Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

товки и принятия ведомственных актов, данный вопрос не урегулирован. Целесообразно нормативно установить основные виды индивидуальных актов и определить их содержание.

Чем рациональнее используются индивидуальные акты в ка- честве средства организации правоотношений, т.е. требований правовых норм применяются непосредственно к интересам конкретных лиц, тем эффективнее оказывается государственное управление.

Таким образом, для правильного выбора способа и метода воздействия при решении управленческих задач необходимо четкое понимание федеральным органом исполнительной власти соотношения форм и видов различных правовых актов.

В настоящее время эффективность государственного управления во многом зависит от упорядочения правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, правильного и четкого применения правовых актов. В связи с этим необходимо закрепить исчерпывающий перечень видов правовых актов (как нормативных, так и ненормативных), которые вправе издавать федеральные органы исполнительной власти и которые они действительно издают на практике. Также следует точно определить юридическую природу издаваемых актов, примерный круг вопросов, по которым они издаются, и их соотношение между собой. Рациональное и качественное государственное управление возможно лишь на основе правильного использования каждого вида правовых актов в соответствии с их значением, местом и ролью в механизме правового регулирования.

à ë à â à 11

Правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Одна из наиболее сложных и малоизученных тем — правовое регулирование актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Это связано со способом разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Остановимся более подробно на предметах ведения, по которым органы исполнительной власти субъектов РФ могут осуществлять правотворчество.

Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. ¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон ¹ 184-ФЗ), другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты либо путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ.

Конституция РФ в ст. 72 закрепляет предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются в соответствии с федеральным законодательством. Это означает, что, с одной стороны, региональные акты издаются на

ограничивается лишь уровнем федеральных законов. В связи с этим неясно, имеет ли право федеральный законодатель издавать иные правовые акты, например, подзаконные нормативные правовые акты.

Исследование правовых актов Президента РФ и Правительства РФ показывает, что многие из них содержат правовое регулирование вопросов, отнесенных к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В частности, издание правовых актов Правительства РФ предусмотрено постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. ¹ 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Так, п. 56 указанного постановления закрепляет: «Проекты актов Правительства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Российской Федерации до внесения их в Правительство Российской Федерации».

Правовые акты Президента РФ и Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и не могут им противоречить. Однако в большинстве случаев эти подзаконные акты детализируют нормы федеральных законов, расширяют и дополняют их, хотя не противоречат им.

Подзаконные акты Президента РФ и Правительства РФ действуют на территории всей страны и общеобязательны для всех. Учитывая изложенное, законодательство субъектов РФ должно соответствовать и не противоречить не только федеральным законам, но и подзаконным правовым актам, изданным на федеральном уровне.

Таким образом, складывается правовая неопределенность по вопросу соотношения федеральных подзаконных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации, изданных по предметам совместного ведения, а также определения их юридической силы.

Вне предметов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

¹ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

После принятия соответствующего федерального закона правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с новым правовым регулированием в течение трех месяцев.

Общие вопросы издания правовых актов органами государственной власти субъектов РФ определены Федеральным законом ¹ 184-ФЗ. Данным федеральным законом установлены основные полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Статья 22 Федерального закона ¹ 184-ФЗ определяет виды правовых актов, которые вправе издавать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации

высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

Виды правовых актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации Федеральным законом ¹ 184-ФЗ не установлены. Эти вопросы отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Во многих субъектах Российской Федерации конституции или уставы определяют виды правовых актов, издаваемые органами государственной власти. В частности, форма и порядок вступления в силу правовых актов Губернатора Ленинградской области определяются Уставом Ленинградской области.

Практически во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют законы и другие правовые акты, устанавливающие и регламентирующие правила разработки, издания и вступления в силу правовых актов органов государственной власти субъектов России, в которых дефиницируются понятия нормативных правовых актов, их видов и форм.

Одновременно в некоторых субъектах Российской Федерации приняты и действуют правила подготовки (и государственной регистрации) нормативных правовых актов органов исполнительной власти (Республики Алтай, Бурятия, Башкортостан, Дагестан, Коми, Ивановская область и др.)1.

Анализ действующего законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что около 50 субъектов РФ приняли региональные законы, регулирующие виды и порядок издания правовых актов органов государственной власти. В большинстве субъектов Российской Федерации (в 23) законы носят название «О нормативных правовых актах…»2. Схожее название носит закон Вологодской области «Об областных нормативных правовых актах».

Представляется, что более корректно название законов субъектов Российской Федерации «О правовых актах…»3 или «О нормативных и иных правовых актах»4, так как оно шире по содержанию и более полно отражает виды актов, издаваемых органами государственной власти субъектов РФ.

1См.: постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 1 июня 1998 г. ¹ 111 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1999. ¹ 18. Ст. 1219; постановление Правительства Республики Бурятия от 8 июля 2004 г. ¹ 146 «Об утверждении Правил подготовки и государственной регистрации нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия» // Бурятия. 2004. ¹ 130. 14 июля // Официальный вестник. ¹ 38; Указ Президента РФ от 9 августа 2007 г. ¹ 110 (в ред. от 9 марта 2011 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Дагестан, их государственной регистрации, опубликования и вступления в силу» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2007. ¹ 11. Ст. 520.

2Республика Алтай, Республика Башкортостан, Воронежская область, Республика Дагестан, Забайкальский край, Республика Ингушетия, Карачаево- Черкесская Республика, Республика Карелия, Костромская область, Курганская область, Липецкая область, Республика Марий Эл, Ненецкий автономный округ, Нижегородская область, Новосибирская область, Омская область, Самарская область, Республика Северная Осетия — Алания, Тверская область, Томская область, Республика Хакасия, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра, Челябинская область.

3Кабардино-Балкарская Республика, Ленинградская область, Республика Мордовия, г. Москва, Свердловская область, Тамбовская область, Ярославская область.

4Республика Адыгея, Брянская область.

Некоторые субъекты Российской Федерации законодательно регулируют порядок осуществления правотворческой деятельности, например: «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области», «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области».

Недавно издан Закон Астраханской области от 10 апреля 2012 г. ¹ 18/2012-ОЗ «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти области».

Другие субъекты Российской Федерации делают акцент на работе органов государственной власти: «О правовых актах органов государственной власти Калининградской области», «О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области», «О правовых актах органов государственной власти Республики Саха (Якутия)», «О нормативных правовых актах органов государственной власти Калужской области», «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области», «О правовых актах, принимаемых органами государственной власти Санкт-Петербурга и их структурными подразделениями».

Большинство законов субъектов РФ имеют схожую структуру и подходы к правовому регулированию, однако в законах отдельных субъектов РФ встречаются определенные особенности.

Âосновном структура законов субъектов РФ включает в себя общие положения, виды и соотношение правовых актов, органы государственной власти, уполномоченные на издание правовых актов, планирование правотворческой деятельности, порядок подготовки и процедуры согласования проектов правовых актов, требования к опубликованию и вступлению актов

âзаконную силу.

Âобщих положениях определяется сфера правового регулирования, приводятся основные понятия цели и задачи. Например, наиболее полный перечень основных понятий содержится

âзаконе Краснодарского края.

Âнекоторых субъектах РФ (в частности, в Северной Осетии, Волгоградской области) глава, посвященная видам и соотноше-

нию нормативных правовых актов, называется «Система нормативных правовых актов».

Таким образом, субъекты РФ обеспечивают иерархию региональных правовых актов. Кроме того, большинство законов субъектов РФ специально определяют полномочия органов государственной власти по изданию нормативных правовых актов, приводят перечни органов, обладающих правотворческими функциям.

Âнекоторых субъектах РФ (в частности, в Краснодарском крае, Волгоградской области) регулируется также компетенция (полномочия) правотворческих органов, в том числе правотвор- чество по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти края.

Следует обратить внимание на то, что многие субъекты РФ уделяют большое внимание методологии разработки и принятия правовых актов. С этой целью законами субъектов РФ регулируются вопросы прогнозирования и планирования правотворче- ской деятельности, устанавливаются требования к процедуре подготовки проекта акта, к его содержанию и оформлению. Например, подробно вопросы планирования и прогнозирования в правотворческой деятельности урегулированы в законе о нормативных правовых актах Краснодарского края.

С целью повышения эффективности правовых актов особое значение придается процедурам проведения согласований и различных экспертиз правовых актов, таких как антикоррупционная, оценка регулирующего воздействия. Закрепляются также виды научных экспертиз в правотворческой деятельности. В зависимости от предмета исследования, конкретных задач и применяемых научных познаний экспертиза в правотворческой деятельности может быть экономической, финансовой, научнотехнической, экологической, научно-правовой. При необходимости могут проводиться комплексные (с привлечением ученых

èспециалистов из различных областей научного знания) и узкоспециальные (лингвистические и др.) научные экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Âзаконе Краснодарского края сделана попытка урегулировать эффективность регионального правотворчества. В частности, предусмотрено, что правотворческие органы края обязаны предпринимать меры по обеспечению эффективности своей правотворческой деятельности посредством качества, законно-

сти, научной обоснованности, системности и своевременности принятия (изменения либо отмены) нормативных правовых актов края.

Большинство региональных законов содержат определение нормативного правового акта, а отдельные законы закрепляют также понятие ненормативного правового акта.

В некоторых субъектах РФ такие законы предусматривают значение термина «правоприменительный правовой акт», который определяют как акт, изданный полномочным органом государственной власти, содержащий индивидуально-конкретные предписания правового характера, имеющие разовое значение, в котором закрепляются, оформляются решения, принимаемые в процессе применения норм права1.

Однако исследование приведенных в региональных законах определений свидетельствует об отсутствии единого подхода к пониманию нормативных и ненормативных правовых актов.

Некоторые законы субъектов РФ2 придерживаются определения, приведенного в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. ¹ 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации»: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомо- ченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».

Другие законы субъектов РФ3 используют определение, данное в приказе Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 г. «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нор-

1См.: Закон Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. ¹ 92 «О нормативных и иных правовых актах» (ст. 3) // Советская Адыгея. 2000. 11 мая; Ведомости ГС-Хасэ Республики Адыгея. 2000. 26 апреля.

2Например, Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Ленинградская область, г. Москва, Ненецкий автономный округ, Санкт-Петер- бург, Тамбовская область.

3Например, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Карачаево-Черкес- ская Республика, Костромская область, Липецкая область, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Нижегородская область, Самарская область, Свердловская область.

мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Отдельные субъекты РФ предлагают собственные определения нормативного правового акта.

Такое опережающее региональное правотворчество является вынужденным из-за отсутствия на федеральном уровне законодательного определения понятия нормативного правового акта. Этот недостаток федерального законодательства порождает пробелы в правовом регулировании видов правовых актов, процедур их издания и способов определения их юридической силы, иерархии между собой.

Законы субъектов РФ развивают положения Федерального закона ¹ 184-ФЗ и содержат более подробное правовое регулирование видов правовых актов, издаваемых высшим должностным лицом и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно определяют, какие именно виды актов издает высшее должностное лицо субъекта РФ: указы, постановления или распоряжения. Традиционно указы рассматриваются как акты, издаваемые единолично, а постановления, как правило, принимаются коллегиальными органами.

Анализ региональных законов о правовых актах показывает, что субъекты РФ определяют виды правовых актов высших должностных лиц по своему усмотрению. В большинстве случаев губернаторы, главы республик и президенты республик, которые еще не внесли изменения в наименование высших должностных лиц, издают указы и распоряжения. В данном случае закрепление указов и распоряжений представляется корректным, так как эти высшие должностные лица исполняют свои обязанности единолично. Однако на практике встречаются случаи, когда за губернаторами закрепляется право издания постановлений и распоряже-