Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография

4. Правоохранительные функции государственного управления направлены на создание гарантий прав и законных интересов граждан, обеспечение их реализации, установление режима законности и поддержания правопорядка.

В.М. Манохин сводит понятие государственного управления к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и стоящей в повседневном практическом выполнении функции1.

Еще В. Еллинек рассматривал государственное управление как государственную деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Ученый связывал государственное управление с исполнительной деятельностью государства.

Исходя из представленных функций и видов деятельности, государственного управление связывается с реализаций государственной власти, прежде всего исполнительной.

ÂСССР государственное управление рассматривалось как «исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов»2. Такой подход сложился в результате особенностей организации государственных органов. Государственнопартийный механизм подменил государственно-правовые институты, вследствие чего произошло сращивание различных видов государственной деятельности.

Конституции СССР от 6 июля 1924 г.3, от 5 декабря 1936 г.4, от 7 декабря 1977 г.5 содержали термины «государственное управление» и «органы государственного управления». Органы государственного управления осуществляли представительные функции, функции правотворчества, исполнительно-распорядительные,

àтакже контрольно-надзорные функции.

Âрезультате политических, экономических, социальных и правовых преобразований Конституция РФ закрепила принцип разделения властей. Статья 10 гласит, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, ис-

1Советское административное право / Под ред. В.М. Манохина. М., 1977. С. 13.

2Студеникин С.С. Советское административное право. М.: Гос. издат. юрид. лит., 1949. С. 3—4.

3См.: СУ РСФСР. 1923. ¹ 81.

4См.: Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. ¹ 283.

5Ñì.: ÂÂÑ ÑÑÑÐ. 1977. ¹ 41. Ñò. 617.

полнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти самостоятельны.

Таким образом, «все органы государственного управления (разных уровней) стали именоваться органами исполнительной власти, что, с одной стороны, привело к «девальвации» статуса данной ветви, а с другой — такая механическая замена в законодательной терминологии нарушила преемственность в наименовании государственных органов и осложнила деятельность государственного аппарата»1.

На практике, да и в теории, управленческий аспект в деятельности органов исполнительной власти практически повсеместно стал необоснованно быстро сокращаться, и в итоге бывшие функции управления трансформировались в функции правового регулирования, что далеко не одно и то же2.

Историческое развитие подходов к соотношению понятий государственного управления и исполнительной власти позволяет выделить два направления.

Узкий подход к понятию государственного управления заключается в том, что государственная управленческая деятельность в Российской Федерации реализуется специальными субъектами — только органами исполнительной власти (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ). Такое понимание государственного управления базируется на существовавшей в Советском Союзе практике формирования государственных органов.

Широкий подход исходит из того, что государственное управление представляет собой деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. Ввиду этого государственное управление осуществляется не только органами исполнительной власти, но и другими субъектами государственной власти: законодательными и представительными органами, органами судебной власти и иными государственными органами. «Две другие ветви государственной власти — и законодательная, и судебная — также имеют обслуживающий их аппарат управле-

1Полянский И.А. Правовая природа исполнительной власти и ее место в организации государственной власти // Правоведение. 1999. ¹ 4. С. 18.

2Ñì.: Четвериков В.С. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 71.

ния, в котором работают государственные служащие в качестве экспертов, консультантов, делопроизводителей, архивариусов и т.д. Этот аппарат — государственный. Он не охватывается понятием «исполнительная власть», но интегрируется в понятие «государственное управление»1.

К.С. Бельский рассматривает управление в широком смысле как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создания условия для нормального функционирования общества. А с точки зрения узкого подхода он относит к государственному управлению право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует под- чиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственность этого должностного лица2.

Кроме того, государственное управление осуществляется государственными органами, не относящимися ни к одной ветви власти, например, органами Прокуратуры РФ, Счетной палатой РФ, Центральным банком РФ, избирательными комиссиями и др.

Сущность государственного управления обусловливается прежде всего кругом субъектов, осуществляющих управление, и содержанием управляющего воздействия. Определение видов управляющего воздействия зависит от конкретных субъектов управления. В качестве таковых могут выступать не только государственные органы, но и должностные лица государственных органов, государственные служащие.

Государственное управление — это форма осуществления исполнительной власти, т.е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительнораспорядительной деятельностью)3.

Государственное управление можно рассматривать, с одной стороны, как важнейшую функцию государства, с другой — как способ или процесс реализации исполнительной власти. Такие подходы позволяют сделать вывод о том, что понятие государственного управления более широкое по сравнению с понятием исполнительной власти.

1Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. ¹ 3. С. 18.

2Ñì.: Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1990. С. 76.

3Ñì.: Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2009. С. 48.

Понятие исполнительной власти. Исполнительная власть традиционно выступает как одна из трех ветвей государственной власти. В функциональном и организационном смыслах она самостоятельная, т.е. независима от других ветвей власти.

В научной литературе сложилось несколько подходов к рассмотрению исполнительной власти.

Многие авторы характеризует исполнительную власть как вторичную подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти1.

Другой подход к понятию исполнительной власти заключа- ется в рассмотрении ее через субъектный состав.

Например, И.Л. Бачило определяет исполнительную власть как ветвь государственной власти, выраженную системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства Российской Федерации и самостоятельной реализации государственно-властных полномо- чий исполнительно-распорядительного характера2.

Другие авторы рассматривают понятие исполнительной власти и ее содержание во взаимосвязи с основными функциями исполнительной власти. Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.

Профессор К.С. Бельский выделяет два уровня функций исполнительной власти3. К первому уровню, по его мнению, относятся: функция охраны общественного порядка, регулятивноуправленческая функция, функция обеспечения прав и свобод граждан. Ко второму уровню относятся «вспомогательные» функции: нормотворческая, оперативно-исполнительная и юрисдикционная.

Исследование признаков исполнительной власти способствует уяснению ее сущности.

1Напр.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2001. С. 382.

2См.: Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 31.

3Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. ¹ 3. С. 14—21.

Один из важнейших признаков исполнительной власти — ее масштабность. В предметы ведения исполнительной власти входят практически все сферы общественной жизни: социальное обеспечение, экономика, образование, наука, культура, здравоохранение, обеспечение безопасности и общественного порядка, организация обороны и внешней политики.

Эти обстоятельства порождают другой характерный признак — исполнительная власть реализуется непрерывно.

Следующий признак характеризует исполнительную власть как самостоятельную, обособленную и обеспеченную ресурсами. Масштабы и характер деятельности исполнительной власти обусловливают необходимость соответствующего ресурсного обеспечения. Для эффективного функционирования исполнительной власти важно не только финансовое и материальное обеспече- ние, но и достаточное количество кадров, технических средств, правовых инструментов, организационных и идеологических ресурсов.

Реализация деятельности исполнительной власти напрямую зависит от компетентности работы аппарата. Поэтому исполнительную власть отличают от законодательной и судебной ветвей власти преемственность и профессионализм государственных служащих. Деятельность исполнительной власти осуществляется на профессиональной основе.

Исполнительная власть призвана способствовать реализации прав и законных интересов граждан, обеспечивать общественный порядок, регулировать общественные отношения в различ- ных областях и сферах жизнедеятельности общества. В целях осуществления данных задач исполнительная власть осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность.

Исполнительную власть в Российской Федерации характеризует признак федерализма. В соответствии с Конституцией РФ исполнительная власть осуществляется как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Таким образом, можно дать следующее определение исполнительной власти: это самостоятельная, функционально и организационно обособленная ветвь государственной власти, реализующая функции государственного управления и осуществляющая исполни- тельно-распорядительную деятельность на основе предоставленных властных полномочий в лице соответствующих государственных органов.

Понятие органа исполнительной власти. Орган исполнительный власти является особым видом государственных органов, который обладает специфическими признаками, функциями и полномочиями.

Рассмотрим более подробно сложившиеся в науке подходы к понятию государственного органа.

Âсоветский период из-за сращивания законодательных и исполнительных функций власти органы государственного управления определялись как «часть государственного аппарата»1.

Âнастоящее время подходы к понятию органа исполнительной власти изменились. На основе анализа современных научных исследований органов исполнительной власти и определений, предложенных в учебной литературе, можно выделить следующие три подхода: один из них рассматривает государственный орган как часть государственного механизма, другой — как коллектив граждан, а третий — как государственную организацию.

Государственный орган представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией РФ порядке государст- венно-властными полномочиями, правовыми и материальнофинансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти государства. Сходные определения органа государства даны во многих работах ученых-государствоведов и представителей науки административного права (Б.Н. Габри- чидзе, А.Г. Чернявский)2.

Ю.М. Козлов дает такое толкование органа исполнительной власти: это структурное подразделение государственно-властно- го механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов

âпроцессе руководства (регулирования) экономической, соци- ально-культурной и административно-политической сферами жизни общества3.

Похожее определение приводят авторы учебника административного права под редакцией Л.Л. Попова и М.С. Студеники-

1Козлов Ю.М. Советское административное право. М., 1990.

2Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003. С. 46.

3Ñì.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов. М., 1999. С. 147—150.

ной: орган исполнительной власти — часть организационноправового механизма государства, которому в соответствии с принципом разделения властей оно поручает практическое осуществление исполнительно-распорядительной деятельности в различных областях хозяйственной, социально-культурной и адми- нистративно-политической жизни общества1.

Близкой по содержанию позиции придерживается И.Л. Ба- чило: орган исполнительной власти представляет собой самостоятельную структурную единицу в системе исполнительной власти, реализующую функции государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения2.

Другого подхода придерживается Д.Н. Бахрах, который понимает под органом исполнительной власти коллектив граждан, состоящий из государственных служащих и иных работников.

Он указывает на то, что орган исполнительной власти обладает всеми признаками характерными для государственного органа:

ξорганизованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата;

ξвыполняющий государственные функции;

ξнаделенный собственной компетенцией;

ξвыступающий в правоотношениях от своего имени;

ξего образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом3.

Существует еще одна точка зрения на понятие органа исполнительной власти как на политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в таких целях полномочиями исполнительно-распоря- дительного характера4.

1См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. С. 111—112.

2Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998. С. 31.

3Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. Сб. материалов. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 66.

4Ñì.: Алехин А.А., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник для юрид. вузов / Под ред. А.А. Алехина. 4-å èçä., èñïð. è äîï. Ì.: Зерцало-М, 2002. Ñ. 96.

дельных государственных органов. Государственный орган, выполняя свои функции, тем самым одновременно участвует в реализации различных функций государства.

4.Особый статус органа исполнительной власти, который утверждается вышестоящим органом государственной власти. Каждый орган государственной власти занимает определенное место в системе исполнительной власти и образует иерархическую соподчиненность органов. Построение вертикальной системы органов характерно только для исполнительной власти, в отли- чие от законодательной и судебной ветвей власти. Именно вертикаль органов исполнительной власти позволяет эффективнее решать управленческие задачи.

5.Для осуществления функций государственные органы располагают необходимыми материальными средствами. К таковым можно отнести разного рода материальные ценности и много- численные организации, предприятия, учреждения, хотя и выполняющие текущую государственную работу, но не являющиеся органами государства. Государственное финансирование и наличие собственной материально-технической базы служат гарантиями качественного осуществления полномочий органа исполнительной власти.

6.Представление о государственном органе было бы неполным без указания на то, что его физическим воплощением являются люди, из которых состоит данный орган. Характерная черта — сложная внутренняя структура аппарата органа исполнительной власти.

Таким образом, орган исполнительной власти представляет собой организационно и структурно обособленную часть государственного механизма, наделенную в установленном Конституцией РФ порядке государственно-властными полномочиями, правовыми и материально-финансовыми средствами для осуществления задач и функций государственной власти Российской Федерации.

à ë à â à 3

Система органов исполнительной власти

âРоссийской Федерации

3.1.Современная система и структура федеральных органов исполнительной власти

Основу современной системы органов исполнительной власти в России заложила Конституция РФ 1993 г., которая определила, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Ученые обращают внимание на неполную конституционную характеристику системы исполнительной власти. Используя термин «государственный орган», Конституция РФ тем самым подводит к проблеме соотнесения понятий и терминов между собой в целях выработки единого представления об органе исполнительной власти, а также о системе в целом.

Конституция РФ определяет следующие характеристики системы исполнительной власти. Статья 110 устанавливает, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Конституцией РФ также определяются состав Правительства РФ и порядок назначения министров. Статья 119 сводит по существу всю исполнительную власть к деятельности Правительства РФ1.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» детализирует положения Конституции РФ, определяет правовой статус Правительства РФ, устанавливает его основные полномочия,

1 Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации. М.,1993.