Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

вает издание большого количества правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. В частности, Указами Президента РФ утверждаются и устанавливаются:

ξквалификационные требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих;

ξположение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственным гражданским служащим Российской Федерации и порядке оценки его знаний, навыков и умений (профессионального уровня)1;

ξположение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения2;

ξположение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации3;

ξпримерная форма служебного контракта4;

ξположение о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела5;

ξразмеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих6;

1Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. ¹ 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)» // СЗ РФ. 2005. ¹ 6. Ст. 438.

2Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. ¹ 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. ¹ 6. Ст. 439.

3Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. ¹ 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. ¹ 6. Ст. 437.

4Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. ¹ 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. ¹ 8. Ст. 629.

5Указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. ¹ 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» // СЗ РФ. 2005. ¹ 23. Ст. 2242.

6Указ Президента РФ от 25 июля 2006 г. ¹ 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» // СЗ РФ. 2006. ¹ 31 (Ч. 1). Ст. 3459.

ξпорядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей1.

Âнастоящее время действующее законодательство нуждается

âсерьезной ревизии, так как многие предусмотренные акты до сих пор не приняты.

Другим основанием для издания правовых актов могут служить поручения вышестоящих органов государственной власти. Например, поручение Председателя Правительства РФ во исполнение поручений Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета в целях выполнения перечня поручений Президента Российской Федерации от 6 июня 2010 г. ¹ Пр-1640, данных по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 27 мая 2010 г.

Правительство РФ поручает Минприроды России, Минрегиону России, Минэкономразвития России, Минпромторгу России подготовить и внести в Правительство РФ в установленном порядке проекты нормативных правовых актов, направленных на совершенствование процедуры оценки воздействия на окружающую среду при проведении государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы, в том числе в части, касающейся механизма общественного обсуждения, предусмотрев обеспечение соответствия порядка проведения указанной процедуры оценки требованиям международных договоров Российской Федерации и международных финансовых институтов.

Вторая стадия — изучение возможных способов правового регулирования и механизмов воздействия на определенные правоотношения. В этих целях проводится мониторинг действующих нормативных документов, научных разработок и правоприменительной практики. Для этого осуществляются сбор, изучение, анализ относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных актов; договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и

1 Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. ¹ 982 «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет» // СЗ РФ. 1997. ¹ 36. Ст. 4130; Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. ¹ 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих» // СЗ РФ. 2005. ¹ 40. Ст. 4017.

ее субъектами; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов, аналитических, статистических, служебных и иных материалов.

На основе анализа собранной информации вырабатываются альтернативные решения, из которых впоследствии происходит выбор одного — оптимального решения. От правильности данного выбора зависит эффективность регулирующего воздействия принятого правового акта.

Третья стадия — разработка концепции нормативного акта, которая должна включать: определение цели издания акта; обоснование основных его положений; оценку возможностей альтернативного урегулирования; анализ недостатков действующего правового регулирования данной проблемы; ожидаемый результат принятия акта.

Подготовка концепции — сложный этап юридической деятельности, предваряющий процесс создания правового акта, требующий огромных усилий по осуществлению целого комплекса функций мониторинга. Недостаточное внимание именно к этой стадии неизбежно приводит в дальнейшем к существенным проблемам при разработке правового акта.

При подготовке концепции правового акта следует предусмотреть его место и роль в системе законодательства, установить взаимосвязи с другими правовыми актами. Именно на данной стадии необходимо верно определить структуру нормативного акта, предусмотреть основное содержание соответствующих разделов правового акта.

Âрамках подготовки концепции правового акта устанавливаются этапы и сроки подготовки различных разделов, назнача- ются конкретные исполнители. Основная задача законодателя на данной стадии — сделать прогноз и оценить данный вид правового регулирования с точки зрения возможных последствий принятия правового акта.

Четвертая стадия — разработка проекта правового акта управления. С нее начинается второй этап — непосредственно подготовка первого варианта текста правового акта. На данной стадии концептуальная структура будущего правового акта наполняется правовым содержанием посредством включения в текст правовых предписаний.

Âходе подготовки проекта может происходить уточнение рабочего наименования и структуры правового акта. Работа над текстом включает в себя проверку соблюдения правил юридиче-

ской техники, исключения повторов и внутренних противоре- чий, выявления и устранения иных нарушений или неточностей, а также доработку проекта с учетом поступивших предложений и информации.

На данном этапе проект должен быть рассмотрен руководителем головного подразделения (членами рабочей группы), доработан с учетом представленных замечаний.

Пятая стадия — согласование и проведение обязательных экспертиз проекта нормативного акта. Проект правового акта направляется на согласование с заинтересованными органами исполнительной власти, а также на экспертизу в случаях, если это предусмотрено соответствующими нормами. Проект правового акта в обязательном порядке должен согласовываться с другими министерствами и ведомствами в следующих случаях.

Во-первых, если есть прямые указания в действующем законодательстве на необходимость согласования правового акта. Например, в соответствии с п. 5 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. ¹ 85-рп «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента РФ»1 проекты указов и распоряжений Президента РФ, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства РФ, подлежат внесению на согласование в Правительство РФ.

Во-вторых, правовой акт подлежит согласованию или направлению на экспертизу в случае прямого поручения вышестоящего органа власти.

В-третьих, правовой акт согласовывается при обязательности предписаний проекта для других министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций либо граждан. Например, проект Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. ¹ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»2 подлежал согласованию в частности со Следственным комитетом РФ, так как содержал предписание в отношении него обязательство представлять ежегодно в Министерство юстиции РФ доклады о результатах мониторинга.

В-четвертых, если проект правового акта регулирует вопросы, решение которых входит в компетенцию других органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо органов местного самоуправления, то он подлежит согласованию.

1См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. ¹ 7. Ст. 598.

2См.: Российская газета. 2011. 25 мая.

Шестая стадия — доработка проекта с учетом поступивших замечаний и предложений, а также комплексная оценка проекта

èподготовка окончательного текста проекта. На этом этапе субъектам, обеспечивающим правотворческий процесс, следует осуществлять доработку проекта с учетом поступивших замеча- ний и предложений.

Доработка проекта акта после согласования включает в себя сведение в единый экземпляр проекта всех замечаний и дополнений, внесенных согласующими. При необходимости, когда первоначальный вариант существенно изменен или дополнен, проект может быть отправлен на повторное рецензирование. Что касается проектов нормативных актов, направленных на регулирование наиболее важных вопросов, их следует выносить в установленном порядке на рассмотрение коллегий либо экспертных советов и комиссий по вопросам нормотворческой работы, которые дадут соответствующее экспертные заключения по проектам нормативных актов.

Седьмая стадия включает в себя два взаимосвязанных действия (две стадии) — юридическую и лингвистические экспертизу

èвизирование данных нормативных актов.

Âцелях проверки соответствия проектов требованиям законодательства и ведомственных нормативных актов все проекты правовых актов нормативного характера подлежат обязательному рассмотрению и визированию в юридических службах (департаментах), которые осуществляют юридическую экспертизу проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Проект нормативного правового акта представляется в правовую службу на экспертизу одновременно с представлением информации о размещении проекта нормативного правового акта на сайте федерального органа исполнительной власти для проведения независимой антикоррупционной экспертизы.

Как правило, одновременно с проведением юридической экспертизы текст правового акта подлежит исследованию на предмет соответствия нормам русского языка, грамматики и пунктуации. С 2009 г. на органы исполнительной власти возложена обязанность по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Эта работа проводится юриди- ческими службами органов исполнительной власти. Однако в некоторых федеральных органах данная функция возложена на другие структурные подразделения.

Например, в соответствии с п. 52 приказа Федеральной таможенной службы от 31 марта 2010 г. ¹ 665 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной тамо-

и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты направляются в Минюст России не позднее десяти дней со дня их подписания (утверждения). Министерство юстиции РФ осуществляет государственную регистрацию в срок до 15 дней с момента его получения. В случае необходимости проведения многостороннего анализа нормативного акта этот срок может быть продлен на 10 дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.

Сама процедура государственной регистрации ведомственных нормативных актов включает в себя четыре стадии: юридическую экспертизу на соответствие проекта нормативного акта законодательству, принципу целесообразности и отсутствие факторов коррупциогенности; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера нормативному акту; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов исполнительной власти.

Десятая стадия — опубликование правового акта. Правовые акты подлежат опубликованию в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. ¹ 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (акты Президента Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (акты Правительства Российской Федерации) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней со дня их государственной регистрации в Министер-

стве юстиции. Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.

Одиннадцатая стадия — вступление правового акта в законную силу.

Âсоответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г.

¹763 акты Президента РФ и Правительства РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней со дня их официального опубликования.

Âсоответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Таким образом, положения Указа Президента РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» различаются, но не противоречат друг другу.

Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней со дня их официального опубликования. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера.

Âактах Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Ð à ç ä å ë III

Правовое

регулирование и особенности принятия правовых актов исполнительной власти

Ãл а в а 8. Правотворчество Президента Российской Федерации по вопросам исполнительно-

распорядительной деятельности

Ãл а в а 9. Правовые акты Правительства Российской Федерации

Ãл а в а 10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти

Ãл а в а 11. Правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

à ë à â à 8

Правотворчество Президента Российской Федерации по вопросам исполнительнораспорядительной деятельности

8.1. Правовое регулирование правотворческой деятельности Президента Российской Федерации

Внимание к правовым актам Президента РФ обусловливается его конституционным статусом как главы государства. Несмотря на то что Президент РФ не входит в систему федеральных органов исполнительной власти, он наделен значительными полномочиями в сфере исполнительной власти, которые реализуются путем издания административных правовых актов. В связи с этим рассмотрение правовых актов исполнительной власти было бы неполным без исследования правовых актов Президента РФ.

Конституция РФ определяет статус Президента РФ как главы государства. Правовой статус главы государства предопределяет объем его полномочий по обеспечению единства государственной власти, конституционного порядка, прав и свобод человека и гражданина. Президент РФ наделен значительными полномочиями в различных сферах деятельности, которые формируют модель сильного института президентства.

Президент РФ не входит ни в одну из ветвей власти, т.е. законодательную, исполнительную или судебную. Осуществляя важнейшие государственные функции, он находится над всеми указанными ветвями государственной власти.