Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
221 |
Проект нормативного правового акта подлежит направлению:
ξв Министерство финансов РФ на заключение, если он оказывает влияние на доходы или расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
ξв Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий на согласование, если проект нормативного правового акта устанавливает требования пожарной безопасности;
ξв Министерство связи и массовых коммуникаций РФ на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по использованию информацион- но-коммуникационных технологий, созданию, развитию, модернизации, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры;
ξв Министерство экономического развития РФ на заклю- чение об оценке регулирующего воздействия, если проектом регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции и к выполнению работ и оказанию ус-
луг, а также безопасности процессов производства. Согласование проекта нормативного правового акта или
подготовка заключений осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленной сферой его деятельности в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта или заключения.
В случае непредставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, либо заклю- чения об оценке регулирующего воздействия проект нормативного правового акта или нормативного документа федерального органа исполнительной власти считается согласованным.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам
222 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
русского языка, и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.
Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дата подписания (утверждения) акта и его номер; наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:
ξюридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;
ξпринятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
ξприсвоение регистрационного номера;
ξзанесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в Министерство юстиции РФ.
Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими феде-
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
223 |
ральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции РФ в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях — до 30 рабочих дней.
По результатам правовой экспертизы Минюстом России может быть принято одно из следующих решений.
Правовой акт может быть признан не нуждающимся в государственной регистрации. В таком случае данный акт подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.
Âрегистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации или (и) наличие в этом акте положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции РФ издавшему их органу с указанием причин отказа.
Âтечение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию
âМинистерство юстиции РФ.
Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции РФ федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию.
В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию или вы-
224 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
шеназванных Правил нарушения должны быть устранены, а акт повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца, либо в Министерство юстиции РФ должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.
При успешном прохождении правовой экспертизы Минюст России принимает решение о государственной регистрации. Нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.
В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
Нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции РФ в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в тече- ние десяти дней после дня их регистрации.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и орга-
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
225 |
низациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, и не подлежащие в связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.
10.2. Правотворческая практика и полномочия федеральных органов исполнительной власти
В процессе повседневной реализации компетенций федеральных органов исполнительной власти возникает потребность в конкретизации и детализации норм федеральных законов, нормативно-правового регулирования отношений, не урегулированных или частично урегулированных законами. Эта задача решается посредством издания многочисленных актов федеральных органов исполнительной власти. «При всем множестве актов управления среди них нет хотя бы двух, которые были бы абсолютно тождественными. Каждый акт имеет свою специфику, выраженную содержанием предписаний и совокупностью элементов его юридической природы, а, следовательно, может рассматриваться как отдельное правовое явление»1.
Содержание и характер предписаний правовых актов федеральных органов исполнительной власти предопределяются сущ-
1 Васильев Р.Ф. Исследование актов государственного управления (необходимость, направления) // Акты управления (вопросы теории). Межвузов. сб. науч. тр. / Под ред. Р.Ф. Васильева. Иваново, 1987. С. 9.
226 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
ностью реализуемых с его помощью функций и полномочий государственного органа.
Базовые полномочия по изданию правовых актов федеральными органами исполнительной власти предусмотрены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента РФ ¹ 314)1.
Указ Президента РФ ¹ 314 определяет, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Федеральные службы и федеральные агентства в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности норма- тивно-правовое регулирование, кроме случаев, определяемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Таким образом, в качестве основных органов исполнительной власти, которые вправе издавать нормативные акты, выступают федеральные министерства.
Правовые акты федеральных министерств занимают особое место в системе законодательства. Прежде всего, это предопределено положением данного органа в государственном механизме, а также характером выполняемых им функций и задач. Акты министерств многочисленны, так как они призваны осуществлять более детальное регулирование по оперативным вопросам.
Особое место правовых актов федеральных министерств определяется статусом и обширными полномочиями данных органов по выработке государственной политики.
Федеральные службы и федеральные агентства наделяются указами Президента РФ полномочиями по изданию нормативных правовых актов в случае, если руководство данными органами осуществляет глава государства.
В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральны-
1 ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
227 |
ми законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов.
Âостальных случаях федеральные службы и федеральные агентства наделяются полномочиями по изданию нормативных правовых актов постановлениями Правительства РФ.
Проблема правовых актов федеральных органов исполнительной власти особенно актуальна в связи с изменениями, произошедшими в федеральной структуре. Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 6361 утвердил современную структуру федеральных органов исполнительной власти, которая включает в себя 79 федеральных органов (20 из которых — федеральные министерства), 37 федеральных служб и 25 федеральных агентств.
Анализ положений федеральных служб и федеральных агентств свидетельствует о том, что многие из них наделены нормотворческими полномочиями.
Âчастности, следующие федеральные службы обладают полномочиями по нормативно-правовому регулированию:
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю2; Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации3; Федеральная служба безопасности Российской Федерации4; Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков5; Федеральная служба охраны Российской Федерации6; Федеральная служба по финансовому
1Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012. ¹ 22. Ст. 2754.
2Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. ¹ 1085 «Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю» // СЗ РФ. 2004. ¹ 34. Ст. 3541.
3Указ Президента РФ от 13 августа 2004 г. ¹ 1074 «Вопросы Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 33. Ст. 3437.
4Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. ¹ 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. ¹ 33. Ст. 3254.
5Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. ¹ 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» // СЗ РФ. 2004. ¹ 31. Ст. 3234.
6Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. ¹ 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 32. Ст. 3314.
228 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
мониторингу1; Федеральная антимонопольная служба2; Федеральная служба по интеллектуальной собственности3; Федеральная миграционная служба4; Федеральная служба по оборонному заказу5; Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка6; Федеральная таможенная служба7; Федеральная служба по тарифам8; Федеральная служба по финансовым рынкам9; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору10.
Таким образом, из 37 федеральных служб 15 органов (т.е. 40%) наделены полномочиями по изданию нормативных правовых актов.
Некоторые федеральные службы в соответствии с положениями о них не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование. Однако отдельными указами Президента РФ или постановлениями Правительствами РФ такие полномочия в отношении них предусмотрены.
Например, в соответствии с п. 7 Положения11 Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору не вправе
1Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. ¹ 808 «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2012. ¹ 25. Ст. 3314.
2Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ¹ 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СЗ РФ. 2004. ¹ 31. Ст. 3259.
3Постановление Правительства РФ от 21 марта 2012 г. ¹ 218 «О Федеральной службе по интеллектуальной собственности» // СЗ РФ. 2012. ¹ 14. Ст. 1627.
4Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. ¹ 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» // СЗ РФ. 2012. ¹ 30. Ст. 4276.
5Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. ¹ 604 «О Федеральной службе по оборонному заказу» // СЗ РФ. 2012. ¹ 26. Ст. 3522.
6Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. ¹ 154 «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка» // СЗ РФ. 2009. ¹ 9. Ст. 1119.
7Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. ¹ 459 «О Федеральной таможенной службе» // СЗ РФ. 2006. ¹ 32. Ст. 3569.
8Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ¹ 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» // СЗ РФ. 2004. ¹ 29. Ст. 3049.
9Постановление Правительства РФ от 29 августа 2011 г. ¹ 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации».
10Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. ¹ 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. 2004. ¹ 32. Ст. 3348.
11Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ¹ 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» // Российская газета. 2004. ¹ 150. 15 июля.
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
229 |
осуществлять в установленной сфере деятельности нормативноправовое регулирование, кроме случаев, определенных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.
Вместе с тем постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 г. ¹ 1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля»1 установило, что нормативно-правовое регулирование в сфере контроля за каче- ством и безопасностью пищевых продуктов осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с ее полномочиями. Этим же постановлением Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека предоставлены нормотворче- ские полномочия.
Отдельные положения о федеральных службах помимо простого наделения органов полномочиями по изданию нормативных правовых актов предоставляют им функции по выработке государственной политики. Например, такими широкими полномочиями обладают:
ξФедеральная служба по контролю за оборотом наркотиков;
ξФедеральная служба охраны;
ξФедеральная служба по финансовому мониторингу;
ξФедеральная служба по регулированию алкогольного рынка;
ξФедеральная таможенная служба;
ξФедеральная служба по финансовым рынкам;
ξФедеральная служба по экологическому, технологическому
и атомному надзору.
Отдельные федеральные агентства также осуществляют функции по выработке и реализации государственной политики
èнормативно-правовому регулированию:
ξФедеральное агентство лесного хозяйства;
ξФедеральное агентство по рыболовству;
ξФедеральное космическое агентство;
ξФедеральное агентство по обустройству Государственной границы Российской Федерации.
1 ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 51. Ñò. 6314.
230 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
В соответствии с Указом Президента РФ ¹ 314 такие полномочия предусмотрены в отношении федеральных министерств, так как выработка государственной политики — наиболее важная функция государственного управления. Хотя в Указе Президента РФ ¹ 314 прямого запрета на осуществление федеральными службами и федеральными агентствами функций по выработке государственной политики не установлено, представляется, что это является прерогативой федеральных министерств.
Наделение федеральных служб и федеральных агентств функциями по выработке государственной политики в определенной сфере может привести к различного рода коллизиям. Многие правовые акты не употребляют наименование конкретного органа исполнительной власти, а используют юридическую конструкцию «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере…». Такое указание на федеральный орган, как правило, подразумевает федеральное министерство. Однако на практике данным органом может оказаться федеральная служба или федеральное агентство. Зачастую разобраться в подобных ситуациях бывает не просто.
По сравнению с федеральными службами, количество федеральных агентств, наделенных нормотворческими функциями, меньше. Из 25 федеральных агентств всего 4 (16%) издают нормативные правовые акты.
Таким образом, около трети федеральных служб и федеральных агентств изначально на основании своих положений наделены нормотворческими функциями, которые в соответствии с Указом Президента РФ ¹ 314 для них не предназначались.
Остальные положения о федеральных службах и федеральных агентствах содержат прямое указание на то, что данные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование1.
Анализ положений федеральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что в них используются различные способы закрепления правотворческих полномочий соответствующих органов.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. ¹ 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» // СЗ РФ. 2004. ¹ 26. Ст. 2670.