Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

Отдельные авторы придерживаются позиции, что государственная власть едина, поэтому рассмотрение Президента РФ вне обозначенных в Конституции РФ властей некорректно, так как это не соответствует ст. 10 Конституции РФ: «…государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную».

Âсвязи с этим, например, А.П. Коренев, Д.М. Овсянко склонны относить Президента РФ к исполнительной ветви власти или даже рассматривать его как главу исполнительной власти. С формальной точки зрения данный подход является не вполне верным, так как Закон о Правительстве РФ в ст. 1 определяет именно Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.

Конституция РФ не содержит никаких указаний о том, что Президент РФ может осуществлять исполнительную власть. Однако его конституционные полномочия настолько обширны, что на практике он действительно реализует большое количество функций исполнительной власти.

Âсоответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент РФ:

ξназначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;

ξпо предложению Председателя Правительства РФ назна- чает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров;

ξимеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

ξпринимает решение об отставке Правительства РФ. Важнейшим полномочием Президента РФ является право

принятия решения об отставке Правительства РФ. В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ вправе фактически в любой момент единолично принять решение об отставке Правительства РФ. Особое внимание обращает на себя тот факт, что глава государства не обязан объяснять причины отставки, мотивировать свое решение или с кем-либо консультироваться по данному вопросу.

Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и других министров.

Роль Президента в формировании всего состава Правительства РФ весьма значительна. На практике может сложиться ситуация, при которой Председатель Правительства РФ при формировании состава Правительства РФ играет чисто номинальную роль. В таком случае Председатель Правительства РФ вынужден работать с командой Президента РФ.

Ответственность за работу федеральных органов исполнительной власти полностью лежит на Председателе Правительства РФ. Это также относится и к федеральным органам исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ, например органами, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

По представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения. Он имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Даже этот неполный перечень полномочий Президента РФ дает основания рассматривать его как главу государства, который обладает значительными правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но не входит в систему ее органов.

В целях обеспечения единства правового пространства Президент РФ обладает полномочиями по контролю за законностью правовых актов органов исполнительной власти.

Президент РФ может отменить постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента РФ.

Президент РФ также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (до решения вопроса соответствующим судом) в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Он может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъ-

ектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти.

Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Таким образом, можно выделить два направления правотворческой деятельности Президента РФ:

1)издание указов и распоряжений в пределах собственной компетенции, которая предусмотрена Конституцией РФ (например, создание и изменение аппарата Администрации Президента РФ, а также установление в этой сфере норм права, относящихся к этим органам и подразделениям, вопросы гражданства, создание консультативных органов и т.д.);

2)издание актов, формально не противоречащих Конститу-

ции РФ и федеральным законам, однако касающихся предмета ведения законодательного органа, т.е. такого вопроса, по которому должны быть приняты федеральные законы, а не указы Президента РФ. Эти президентские указы восполняют пробелы в законодательном регулировании тех или иных процессов и общественных отношений.

В теории существует спор о соответствии таких полномо- чий Президента РФ положениям Конституции РФ, а также о том, является ли это легитимной формой осуществления управленческой деятельности Президента РФ в сфере исполнительной власти.

Прежде чем перейти к рассмотрению сложившихся тенденций правотворческой деятельности Президента РФ по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности, необходимо остановиться на порядке подготовки данных правовых актов.

Особенности порядка подготовки правовых актов Президента Российской Федерации определяются распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. ¹ 85-рп, которое утвердило «Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации».

Данное распоряжение устанавливает, что решения Президента РФ нормативного характера, т.е. предписания, рассчитан-

жения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике»1) готовятся при участии управлений Президента РФ по внешней и внутренней политике. В пределах своей компетенции они обеспечивают подготовку материалов, проектов указов и распоряжений, поручений и писем Президента РФ, участвуют в их согласовании.

Экспертное управление Президента РФ осуществляет подготовку предложений по реализации указов и распоряжений Президента РФ, исполнению поручений Президента РФ (см. Указ Президента РФ от 20 августа 2004 г. ¹ 1086 «Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской Федерации»2).

Управление Президента РФ по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами в пределах своей компетенции участвует в подготовке проектов указов, распоряжений и поручений Президента РФ по вопросам реализации проектов в области межрегиональных и культурных связей с зарубежными странами (см. Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. ¹ 1848 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами»3).

По вопросам гражданства, предоставления политического убежища и помилования проекты указов, распоряжений, пору- чений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президенту РФ документов разрабатываются, согласовываются и представляются Управлением Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан (см. Указ Президента РФ от 22 мая 2004 г. ¹ 662 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан»4).

Проекты указов и распоряжений Президента РФ по кадровым вопросам и награждениям подготавливаются управлениями Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам на основании соответствующих представлений.

1ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 26. Ñò. 2650.

2ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 34. Ñò. 3542.

3ÑÇ ÐÔ. 2008. Ñò. 52 (×. 1). Ñò. 6367.

4ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 21. Ñò. 2025.

сти имеют право вносить проекты указов и распоряжений в Администрацию Президента РФ.

Проекты указов Президента РФ о признании утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента РФ в связи с принятием федеральных законов вносятся соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента РФ в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона с соблюдением установленных требований.

Проекты указов и распоряжений Президента РФ вносятся письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справоч- ные и аналитические материалы. Письмо с пояснительной запиской подписывается руководителем органа федеральной исполнительной власти, руководителем Администрации Президента РФ или другим должностным лицом, ответственным за подготовку проекта указа или распоряжения.

В ходе подготовки правовые акты Президента РФ проходят согласование и экспертизы. Проекты указов и распоряжений Президента РФ, содержащие вопросы, отнесенные к сфере ведения Правительства РФ, подлежат внесению на согласование в Правительство РФ. Нормативные проекты указов Президента РФ должны проходить согласование с Минюстом России.

Внесенный проект указа или распоряжения Президента РФ после прохождения необходимых согласований в Правительстве РФ и Администрации Президента РФ направляется на юридическую экспертизу в Главное государственно-правовое управление Президента РФ, а затем в Канцелярию Президента РФ для согласования с соответствующим помощником Президента РФ.

Все проекты указов и распоряжений Президента РФ должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Госу- дарственно-правовом управлении Президента РФ и согласовываться (визироваться) помощником Президента РФ — начальником Государственно-правового управления Президента РФ или его заместителем, специально на то уполномоченным.

Форма и сроки согласования (визирования) проектов указов и распоряжений Президента РФ устанавливаются Инструкцией по делопроизводству в Администрации Президента Российской

Федерации от 16 марта 1992 г. ¹ 223, утвержденной руководителем Администрации Президента РФ1.

Проекты указов и распоряжений Президента РФ в необходимых случаях должны содержать пункт о возложении контроля за их выполнением.

Проекты указов и распоряжений Президента РФ и обосновывающие материалы к ним принимаются Канцелярией Президента РФ после их рассмотрения и визирования руководителем Администрации Президента РФ. Приложения к указам и распоряжениям Президента РФ заверяются подписью руководителя Администрации Президента РФ.

Обеспечение установленного порядка подготовки и внесения для подписания проектов указов и распоряжений Президента РФ осуществляется Управлением информационного и документационного обеспечения Президента РФ. Данное управление отвечает за оформление и выпуск указов и распоряжений Президента РФ, распоряжений Администрации Президента РФ.

Управление информационного и документационного обеспе- чения осуществляет направление копий указов, распоряжений и иных документов, подписанных Президентом РФ, по представлениям руководителей самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, согласованным с Государственноправовым управлением и соответствующим заместителем руководителя Администрации Президента РФ.

Документы, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента РФ руководителям, внесшим проекты указов и распоряжений Президента РФ.

Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых актов Президента РФ устанавливается в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. ¹ 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»2.

1Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

2ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 22. Ñò. 2663.

Указы и распоряжения Президента РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания, что считается официальным опубликованием их текстов. Официальными являются также тексты актов Президента РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Акты Президента РФ могут быть опубликованы в иных пе- чатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента РФ осуществляет государственно-пра- вовое управление Президента РФ.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ может быть установлен другой порядок вступления в силу.

8.2. Тенденции правотворческой деятельности Президента Российской Федерации

Направления правотворческой деятельности, характер и юридическая сила издаваемых Президентом РФ правовых актов предопределена его особой ролью в механизме государственной власти и обеспечивается его компетенцией, которая охватывает все аспекты государственной деятельности.

Полномочия Президента РФ, перечисленные в Конституции РФ, не являются исчерпывающими. Закрепив право Президента РФ издавать указы и распоряжения (ч. 1 ст. 90), Конституция