Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

ний, например, в Брянской, Вологодской, Калужской, Костромской областях, Забайкальском крае и др.

Практически все законы субъектов РФ о правовых актах содержат указание на то, что указы и постановления высшего должностного лица носят нормативный характер, а распоряжения являются ненормативными правовыми актами.

Виды правовых актов, издаваемых высшими должностными лицами субъектов РФ, установлены Федеральным законом ¹ 184-ФЗ, а для определения видов правовых актов высших органов исполнительной власти субъектов РФ большое значение имеют региональные законы о правовых актах.

Все субъекты РФ в своих законах о правовых актах однозначно определяют, что высшие органы исполнительной власти, вне зависимости от их наименования, будь то правительство или администрация субъекта РФ, издают постановления, которые носят нормативный характер, и распоряжения ненормативного характера.

Вне зависимости от того, являются ли акты нормативными или ненормативными, акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения в субъекте Российской Федерации.

Они не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации.

На региональном уровне органами исполнительной власти принимаются правовые акты, имеющие высшую юридическую силу на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Имеется в виду принятие главами субъектов Российской Федерации, а также высшими органами исполнительной власти субъектов правовых актов, имеющих высшую юридическую силу на территории конкретного субъекта РФ по сравнению с актами нижестоящих органов исполнительной власти конкретного региона, которые не должны им противоречить.

Более подробное регулирование порядка разработки и принятия правовых актов высших органов исполнительной власти субъектов РФ осуществляется подзаконными актами.

Например, порядок подготовки проектов постановлений определяется Правительством Республики Дагестан; порядок принятия постановлений администрации Костромской области определяется Регламентом администрации; Администрация Новгородской области утверждает порядок издания своих нормативных правовых актов; порядок подготовки проектов постановлений Правительства Омской области определяется Губернатором Омской области.

Таким образом, в дополнение к законам субъектов РФ о правовых актах в регионах действуют акты высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти.

Законами субъектов РФ и подзаконными актами высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти устанавливаются полномочия отраслевых, функциональных органов или органов исполнительной власти специальной компетенции (таких как министерства, комитеты) по изданию правовых актов.

Âредких случаях в законах субъектов РФ о правовых актах отсутствует указание на виды правовых актов отраслевых органов исполнительной власти. Например, Закон Новгородской области от 6 января 1995 г. ¹ 9-ОЗ «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» или Закон Липецкой области от 27 марта 1997 г. ¹ 64-ОЗ «О нормативных правовых актах Липецкой области».

Âкачестве основных видов правовых актов, которые упол-

номочены издавать отраслевые органы исполнительной власти, в законах субъектов указываются следующие: приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции, положения.

Именно данные виды правовых актов предусмотрены постановлением Правительства РФ ¹ 1009 «О порядке подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Следует отметить, что в законах субъектов РФ в основном указываются не все виды актов, а лишь выборочно некоторые из них. Наиболее распространенным видом актов являются приказы региональных органов исполнительной власти. Довольно часто встречаются такие виды правовых актов, как инструкции, постановления и положения.

Интересным представляется подход, представленный в законах Забайкальского края, Республики Ингушетия и Республики Башкортостан, в рамках которого устанавливается разграниче- ние между видами и формами правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Закон Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 г. ¹ 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия» определяет, что в систему нормативных правовых актов Республики Ингушетия входят постановления, приказы и инструкции органов исполнительной власти Республики Ингушетия, а также положения, указания, правила и другие акты, утвержденные ими, имеющие нормативный характер.

Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. ¹ 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края» предусматривает, что нормативными правовыми актами могут быть утверждены программы, регламенты, положения, правила, инструкции, а также иные документы, являющиеся приложениями к нормативному правовому акту и его неотъемлемыми составными частями и обладающие равной с ним юридической силой.

Полагаем, что в данном случае рассматривать программы, положения, правила и иные виды актов, утвержденные нормативными актами, в качестве приложений не совсем корректно, так как они содержат не справочную информацию, а правовые нормы или иные обязательные правила поведения. Фактически региональный законодатель определяет первичные акты, которые являются внешним выражением, т.е. формой актов, а также вторичные акты, составляющие содержание правового регулирования.

Отдельные региональные законы о правовых актах1 предусматривают необходимость указания, на основании и во исполнение какого правового акта отраслевого органа исполнительной власти издается ведомственный акт.

Например, в нормативном правовом акте министерства, комитета и иного республиканского органа исполнительной

1 Закон Республики Башкортостан от 12 августа 1996 г. ¹ 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан»; Закон Республики Ингушетия от 7 декабря 1999 г. ¹ 29-РЗ «О нормативных правовых актах Республики Ингушетия»; Закон Костромской области от 27 декабря 2006 г. «О нормативных правовых актах Костромской области».

власти Республики Адыгея должна содержаться ссылка на закон, иной нормативный правовой акт, во исполнение которого он издается.

Такое положение не вполне обоснованно, так как органы исполнительной власти осуществляют помимо исполнительной функции и распорядительную. Это предопределяет возможность издания правовых актов в инициативном порядке, не основываясь на законах или вышестоящих правовых актах.

Данная позиция подтверждается законодательством на федеральном уровне. Издание любого правового акта федеральными органами исполнительной власти возможно без указания, на основании каких вышестоящих актов они приняты.

Отдельные субъекты РФ придают серьезное значение развитию правотворческой деятельности органов исполнительной власти. Для реализации данной цели в 11 субъектах Российской Федерации приняты специальные законы в сфере правового мониторинга: «О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области», «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе», «О мониторинге законов Республики Татарстан», «О мониторинге нормативных правовых актов Еврейской автономной области», «О мониторинге нормативных правовых актов Воронежской области», «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Ленинградской области», также недавно был издан Закон Республики Башкортостан от 29 мая 2012 г. ¹ 533-з «О мониторинге законов Республики Башкортостан», Закон Республики Дагестан от 14 июня 2012 г. ¹ 37 «О мониторинге нормативных правовых актов Республики Дагестан», Закон Краснодарского края от 7 ноября 2011 г. ¹ 2354-КЗ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Краснодарского края», Закон Московской области от 4 мая 2012 г. ¹ 46/2012-ОЗ «О правовом мониторинге в Московской области», Закон Республики Хакасия от 9 июня 2012 г. ¹ 49-ЗРХ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов в Республике Хакасия».

Впервые закон о мониторинге правовых актов был разработан в Липецкой области. Законом предусмотрены три формы проведения мониторинга: мониторинг нормативных правовых актов, который проводится органами государственной власти

области, мониторинг реализации нормативных правовых актов, который может проводиться по инициативе субъектов права законодательной инициативы, а также мониторинг нормотвор- ческой деятельности органов государственной власти области.

Региональные законы о мониторинге правовых актов позволяют оперативно устранять выявленные недостатки правовых актов, повысить качество правового регулирования, обеспечить законность принятых правовых актов и осуществлять своевременное реагирование на изменение социальной действительности.

На федеральном уровне в целях повышения качества правовых актов и обеспечения единства правового пространства Российской Федерации и ее субъектов Указом Президента РФ от 10 августа 2000 г. ¹ 1486 «О дополнительных мерах по обеспе- чению единства правового пространства Российской Федерации» был создан федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Федеральный регистр призван обеспечивать контроль за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Федеральный регистр является федеральным банком нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, который ведет Министерство юстиции РФ через систему своих территориальных органов и учреждений. Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют главные управления (управления) Минюста России по субъектам Российской Федерации (далее — территориальные органы Минюста России).

Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) обеспечивают направление в Министерство юстиции РФ копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Рос-

сийской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы.

Ведение федерального регистра включает в себя:

ξюридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту номера государственной регистрации;

ξформирование текстов правовых актов в электронном виде;

ξформирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек документа;

ξпроведение юридической экспертизы правового акта;

ξобработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

ξподдержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии;

ξформирование интегрированной базы данных федерально-

го регистра.

При проведении юридической обработки акта в первую оче- редь определяется его нормативность, взаимосвязь с правовыми актами, ранее включенными в федеральный регистр, и принимается решение о необходимости его государственной регистрации и проведения юридической экспертизы акта. Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации утверждены приказом Минюста России от 29 октября 2003 г. ¹ 278.

Конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации подлежат обязательному включению в федеральный регистр.

Акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации включаются в федеральный регистр, если они носят нормативный характер.

Акты иных органов власти субъектов Российской Федерации включаются в федеральный регистр, если они носят нормативный правовой характер и отвечают одному или нескольким из следующих условий:

ξзатрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина;

законов в Российской Федерации, а также реализацию конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

Проведенное исследование свидетельствует о том, что субъекты Российской Федерации опережают уровень развития федерального законодательства по вопросам правотворчества. В большинстве субъектов РФ действуют законы о правовых актах, разработаны и приняты подзаконные правовые акты, регулирующие порядок издания правовых актов, законодательно закреплены базовые понятия, например, понятие нормативного правового акта. Такой уровень развития правового регулирования позволил отдельным субъектам успешно внедрять новые технологии, такие как мониторинг правовых актов, оценка регулирующего воздействия, правовая экспертиза др.

Учитывая изложенное, целесообразно учесть накопленный опыт субъектов РФ и использовать полученные достижения в деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Ð à ç ä å ë IV

Прекращение

действия правовых актов исполнительной власти

Ãл а в а 12. Способы прекращения действия правовых актов исполнительной власти

Ãл а в а 13. Обжалование правовых актов исполнительной власти в административном порядке

Ãл а в а 14. Обжалование правовых актов исполнительной власти в судебном порядке

à ë à â à 12

Способы прекращения действия правовых актов исполнительной власти

Прекращение действия правовых актов представляет собой прекращение регулирования ими общественных отношений, т.е. утрату юридического значения. Способы и основания прекращения действия правового акта могут быть различными. Правовой акт может прекратить свое действие окончательно, полностью, например, в случае утраты им юридической силы (путем прямой отмены, признания недействующим в судебном порядке или истечения срока действия), либо временно, тогда речь идет

îприостановлении действия акта.

Âбольшинстве случаев понятие прекращения действия правового акта, используемое в теории права, означает, что при наступлении определенных оснований и в установленном порядке акт утрачивает свою юридическую силу1.

Однако существуют ситуации, когда нормативный акт, формально не утрачивая юридическую силу, прекращает свое действие. Это фактическая замена (отмена) и прекращение существования общественных отношений, регулируемых данным нормативным актом.

«Следует различать формально-юридические и фактические основания прекращения действия нормативного правового акта. Формально-юридическое прекращение действия нормативного правового акта означает издание соответствующего нормативного правового акта, которым признается утрата юридической си-

1 Салищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1954. С. 14.