Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf
12. Способы прекращения действия правовых актов исполнительной власти |
261 |
лы конкретным нормативным правовым актом либо таковой объявляется недействующим»1.
Юридическая сила правовых актов обусловлена презумпцией законности и целесообразности актов. Правовые акты являются законными при условии соблюдения требований, предъявляемых к содержанию и порядку их издания и вступления в силу. В случае нарушения принципов законности и целесообразности действие правового акта прекращается.
Основаниями для утраты юридической силы правовых актов являются определенные обстоятельства, юридические факты, которые в соответствии с действующим законодательством порождают прекращение действия правового акта.
Ю.Н. Старилов выделяет законные основания утраты юридической силы правовых актов и обстоятельства отрицательного характера, влекущие признание актов незаконными.
Прекращение действия законного правового акта может происходить в результате следующих позитивных оснований.
Срочные правовые акты прекращают свое действие и утра- чивают юридическую силу по истечении срока, на который был издан данный акт. Как правило, срок действия указывается в самом правовом акте. В правовом акте может быть указана определенная дата, до которой действует акт, или период времени либо определенное событие, с которым связывается утрата правовой силы акта.
Индивидуальные или ненормативные правовые акты могут прекращать свое действие в результате исполнения определенных требований, на установление которых акт был рассчитан. Индивидуальные правовые акты в большинстве случаев носят разовый характер и рассчитаны на однократное применение.
Отдельные правовые акты могут прекращать свое действие в результате устаревания. Правовой акт не подлежит применению в связи с исчезновением обстоятельств или общественных отношений, на которые он был рассчитан. Данное основание прекращения действия правовых актов в основном относится к актам бывшего Советского Союза.
Во исполнение распоряжения Президента РФ от 18 марта 2011 г. ¹ 158-рп Минюст России начал осуществлять деятельность по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР в за-
1 Апряткин А.В. Прекращение действия нормативных правовых актов: теория, практика, техника. Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 42.
262 |
IV. Прекращение действия правовых актов исполнительной власти |
|
|
|
|
конодательство Российской Федерации и по признанию указанных актов недействующими на территории Российской Федерации.
По итогам работы в 2011 г. недействующими на территории Российской Федерации признаны 62 правовых акта СССР и РСФСР.
Кроме того, федеральными органами исполнительной власти и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации подготовлено:
ξ6 проектов федеральных законов, предусматривающих признание недействующими на территории Российской Федерации или утратившими силу 82 законодательных актов СССР и РСФСР или их отдельных положений;
ξ3 проекта указов Президента РФ о признании недействующими на территории Российской Федерации 4 актов Президента СССР и РСФСР или их отдельных положений;
ξ11 проектов актов Правительства РФ, предусматривающих признание недействующими на территории Российской Федерации или утратившими силу 161 акта СССР и
РСФСР.
Таким образом, в настоящее время начата работа по корректировке законодательства Российской Федерации.
Правовой акт может прекращать действие в случае замены действующего правового акта другим актом, т.е. издания уполномоченным органом нового правового акта равной или большей юридической силы, регулирующего те же общественные отношения. Акт прекращает свое действие и при условии, когда другим актом этого же или вышестоящего органа аннулируется, поглощается или изменяется его содержание, т.е. он фактически заменяется позже изданным актом того же или вышестоящего органа по тому же вопросу1. Данный способ отмены правовых актов является наиболее распространенным.
Обозначенные способы утраты юридической силы актов в большинстве случаев применимы к законным правовым актам. При утрате юридической силы по указанным основаниям перечни актов, прекративших свое действие, не составляются, в
1 Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970. С. 80; Правотвор- чество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 100—101.
12. Способы прекращения действия правовых актов исполнительной власти |
263 |
результате чего на практике создается немало проблем. Такие правовые акты являются фактически утратившими силу.
Наибольшие сложности возникают, если прекращение действия правового акта происходит путем фактической замены его актом, регулирующим те же общественные отношения. В.И. Червонюк рассматривает так называемые «скрытые» способы прекращения действия нормативного правового акта (правовых норм). По его мнению, это случается вследствие законотворческих ошибок, когда вновь принятый закон не предусматривает отмены ранее действовавшего закона по тому же предмету регулирования1.
В правоприменительной практике возникает немало сложностей из-за того, что «конкурирующие» правовые акты регулируют общественные отношения, совпадающие не в полной мере. В связи с этим фактически утрачивает силу не весь правовой акт, а лишь отдельные его положения. Кроме того, существенно осложняют правоприменительную практику отсылочные и бланкетные нормы. Большое количество коллизий возникает из-за несвоевременного приведения законодательства в соответствие с вновь принятыми изменениями.
Правоприменитель вынужден решать возникающие на практике проблемы с учетом общих правил разрешения коллизий, используя принцип приоритета нормы, принятой позднее, обладающей более высокой юридической силой.
Таким образом, прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Действие акта прекращается фактиче- ски в том случае, если истек срок действия или исчезла необходимость в правовом регулировании, т.е. без издания нового решения.
Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу.
Незаконные правовые акты прекращают свое действие в результате отмены акта, внесения в него изменений и дополнений, издания его в новой редакции.
Содержанием отмены правовых актов выступают действия (бездействие) уполномоченных субъектов, влекущие удаление
1 Червонюк В.И. Теория государства и права. М., 2006. С. 404—405.
264 |
IV. Прекращение действия правовых актов исполнительной власти |
|
|
|
|
(изъятие, исключение) одного либо нескольких сущностных признаков правового акта, определяющих (обусловливающих) его практическую либо презюмируемую регулятивную функциональность1.
Прямая отмена действующего правового акта другим актом, изданным компетентным органом (содержится прямое указание в специальном акте на его отмену), влечет прекращение его действия. В результате отмены правовой акт перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан.
Во-первых, правовой акт может быть отменен органами или должностными лицами, которые издали правовой акт. Основания для отмены в таком случае могут быть различны.
Правовой акт может быть отменен издавшим его органом в связи с тем, что он утратил свою актуальность или был признан более нецелесообразным.
Правовой акт может быть отмен вследствие его несвоевременности или отсутствия предусмотренного позитивного результата.
Хотя действующим законодательством прямо не предусмотрено такого основания, однако правовой акт может быть отменен в связи с признанием его коррупциогенным. При проведении мониторинга правоприменительной практики органы исполнительной власти могут обнаружить в правовом акте факторы, порождающие коррупцию.
Другой причиной может стать нарушение принципа законности, выявленное в ходе правоприменительной практики. В процессе применения норм правового акта могут быть обнаружены нарушения действующего законодательства (т.е. акт противоречит вышестоящим правовым актам) или порядка подготовки акта и вступления его в законную силу. Органы исполнительной власти имеют возможность пересмотра изданных ими актов, внесения в них изменений и дополнений, их отмены.
О.В. Луконькина указывает на то, что юридические основания отмены правовых актов зафиксированы на законодательном уровне и включают в себя следующие обстоятельства: отмена правового акта либо правового предписания или нормы, на ос-
1 Луконькина О.В. Отмена правовых актов по законодательству современной России (проблемы теории и практики). Дис. … канд. юрид. наук. Саранск, 2010. С. 33.
12. Способы прекращения действия правовых актов исполнительной власти |
265 |
новании которых издан отменяемый акт; несоответствие вышестоящему по юридической силе акту; изменение состава адресатов правового акта, ликвидация либо реорганизация государственных органов, общественных институтов; бессрочное приостановление правового акта; нарушение процедуры принятия акта; злоупотребление правами и уклонение от исполнения обязанностей предусмотренных актов; злоупотребление должностной компетенцией при принятии акта; истечение сроков действия акта1.
Однако с данным высказыванием сложно согласиться, так как действующее законодательство прямо не предусматривает оснований отмены правовых актов. При принятии решения об отмене ранее принятого правового акта издавший его орган не должен мотивировать свое решение. Действующее законодательство не содержит никаких требований, возлагающих обязанность на органы исполнительной власти и их должностных лиц обосновывать решения об отмене правовых актов.
Во-вторых, правовые акты могут быть отменены вышестоящими органами исполнительной власти.
В соответствии со ст. 115 Конституции РФ и ст. 33 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ.
Статья 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предоставляет Правительству РФ право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.
Порядок отмены правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ определяется законодательством субъектов РФ.
В-третьих, отмена правовых актов может быть осуществлена государственными органами, имеющими соответствующее право, в случае нарушения правовыми актами действующего законодательства.
1 Луконькина О.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 48.
266 |
IV. Прекращение действия правовых актов исполнительной власти |
|
|
|
|
Отмена актов — основной способ прекращения действия актов в результате признания их недействительными, т.е. содержащими определенные юридические дефекты.
Âзависимости от характера и степени допущенного дефекта
âадминистративно-правовой науке принято различать ничтожные и оспоримые акты.
Ïîä ничтожными принято понимать правовые акты, которые содержат грубые нарушения требований законности, настолько очевидные, что это не требует доказательств. В связи с этим ничтожные акты являются юридически несостоятельными с момента их издания и не порождают никаких правовых последствий.
Ê оспоримым относятся такие дефектные акты, которые обязательны к исполнению, но могут быть обжалованы заинтересованными сторонами в административном или судебном порядке. В результате оспариваемый акт может быть признан правомерным или незаконным (недействующим).
Âдействующем законодательстве не установлены критерии, которые бы позволяли расценивать тот или иной акт как ни- чтожный, благодаря чему его действие прекращалось бы автоматически, т.е. не предполагалось бы его оспаривания. В научной литературе нет единства мнений в определении критериев ни- чтожности акта1. Некоторые ученые вообще отрицают возможность деления дефектных актов на ничтожные и оспоримые2.
Е. Старосьцяк писал, что сохраняющееся в теории деление актов на ничтожные и оспоримые может быть объяснено юридически, однако это не представляется нужным и неизбежным с точки зрения практической деятельности органов государственного управления3.
Основанием для различия данных видов дефектных актов является тот факт, что они не порождают юридических последствий с самого начала своего возникновения. Несмотря на то, что юридическая дефектность отдельных актов очевидна, для прекращения их действия, тем не менее, требуется вмешательст-
1 Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 98—90; Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 224—228 и др.; Евтихиев А.О. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911. С. 214—225.
2Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М., 1962. С. 112.
3Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. С. 226.
12. Способы прекращения действия правовых актов исполнительной власти |
267 |
во соответствующих уполномоченных органов, опротестовывающих незаконные акты.
Таким образом, на практике незаконные акты, содержащие даже очевидные и грубые дефекты, являются оспоримыми.
Оспоримые правовые акты при обнаружении несоответствия принципу законности могут быть признаны судом недействующими. Более подробно вопросы отмены правовых актов в результате обжалования будут рассмотрены в следующей главе.
Наряду с процедурой отмены правовых актов органов исполнительной власти в законодательстве предусматривается возможность приостановления их действия
Приостановление действия нормативного правового акта представляет собой временное прекращение регулирования им общественных отношений в связи с введением в действие нормативного правового акта, приостанавливающего действие данного акта1. Это законодательно регламентированная юридиче- ская процедура официального временного прекращения действия правового акта до рассмотрения и принятия окончательного решения уполномоченным органом.
А.А. Фролов рассматривает приостановление действия нормативного правового акта как отдельный вид правоприменительной деятельности государства либо управомоченных на то государственных органов и должностных лиц, который имеет строго определенные, законно установленные границы и уровни реализации. Приостановление действия нормативного правового акта в результате не создает нового и не отменяет действующего правоположения2.
Д.И. Здунова полагает, что приостановление действия правового акта возможно путем принятия правового акта равной или более высокой юридической силы. Однако в таком случае приостановление действия правового акта судами общей юрисдикции не принимается во внимание. В качестве юридического последствия приостановления действия нормативного акта Д.И. Здунова называет временное прекращение его действия и
1Ельцова Т.С. Действие во времени нормативных правовых актов и актов официального нормативного толкования (проблемы теории и практики). Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010. С. 100.
2Фролов А.А. Приостановление действия нормативных правовых актов в современной России. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005.
268 |
IV. Прекращение действия правовых актов исполнительной власти |
|
|
|
|
повторное рассмотрение органом, принявшим данный нормативный акт1. Данная позиция весьма спорна, так как если правовой акт будет признан законным, он не нуждается в повторном рассмотрении издавшим его органом.
Рассмотрим более подробно субъекты, уполномоченные приостанавливать действия правовых актов.
1. В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ возможно только по вопросам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Президент РФ принимает решения о приостановлении действия правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ по предложениям, поступающим от Администрации Президента РФ и от Правительства РФ.
На основании п. 4 Указа Президента РФ от 28 мая 2004 г. ¹ 6992 Государственно-правовое управление Президента РФ осуществляет подготовку предложений Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.
В соответствии с п. 5 постановления Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ¹ 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» Правительство РФ принимает решения о внесении Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
1Здунова Д.И. Юридическая сила правовых актов. Дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 48.
2«Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации».
12. Способы прекращения действия правовых актов исполнительной власти |
269 |
В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 12 августа 2000 г. ¹ 1500, которым было приостановлено действие Указа губернатора Тульской области от 12 апреля 2000 г. ¹ 137 «Об упорядочении лицензирования действия по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов».
2.Правительство РФ в целях осуществления контроля за исполнением Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, актов Президента РФ
èрешений Правительства РФ принимает решения об отмене или о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти.
3.При определенных обстоятельствах федеральные органы исполнительной власти могут приостанавливать действие своих актов. Такая необходимость может быть вызвана временными обстоятельствами, требующими неприменения каких-либо отдельных норм или правовых актов. В частности, принятие федерального закона о федеральном бюджете на очередной год изменяет правовое регулирование отдельных отношений, в связи с чем Правительство РФ вынуждено приостанавливать действие отдельных правовых актов. Кроме того, в правоприменительной практике Правительства РФ встречаются постановления о приостановлении действия некоторых актов, решений, правил.
Срок, на который приостановливается действие нормативного акта, может быть определен при помощи указания на конкретную дату или событие. Как правило, в постановлениях Правительства РФ о приостановлении действия правовых актов указывается срок, на который прекращается действие акта.
4.Мерой обеспечения заявления об оспаривании акта власти является приостановление исполнения обжалуемого правового акта судом общей юрисдикции.
Приостановление правового акта применяется в случае, если действие оспариваемого акта явно нарушает права и законные интересы граждан или может стать основой для незаконных действий.
Возможность приостановления обжалуемого акта предусмотрена в ст. 4 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
270 |
IV. Прекращение действия правовых актов исполнительной власти |
|
|
|
|
Однако в соответствии со ст. 251 ГПК РФ подача заявления об оспаривании нормативного правового акта в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.
При этом ст. 254 ГПК РФ предусматривает возможность приостановления судом действия оспариваемого решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда.
Таким образом, суд общей юрисдикции по ходатайству заявителя может приостановить только действие ненормативного правового акта. Это связано с тем, что ненормативные правовые акты регулируют права и возлагают обязанности на ограниченное, определенное количество граждан и юридических лиц, в то время как нормативный правовой акт издается для регулирования отношений неопределенного круга лиц. Поэтому установленный запрет на приостановление нормативного правового акта направлен на защиту интересов неопределенного круга лиц. Для судебного приостановления действия правового акта не предусмотрено обнародование.