Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
71 |
Всестороннее и полноценное изучение свойств и признаков правовых актов дает возможность лучше отразить их сущность и специфику. Основные признаки правовых актов исполнительной власти обусловлены родовыми понятиями правовых (или юридических) актов.
1.Правовой акт исполнительной власти имеет государственновластный характер. В связи с тем, что административный правовой акт исходит непосредственно от государственной власти и отражает публичные интересы, в нем выражено властное волеизъявление. Юридически властное волеизъявление представляет собой категоричное, обязательное для исполнения предписание.
Âнем проявляются авторитет и сила государства. По мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, «во всех случаях он выражает волю государства»1.
2.Правовой акт исполнительной власти всегда содержит управленческое решение, направленное на реализацию конкретных общественных задач и основанное на действующем законодательстве. Большинство официальных правовых документов отвечает всем признакам, характерным для административных правовых актов, но лишь документы, в которых содержатся управленческие решения, могут рассматриваться в качестве таковых.
3.Правовой акт издается уполномоченным субъектом в рамках определенного предмета ведения и закрепленной за ним законодательством компетенции. В большинстве случаев такими субъектами являются органы исполнительной власти, их должностные лица и государственные служащие. Кроме того, издавать административные правовые акты могут должностные лица и государственные служащие аппаратов законодательных (представительных) и судебных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. В качестве уполномоченных на издание административных правовых актов субъектов могут выступать также государственные органы и их должностные лица, не относящиеся ни к одной ветви власти, например, Центральный банк РФ, органы прокуратуры, Счетной палаты, избирательные комиссии и т.д. Административный правовой акт
1 Алексеев С.С. Проблемы теории права. Нормативные юридические акты. Применение права. Юридическая наука (правоведение): Курс лекций. В 2 т. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 24.
72 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
может быть издан как единолично органом государственной власти или его должностным лицом, так и коллегиально.
Полномочия на издание административных правовых актов в зависимости от субъекта управленческой деятельности определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами и подзаконными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Одновременно с полномочиями нормативно закрепляется и круг предметов ведения, по которым тот или иной субъект может издавать правовые акты.
4.Правовой акт исполнительной власти издается в одностороннем порядке. Он предназначен для регулирования общественных отношений. Адресаты содержащихся в нем предписаний не могут влиять на решения уполномоченного субъекта. Однако это не означает, что уполномоченные субъекты, издающие правовые акты, не учитывают воли граждан, общественные интересы или нужды юридических лиц.
Во многих случаях именно публичная инициатива со стороны физических или юридических лиц, выраженная в заявлениях, обращениях, жалобах, ходатайствах и т.д., служит основанием для издания индивидуальных правовых актов.
Ряд административных правовых актов издается совместно двумя или более государственными органами, поэтому об односторонности волеизъявления нельзя говорить в буквальном смысле. В данном случае односторонний порядок подразумевает, что властные полномочия на издание правового акта принадлежат только одной стороне этих правоотношений — государственным органам.
5.Правовой акт обладает специальной формой и нормативно установленной процедурой принятия. Форма изложения актов управления может быть устной или письменной. Форма административного акта — это внешнее выражение содержащейся в нем воли, мотивов и целей его принятия.
В отношении письменных актов в законодательстве четко определены конкретные формы их издания в зависимости от субъекта принятия административного правового акта и его содержания. Так, например, Конституция РФ устанавливает, что правовые акты Президента РФ издаются в форме указов и рас-
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
73 |
поряжений, а правовые акты Правительства РФ — в форме постановлений и распоряжений. Для правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусмотрены следующие формы: приказ, распоряжение, постановление, правило, инструкция и положение. Точное определение формы акта влияет не только на эффективность реализации содержащихся в нем правовых положений, но и на его законность.
Ю.А. Тихомиров обращает особое внимание на «правильный выбор формы правового акта, с учетом его места в правовой системе и классификационных признаков, как официальных, так и доктринальных»1. При этом следует учитывать не только иерархию правовых актов между собой, но и качественные различия между ними, их соотношение и взаимообусловленность в использовании.
Форма акта находится во взаимозависимости с процедурой его издания и способа обнародования. Для каждой формы правового акта исполнительной власти законодательно установлена специальная процедура разработки и издания, строгое соблюдение которой также обеспечивает законность акта.
6.Официальный характер правового акта исполнительной власти обусловлен государственно-властной природой уполномоченных на их издание субъектов, специальной формой и порядком принятия. Правомерность правовых актов и их неукоснительное соблюдение обеспечиваются государством. Особое значение имеет официальное опубликование правовых актов исполнительной власти как средство донесения государственных решений, направленных на организацию общественных отношений, до населения.
7.Правовой акт порождает определенные юридические последствия: регулирование общественных отношений или установление общеобязательных правил поведения. Нормативные правовые акты определяют границы должного поведения путем установления, изменения или отмены юридических норм.
Однако не все правовые нормы устанавливают правила поведения, т.е. описание необходимого, допустимого или запрещенного деяния. Отдельные правовые нормы закрепляют прин-
1 Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учеб.-практ. и справ. пособие. М.: Юринформцентр, 1999.
74 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
ципы, цели законодательства, основная задача которых — создание правовых границ должного общественного поведения.
Индивидуальные правовые акты регламентируют конкретные общественные отношения в сфере управления. А.И. Елистратов подчеркивал, что «признаком, отличающим административный акт от других государственных актов, является свойство осуществляемой им функции правового порядка. Воля, выражающаяся в административном акте, направлена на установление, изменение или прекращение конкретных юридических отношений или состояний»1.
8.Правовые акты исполнительной власти носят императивный характер. Правила поведения, содержащиеся в правовых актах исполнительной власти, имеют юридически властный характер и обязательны для всех адресатов, которых по своему содержанию они прямо или косвенно касаются. Предписания в правовых актах могут быть рассчитаны на неопределенный, абстрактный круг лиц, т.е. являются нормативными и общеобязательными.
Другие правовые акты (ненормативные) регулируют индивидуальные правоотношения и подлежат неукоснительному исполнению только строго определенными субъектами, на которых они рассчитаны. Правовой акт исполнительной власти обеспечивается властным принуждением, которое создает возможность для осуществления контроля за соблюдением правовых предписаний, содержащихся в акте, и применением соответствующих мер (предупредительных, мер пресечения или восстановительных).
Обязательность правовых актов исполнительной власти имеет двусторонний характер. Они обязательны для исполнения как учреждениями, должностными лицами, отдельными гражданами или организациями, на кого они рассчитаны, так и теми государственными органами, которые их издавали. Такой порядок обеспечивает стабильность в деятельности государственной администрации и придает законную силу правовым актам, устанавливает их презумпцию законности и обязательности до тех пор, пока обратное не будет доказано в установленном порядке.
9.Правовые акты исполнительной власти являются подзаконными, т.е. издаются на основе и во исполнение законов. Ос-
1 Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: Изд-во Г.А. Лемана, 1914. С. 189.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
75 |
новной принцип заключается в том, что правовой акт исполнительной власти не должен противоречить закону как акту, обладающему большей юридической силой. Административные акты не только формально должны основываться на законе, но и должны соответствовать его содержанию и издаваться в целях, предписанных законом.
Многие положения федеральных законов нуждаются в конкретизации и не могут быть реализованы сами по себе. Как правило, предметом законодательного регулирования являются общие положения материального характера, которые не детализируют процедурные вопросы.
Отдельные законы прямо предусматривают издание конкретных административных правовых актов, другие косвенно указывают на необходимость подзаконного регулирования. Поэтому для реализации законодательных норм административные правовые акты детализируют процедурные вопросы, устанавливают четкие правила, инструкции и положения, в которых определяется механизм осуществления предписаний содержащихся в законодательных актах.
Однако правовой акт исполнительной власти может быть принят и в отсутствие закона. В случае принятия законодательного акта такой правовой акт должен быть приведен в соответствие с ним.
10. Административные правовые акты являются частью иерархической системы правовых актов. Этот принцип соотносится с предыдущим, так как административный правовой акт не только должен соответствовать законам, но и не противоречить правовым актам вышестоящих органов. Совокупность административных правовых актов представляет собой единую систему, которая является неотъемлемой частью системы законодательства.
Правовая система — это организованная и упорядоченная правовая целостность, характеризующаяся:
а) определенными видами правовых актов; б) общими правовыми принципами правотворчества;
в) системными зависимостями и связями между правовыми актами1.
Понятие системы правовых актов способствует правильному определению юридической силы каждого отдельно взятого акта,
1 Ñì.: Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. С. 6.
76 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
позволяет рационально организовать деятельность по их изданию и претворению в жизнь.
Место правовых актов в иерархии обусловливается их юридической силой. Юридическая сила правовых актов зависит от компетенции и властных полномочий издавших их органов. Акты высших органов власти имеют высшую юридическую силу по отношению к актам нижестоящих органов.
Субординация административных правовых актов также определяется в зависимости от того, на основании и во исполнение какого правового акта они изданы.
Правовые акты органов исполнительной власти не должны противоречить вышестоящим правовым актам. Совокупность правовых актов является единой системой, в которой все правовые нормы взаимосвязаны, что обеспечивает стабильность действующего правового регулирования.
Н.М. Марченко указывает, что «сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности»1.
Наряду с выявленными признаками правовых актов исполнительной власти целесообразно остановиться на их дополнительных характеристиках, которые хотя и не позволяют отграничить административный акт от других видов юридических актов, но являются достаточно значимыми для изучения.
1.Большое количество административных правовых актов выделяет их из всего массива законодательства. Такая характеристика правовых актов исполнительной власти обусловлена тем, что они представляют собой единственную форму выражения управленческих решений. Только в них проявляются действия органов государственного управления по осуществлению задач и функций государства.
2.Правовые акты исполнительной власти характеризуются масштабностью сфер правового регулирования. С их помощью регулируются не только административные правоотношения, но
èобщественные отношения, составляющие предмет других отраслей права.
1 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.М. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Зерцало, 1998.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
77 |
Правовые акты исполнительной власти регулируют, например, финансовые, налоговые, трудовые, экологические и многие другие правоотношения. Эта особенность предопределяется универсальностью государственного управления, которое затрагивает практически все сферы жизнедеятельности общества.
3.Оперативность разработки и принятия правовых актов исполнительной власти отличает их от других видов правовых актов, например, законодательных.
Более простой порядок издания правовых актов исполнительной власти позволяет обеспечить своевременность правового закрепления и претворения в жизнь управленческих решений.
Различия в процедуре принятия и изменения правовых актов отражают их неодинаковую значимость в системе правового регулирования. Более упрощенная процедура принятия и изменения правовых актов исполнительной власти обусловливает их нижестоящую юридическую силу по сравнению с законодательными актами и, как следствие, меньшую стабильность в качестве регуляторов общественных отношений.
4.Важное значение имеет и незамедлительный и продуктивный характер реагирования правовых актов на изменение общественных отношений и жизненных потребностей в сфере государственного управления.
Правовые акты исполнительной власти реализуют правоприменительную функцию, что позволяет проанализировать все возможные последствия в контексте конкретных поставленных задач и использовать действенные меры по их разрешению.
5.Множественность видов и многообразие форм правовых актов исполнительной власти обеспечивает сложные и разнородные управленческие отношения. Каждая форма актов предназначена для регулирования конкретных управленческих ситуаций и обеспечивает должную юридическую силу правового регулирования и эффективность применяемых мер воздействия.
6.Неоднородность правовых актов исполнительной власти как по юридической силе, так и по юридическому значению обусловлена большим количеством субъектов управленческой деятельности, наделенных правотворческими полномочиями, и различиями в их правовых статусах.
Âзависимости от уровня полномочий правотворческого органа определяется юридическая сила правового акта в иерархии актов. Значение правовых актов исполнительной власти предо-
78 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
пределяется целями, ради которых они изданы, и правовыми последствиями, возникающими в результате принятия акта.
7. Правовой акт исполнительной власти обладает целевой ориентацией. В нем в концентрированной форме выражены социальные интересы1. Данный признак является, на первый взгляд, искусственным, так как все виды правовых актов направлены на достижение определенных социально значимых целей. Однако при более детальном исследовании можно констатировать, что отдельные административные правовые акты не всегда обладают ярко выраженной целевой ориентацией.
Таким образом, исследование исторических подходов к понятию административного правового акта и его основных признаков позволяет подойти к определению данного термина.
При определении понятия акта управления нельзя расчленять и анатомически препарировать единую деятельность администрации (речь идет о деятельности, которая имеет правовой характер и вызывает определенные юридические последствия) на ряд «функций» и их противопоставлять2.
Ïîä правовым актом исполнительной власти понимается внешняя форма выражения управленческих действий, содержание которых состоит в установлении, изменении или прекращении правовых норм или юридических отношений, направленная на исполнение или применение норм действующего законодательства или создание нового распорядительного регулирующего властного волеизъявления уполномоченным компетентным субъектом в одностороннем порядке в соответствии с установленной (определенной) процедурой и вызывающая юридический эффект.
4.4. Действие правовых актов исполнительной власти
Сущность правовых актов заключается в том, что они способны выступать регулятором общественных отношений. Исходное целостное значение правовых актов заключается в оказании воздействия на волю и сознание людей. Из этого возникает значение действия правовых актов.
1Кулинич С.А. Правовые акты органов исполнительной власти. С. 30.
2Евтихиев И.И. Виды и формы административной деятельности. С. 394.
4. Понятие и основные характеристики правового акта исполнительной власти |
79 |
Действие правового акта — это его информационное, ценностное, мотивирующее и непосредственно регулирующее воздействие на общественные отношения в пределах определенного пространства, времени и круга лиц.
Информационное действие заключается в том, что правовой акт подлежит восприятию и переработке обществом. Правовой акт является источником познания действительности. На основе правовых актов возникают, изменяются или прекращаются правоотношения.
С информационным действием правовых актов тесно связано их мотивирующее воздействие. Законодатель использует специальные нормы и положения, закрепляемые, в частности, в преамбулах, для того, чтобы вызвать мотивы правомерного поведения.
Непосредственно правовое регулирование, заложенное в актах, отражает их динамическую роль, организуя поведение уча- стников правоотношений и заставляя их действовать активно в соответствии с возлагаемыми на них обязанностями. Правовые акты стимулируют определенное желаемое поведение, устанавливая субъективные права и обязанности участников конкретных правоотношений.
Действие правового акта определяется характерными границами, которые обусловливают его существование. Каждый правовой акт распространяет свое действие на определенные общественные отношения (т.е. обладает предметом действия) в тече- ние какого-либо периода времени (действие во времени) на определенной территории (действие в пространстве) и рассчитан на конкретных адресатов (действие по кругу лиц).
Действие правового акта не может распространяться на различные по своему характеру общественные отношения. Однородные общественные отношения подлежат регулированию нормами одной отрасли права.
Выбор предмета правового регулирования — важнейшая задача при разработке правового акта. От правильности определения предмета правового регулирования во многом зависит эффективность действия правового акта.
Под действием правовых актов в пространстве рассматриваются границы действия актов на определенной территории. Под государственной территорией понимаются земная территория, ее недра, внутренние и территориальные воды, воздушное пространство над земной и водной территорией, территории по-
80 |
II. Сущность правовых актов исполнительной власти и порядок их разработки |
|
|
|
|
сольств, военных кораблей, всех кораблей в открытом море и летательных аппаратов.
Правовые акты могут распространять свое действие на всю территорию Российской Федерации, действовать в пределах территории какого-либо субъекта РФ или в границах муниципального образования. Правовые акты могут действовать на определенной территории, например, в районах Крайнего Севера, Дальнего Востока. Действие отдельных правовых актов может выходить за пределы территории, это так называемый принцип экстерриториальности.
Действие правовых актов в пространстве тесно связано с распространением их различным адресатам. Правовые акты могут быть адресованы неопределенному кругу лиц или конкретным гражданам либо их объединениям. Адресатами могут быть лица, обладающие специальным или особым статусом субъекта административных правоотношений.
На порядок действия правового акта решающее значение оказывает определение момента времени, с которого акт начинает действовать, и с которого — прекращает.
Г.Ф. Шершеневич указывал на то, что «закон как норма, определяющая поведение граждан, имеет начальный и конеч- ный моменты своего действия. Вопрос, с какого момента времени закон начинает применяться и с какого времени его не следует более применять, чрезвычайно важен в практическом отношении»1.
Начало действия правового акта во времени связывается с моментом приобретения актом юридической силы, а прекращение действия — с моментом утраты им юридической силы.
Можно выделить несколько вариантов вступления правовых актов в действие.
1. Начало действия актов может определяться моментом их принятия или утверждения, т.е. подписания уполномоченным лицом. Такой порядок вступления в силу предусмотрен в основном в отношении ненормативных правовых актов.
В частности, в соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. ¹ 7632 ненормативные правовые акты Президента
1Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 2. М., 1911. С. 397.
2«О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».