Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

Начало систематического исследования управления связывается с деятельностью Фредерика Уинсоу Тейлора, который сформулировал общие знания об управлении, что позволило сформировать целое научное направление — школа научного управления. Ф. Тейлор полагал, что управление как особая функция состоит из принципов, которые могут применяться ко всем видам социальной деятельности.

Последователем Ф. Тейлора был основатель классической административной школы Анри Файоль, который разделил все функции управления на общие, характерные для любой сферы, и специфические, относящиеся к управлению предприятием, организацией. Одним из первых он предложил применить теорию организации к государственному управлению. А. Файоль показал сходство государства и его устройства с предприятиями с точки зрения способа структурной организации.

Главная заслуга А. Файоля1 заключается в том, что он рассматривал управление как универсальный процесс.

Управление представляет собой универсальное явление, так как встречается во всех сферах общественной жизни, во всех институтах общества, в экономике, культуре, технологиях, в экологии. Универсальность данного явления проявляется в том, что, во-первых, управление встречается повсеместно, во-вторых, независимо от сферы действия «законы управления» общие. Таким образом, целью классической административной школы было создание универсальных принципов управления.

Большинство современных исследователей считают, что именно с появлением работ А. Файоля, М. Вебера можно говорить о начале первого этапа в развитии теории административно-госу- дарственного управления как самостоятельного научного направления2.

В 1920—1950-е гг. наиболее известными направлениями в теории административно-государственного управления были «класссическая школа» и «школа человеческих отношений».

1Им разработаны принципы построения структуры организации и управления: разделение труда, власть — ответственность, дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок, справедливость, постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала.

2Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Часть 1.

Важным достижением науки управления стал эксперимент Э. Мэйо, в результате которого он установил, что социальные и психологические факторы оказывают существенное влияние на результат управления. Представителями психологической школы (бихевиористкого подхода) являются А. Маслоу, Д. Макгрегор и др.

Концепция управления с позиции количественных методов связана с развитием точных наук, прежде всего математики1.

Âпоиске средств и методов повышения эффективности управления были выработаны новые подходы к нему. Среди них можно выделить подход к управлению как к процессу, системный подход, ситуационный подход и др.

Подход к управлению как к процессу заключается в том, что управление представляется как «серия непрерывных взаимосвязанных действий».

Âрамках системного подхода управление рассматривается как совокупность взаимозависимых элементов, например, людей, технических объектов, различных структур и технологий.

Ситуационный подход состоит в использовании определенных методов управления, обусловленных ситуацией.

Â1960-õ гг. на стыке математики, физики и информатики формируется наука об управлении сложными системами с обратной связью — кибернетика (в переводе с греческого — искусство управления). Ее основателем считается американский математик Норберт Винер (1894—1964). Понятие «управление» рассматривается кибернетикой наиболее широко. Кибернетика признает, что управление присутствует практически во всех явлениях, отношениях и процессах. Управленческие аспекты встре- чаются в физических, химических и биологических явлениях. Такой подход позволил определить главные сущностные качества, характерные для любого вида управления.

Рассмотрев основные этапы развития науки об управлении, целесообразно исследовать данную деятельность более подробно.

Управление всегда представляет собой специальное воздействие субъекта управления на объект управления для достижения значимых результатов. Поскольку управление — специфическая функция, она реализуется определенными элементами системы2.

1Коробко В.И. Теория управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 18.

2Управление — это функция организованных систем (биологических, техниче- ских, социальных), обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание режима деятельности, реализацию программ и целей.

Фактически любая система управления состоит из субъекта управления, объекта управления и взаимных связей между субъектом и объектом управления.

Ïîä субъектом управления понимается структурная единица или часть системы управления, воздействующая на другие элементы субъекта управления. Объектом управления могут выступать физические или юридические лица, социально-экономи- ческие системы или процессы, на которые направлено властное воздействие субъекта управления. Объект управления обеспечи- вает реализацию принятых субъектом управления решений.

Таким образом, под системой понимается множество элементов, образующих единство благодаря взаимным связям и взаимодействию между ними. Взаимосвязь субъекта и объекта управления свидетельствует о зависимости результатов управления от управленческой деятельности. Наличие прямых и обратных связей между согласованными и взаимодействующими элементами обусловливает существование системы. Связь — совокупность зависимостей одного элемента от другого элемента системы.

Процесс целенаправленного воздействия на объект управления представляет собой прямую связь. Обратная связь направлена на изменение идущего процесса. Действия обратной связи могут превзойти действия существующего прямого воздействия в зависимости от места, времени, формы, интенсивности, содержания и длительности воздействия. Связь между элементами осуществляется не только непосредственно, но и опосредованно.

Кроме того, необходимо отметить, что система управления имеет следующие признаки:

ξопределенные задачи и цели;

ξфункции, организационную структуру;

ξсамостоятельность элементов системы;

ξособые формы и методы деятельности.

Объектом управления могут выступать любой объект живой и неживой природы, общества, различные явления и процессы или их совокупность, например, технические, биологические или общественные. В зависимости от объекта управления принято выделять виды управления: техническое, биологическое или социальное. Каждая из разновидностей управления обладает собственными отличительными признаками и характерными чертами. Они отличаются друг от друга, прежде всего, содержа-

нием, характером взаимосвязей, которые возникают при управленческом воздействии, структурой элементов, методов и форм воздействия, а также приемов управления.

Так, например, техническое управление осуществляется с целью обеспечения научно-технического прогресса. Оно связано с организацией и созданием производственного цикла и его структуры, управлением сложным оборудованием и другими системами, автоматизацией производства, а также процессами создания, освоения и производства новой техники и товаров.

Биологическое (экологическое) управление влияет на состояние экологии и окружающей среды, оказывает регулирующее воздействие на процессы жизнедеятельности.

Человек в своей деятельности взаимодействует со всеми системами: технической, производственной, природной, биологиче- ской и т.д. Поэтому наибольший интерес представляет собой социальное управление, т.е. управление общественными отношениями. В обществе существует множество различных видов отношений и взаимодействия, каждый из которых обладает ка- чественным своеобразием и специфическим внешним выражением. Соответственно для каждого вида необходимы специальные системы управленческой организации.

Данный вид управления существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Взаимодействие между людьми может возникать по поводу производства и потребления материальных благ, технических средств, материальных вещей, технологических процессов, социальных и духовных ценностей в социально-политической, этической и культурной сферах.

Социальное управление функционирует в системе человече- ских отношений и оказывает влияние как на все общество в целом, так и на отдельные группы и коллективы, конкретного че- ловека. В основном социальное управление направлено на упорядочивание, совершенствование и развитие общества в целом или общественных отношений в частности. Данный вид управления чрезвычайно важен, так как изучает способы воздействия на людей и их объединения и группы, регулирование предпринимательской деятельности, приемы руководства деятельностью местных органов, регионов, страны в целом.

В связи с тем, что общественные отношения отличаются разнообразием, социальное управление можно подразделить на

определенные виды. За основу выделения различных видов управления целесообразно взять субъект управления. В рамках социального управления в зависимости от предопределяемого субъектом управления характера правоотношений можно выделить:

ξгосударственное управление;

ξмуниципальное управление;

ξуправление предприятием (менеджмент).

Г.В. Атаманчук дал следующее определение управления: это целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее, воздействие людей на собственную и общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в форме самоуправления), так и че- рез специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.)1.

С появлением кибернетики, а также благодаря значительному развитию науки административного права в 1960-е гг. учеными в СССР были совершены значимые открытия и достижения в области государственного управления.

Âсвет выходят следующие работы выдающихся ученых:

Å.Старосьцяк «Элементы науки управления»; «Научные основы государственного управления в СССР»2; А.Е. Лунеев «Демократизм советского государственного управления»3; Ю.А. Тихомиров «Власть и управление в социалистическом обществе»4; Б.М. Лазарев «Компетенция органов управления»; «Государственное управление на этапе перестройки»5; И.Л. Бачило «Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации)»6; А.Е. Лунев, Б.М. Лазарев «Ответственность в управлении»7è äð.

1Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997. С. 29—30.

2Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965; Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968.

3Лунеев А.Е. Демократизм советского государственного управления. М.: Юрид. лит., 1967.

4Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М.: Юрид. лит., 1968.

5Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972; Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988.

6Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М.: Юрид. лит., 1976.

7Лунеев А.Е., Лазарев Б.М. Ответственность в управлении. М.: Наука, 1985.

лы, доклады, отчеты. Полнота применения всех методов контроля благоприятно отражается на качестве самих проверок. Важно, чтобы проверки проводились по определенным, строго фиксированным принципам.

При подробном изучении основных актов, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, в них можно найти только общие положения о контроле. С контролем тесно связан учет, т.е. выработка и фиксация в количе- ственной форме данных о наличии и расходе ресурсов (людских, материальных, денежных), о результатах выполнения планов и других управленческих решений.

Таким образом, вопросы управления исследовались на протяжении всего развития научной мысли человечества, с древних времен и до наших дней, пройдя становление от камералистики до современной науки об управлении. Управленческие процессы встречаются практически везде: в обществе, природе, живых организмах, технических процессах. В целом управление можно рассматривать как целенаправленное воздействие субъекта управления на объект управления, которое порождает определенные взаимосвязи. Один из самых значимых видов управления — государственное управление. Именно от эффективности государственного управления зависит качество жизни.

à ë à â à 2

Соотношение исполнительной власти и государственного управления

Категория исполнительной власти1 как институт государст- венно-правовой практики воплощена не только в теории, но и в жизни. «Государство лишь постольку существует — поскольку оно действует, властвует, правит», — писал Н.М. Коркунов2.

Управление обеспечивает организацию конкретных социальных процессов и отношений в определенную систему, согласованность действия, упорядоченность общественных систем, их необходимую стабильность и устойчивость. «Без управления невозможно осуществлять власть»3.

По мнению Ю.А. Тихомирова, государственная власть — один из видов социального управления: «всякое проявление власти есть управление»4.

В свою очередь, «власть — это форма социальных отношений, характеризующаяся способностью влиять на характер и направление деятельности и поведения людей, социальных групп и классов, посредством экономических, идеологических и органи- зационно-правовых механизмов, а также с помощью авторитета,

1«Исполнительная власть образует предметную основу государства, его предметное бытие». Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. ¹ 3. С. 1.

2Коркунов Н.М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 30.

3Политология / Отв. ред. Б.И. Краснов. М., 1991. Вып. 1. С. 53.

4Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 38.