Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика. Монография
.pdf
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
231 |
Положения могут содержать указание на то, что нормативные правовые акты издаются федеральным органом исполнительной власти в определенной сфере или области, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ или Правительства РФ. Иными словами, федеральный орган фактически ничем не ограничен, кроме своей компетенции.
Схожим способом закрепления правотворческих полномочий является указание на то, что федеральный орган исполнительной власти принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере его деятельности. Хотя в данном случае конкретные вопросы не перечисляются, но представляется, что таким способом устанавливается более узкий круг предметов правового регулирования.
Другой способ — перечисление нескольких общих вопросов, относящихся к компетенции федерального органа. Например, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю1 осуществляет самостоятельное нормативно-правовое регулирование вопросов: обеспечения безопасности информации в клю- чевых системах информационной инфраструктуры; противодействия техническим разведкам; технической защиты информации; осуществления экспортного контроля.
Отдельные положения о федеральных органах исполнительной власти содержат прямой перечень нормативно-правовых актов, которые издает федеральный орган исполнительной власти. В частности, Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации2 содержит перечень из более чем 200 наименований нормативных правовых актов; Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации3 — перечень из 168 пунктов.
1Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. ¹ 1085 «Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю» // СЗ РФ. 2004. ¹ 34. Ст. 3541.
2Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. ¹ 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. ¹ 26. Ст. 3526.
3Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. ¹ 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. ¹ 26. Ст. 3528.
232 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
Такой способ закрепления правотворческих полномочий весьма спорный, так как в законодательстве невозможно предусмотреть все обстоятельства, нуждающиеся в правовом регулировании. Поэтому, как правило, подобные перечни являются открытыми.
Кроме того, подробное перечисление всех правовых актов, которые федеральный орган уполномочен издавать, делает положение о нем очень громоздким. Единственный положительный фактор использования таких перечней — прямое указание на обязанность федерального органа издать какой-либо определенный правовой акт.
Встречаются закрытые перечни конкретных нормативных правовых актов, которые уполномочены издавать федеральные органы исполнительной власти.
Например, постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. ¹ 459 «О Федеральной таможенной службе»1 содержит исчерпывающее перечисление нормативных правых актов, которые принимает Служба. В соответствии с положением Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела.
Учитывая такие обширные полномочия таможенной службы, сравнимые только с полномочиями министерства, представляется необоснованным устанавливать закрытый перечень издаваемых ею нормативных правовых актов.
Рассмотрев способы правового регулирования правотворче- ских полномочий, целесообразно остановиться на видах правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Положения о федеральных органах исполнительной власти не содержат уточнения видов издаваемых нормативных правовых актов.
В контексте проводимой административной реформы совершенствование правотворческой деятельности и классификация видов правовых актов федеральных органов исполнительной власти приобретают особую актуальность.
Направления развития современной правотворческой деятельности органов исполнительной власти были заложены еще в советские годы.
1 ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 32. Ñò. 3569.
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
233 |
Становление правотворческой деятельности прошло несколько этапов. В 1975 г. Министерство юстиции СССР утвердило Рекомендации по подготовке нормативных актов министерств и ведомств. Однако общей классификации видов правовых актов органов государственного управления данные Рекомендации не содержали. В связи с этим органы государственного управления вынуждены были самостоятельно регулировать виды правовых актов и порядок их подготовки и издания.
Так, в 1977 г. Госкомтруд СССР утвердил Правила подготовки проектов нормативных актов, регламентирующие порядок разработки и оформления проектов актов, а также порядок внесения их на рассмотрение Комитета.
Министерством электротехнической промышленности СССР
также были приняты Методические рекомендации по подготовке проектов ведомственных актов.
Â1982 г. Министерство тяжелого и транспортного машиностроения СССР в своем регламенте определило порядок подготовки нормативных актов и внесения проектов правовых актов в Совет Министров СССР, а также методы организации контроля.
Вопрос унификации видов правовых актов в советские годы так и не был решен. С 1993 г. правотворческая деятельность органов исполнительной власти регулировалась Указом Президента РФ от 21 января 1993 г. ¹ 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации» и постановлением Правительства РФ от 23 июля 1993 г. ¹ 722 «Об утверждении Правил подготовки ведомственных нормативных актов».
Âнастоящее время действует постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»1 (далее — постановление Правительства РФ ¹ 1009). Следует отметить, что в течение пяти лет действия данного постановления в него 14 раз вносились изменения. Однако оно все равно не полностью соответствует действительности.
Постановление Правительства РФ ¹ 1009 устанавливает, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распо-
1 ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 33. Ñò. 3895.
234 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
ряжений, правил, инструкций и положений. Это исчерпывающий перечень видов нормативно-правовых актов.
Такое многообразие видов нормативных правовых актов предопределено исторически. Еще в практике советских органов государственного управления наблюдалось разнообразие правовых актов. Органами советского государственного управления издавалось более 10 видов актов: постановления, инструкции, положения, рекомендации, указания, разъяснения, письма, правила, порядки, распоряжения и др.
Анализ правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в период с 1 января 2011 г. и до 1 января 2012 г. свидетельствует о том, что на практике используются лишь отдельные виды правовых актов.
Наиболее широко распространенным видом правовых актов является приказ.
Приказ представляет собой распорядительный документ федерального органа исполнительной власти. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей. Федеральными министерствами, службами и агентствами в 2011 г. было издано более 15 000 приказов, из них только около 3000 были зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.
Значительно реже в правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти встречается такой вид актов, как распоряжение. За 2011 г. было издано около 2000 распоряжений федеральных органов исполнительной власти, и только 8 из них прошли государственную регистрацию в Минюсте России.
Такой вид нормативных правовых актов, как постановления, в практике федеральных органов исполнительной власти не встре- чается. Ученые-административисты сходятся во мнении о том, что постановление как вид правового акта является официальным документом коллективного органа власти, принимаемым в коллегиальном порядке1. Ввиду этого постановления не в полной мере соответствуют природе действующих федеральных органов исполнительной власти. В существующей практике встречаются постановления Федеральной антимонопольной службы «О наложении штрафа по делу об административном правонарушении», однако данные акты являются не нормативными, а индивидуальными.
1 Керимов Д.А. Источники советского социалистического права. Дис. … канд. юрид. наук. Л., 1950. С. 303.
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
235 |
Нормативные правовые акты, регламентирующие процедурные вопросы, издаются в виде правил è инструкций.
Правила представляют собой правовой акт, направленный на регулирование какой-либо деятельности, взаимодействия субъектов правоотношений или осуществления некой операции. В правилах устанавливаются нормы и требования, обязательные для выполнения.
Инструкция — это правовой акт, издаваемый в целях закрепления процедур, регулирующих специальные стороны деятельности федерального органа исполнительной власти, либо в целях разъяснения и определения процедуры применения определенного нормативного акта или отдельных его положений, либо с целью указания норм о способах выполнения определенных операций (действий). Инструкция может устанавливать порядок исполнения законодательных актов, правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Таким образом, инструкция является нормативным актом, который детализирует положения законов, определяет процедуру исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.
Анализ правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2011 г. показал, что самостоятельно данные виды правовых актов не издаются. В 2011 г. было издано около 200 приказов, которыми утверждены правила, и более 100 приказов, утверждающих инструкции. Исследование более ранней правоприменительной практики свидетельствует, что приблизительно до 2005 г. правила и инструкции как самостоятельные виды актов встречались, хотя и достаточно редко1.
Такой вид правовых актов, как положение, самостоятельно в правотворческой деятельности органов исполнительной власти также не используется. Положение — это вид правового акта, в котором устанавливаются статус органа исполнительной власти, его полномочия, компетенция, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления управленческой деятельности. Положение принимается в том случае, если в нем устанавливаются системно связанные между собой правила по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов исполнительной власти.
1 Например, Правила оформления кадастрового плана территории для расчета кадастровой стоимости земельных участков (утв. Росземкадастром 5 марта 2004 г.).
236 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
В 2011 г. издано более 410 положений, которые были утверждены приказами. На практике характеристика положений как вида правовых актов, который носит статутный характер, учреждающий деятельность органов или организаций, практически утратило значение. Многие положения фактически определяют порядок осуществления какой-либо деятельности, процедуры выполнения определенных функций.
Таким образом, анализ существующей практики издания правовых актов федеральных органов исполнительной власти позволяет придти к выводу, что фактически издаются два вида актов — приказы и распоряжения, которые утверждают различ- ные по форме и содержанию акты. Следует отметить, что существующая практика обусловлена историческим развитием ведомственного нормотворчества. В советские годы приказами министра могли утверждаться другие нормативные акты: положения, правила, уставы, наставления и т.д.1
Восполняя пробел, сохранившийся еще с советского периода, в вопросе правового регулирования видов правовых актов, современные федеральные органы исполнительной власти разработали и издали собственные правила подготовки нормативных правовых актов2. Многие из них повторяют положения, за-
1Розин Л.М. Акты государственного управления в механизме правового регулирования / Акты управления (вопросы теории) // Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. Р.Ф. Васильева. Иваново, 1987. С. 35.
2Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. ¹ 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»; приказ Министерства природных ресурсов РФ от 24 июня 2003 г. ¹ 545 «О совершенствовании законопроектной и нормативно-правовой работы Министерства природных ресурсов Российской Федерации»; приказ МЧС России от 23 марта 2004 г. ¹ 140 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации»; приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24 декабря 2009 г. ¹ 1053 «О порядке подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их государственной регистрации»; приказ Федеральной службы судебных приставов от 4 декабря 2009 г. ¹ 499 «Об утверждении Положения о порядке подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы судебных приставов и направления их на государственную регистрацию»; приказ Федеральной таможенной службы от 31 марта 2010 г. ¹ 665 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации»; приказ Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям от 23 сентября 2008 г. ¹ 212 «О порядке подготовки и представления нормативных правовых актов Роспечати на государственную регистрацию».
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
237 |
крепленные в постановлении Правительства РФ ¹ 1009. Однако некоторые федеральные органы исполнительной власти либо выборочно закрепили виды правовых актов, которые они уполномочены издавать, либо дополнили перечень видов правовых актов, утвержденный данным постановлением.
Например, Министерство природных ресурсов и экологии РФ вправе издавать приказы, постановления, правила, инструкции, положения, а также акты рекомендательного характера (указания и др.) и технические акты. Нормативные правовые акты МЧС России издаются в виде приказов, правил, инструкций и положений.
Спорными представляются положения, закрепленные в приказе МВД РФ от 27 июня 2003 г. ¹ 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»1. В соответствии с п. 10 данного приказа нормативные правовые акты издаются МВД России в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов. Положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные правовые акты (кроме директив) утверждаются приказами МВД России. В данном приказе приводятся разъяснения каждого из видов правовых актов.
Схожая ситуация наблюдается и в Указе Президента РФ от 16 августа 2004 г. ¹ 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации»2. Министр обороны России издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, в необходимых случаях — совместно с федеральными органами исполнительной власти, дает указания, организует и проверяет их исполнение.
Таким образом, виды нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, утвержденные постановлением Правительства РФ ¹ 1009, на практике не вполне соответствуют действительности. Федеральные министерства, службы и агентства по-своему решают проблемы правотворческой деятельности. В силу определенных обстоятельств они отказываются от некоторых видов правовых актов
1Текст приказа официально опубликован не был.
2ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 34. Ñò. 3538.
238 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
либо вводят собственные виды, которые, по их мнению, в большей степени отражают содержание их деятельности.
С целью обеспечения законности нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат обязательной государственной регистрации.
По данным публичного доклада Министерства юстиции РФ, в 2011 г. на государственную регистрацию поступили 4,6 тыс. нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций (в 2010 г. — 4,5 тыс.), из них зарегистрировано 3,4 тыс. актов, отказано в государственной регистрации 179 актов, возвращено без государственной регистрации 615 актов, признаны не нуждающимися в государственной регистрации 183 акта.
По сравнению с 2010 г. увеличилось число случаев отказов в государственной регистрации нормативных правовых актов (со 156 до 179). Количество нормативных правовых актов, возвращенных без государственной регистрации, по сравнению с 2010 г. осталось на прежнем уровне.
Анализ правовых актов, поступающих на государственную регистрацию в Минюст России, позволяет осуществлять мониторинг правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти и выявлять существующие проблемы и нарушения.
Основная проблема в правовых актах федеральных органов исполнительной власти — нарушение законодательно установленных полномочий органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. Федеральные органы исполнительной власти вторгаются в компетенцию друг друга, реализуют не свойственные им функции, издают правовые акты по предметам, относящимся к ведению других органов власти.
Большое количество нарушений наблюдается в процедуре издания нормативных правовых актов, в частности, несоблюдение порядка согласования проектов нормативных правовых актов и получения на них соответствующих заключений.
Например, Министерство экономического развития РФ отмечает, что одни разработчики не представляют проекты нормативных актов для проведения оценки регулирующего воздействия, другие направляют проекты актов на регистрацию в Мин-
10. Правовые акты федеральных органов исполнительной власти |
239 |
юст России с отрицательными заключениями, без учета высказанных замечаний или направляют проекты этих актов на оценку регулирующего воздействия после их принятия.
Во избежание такой ситуации Минэкономразвития России предлагает внести в Правила подготовки ведомственных актов и Регламент Правительства Российской Федерации соответствующие положения, которыми закрепляется обязанность разработ- чиков прилагать заключения об оценке регулирующего воздействия к направляемым на государственную регистрацию в Минюст России ведомственным актам либо к вносимым в Правительство РФ проектам актов в случаях, когда проекты подлежит оценке регулирующего воздействия.
Для контроля за исполнением данного положения Минюсту России необходимо будет лишь фиксировать факт наличия заключения об ОРВ в отношении направляемых на государственную регистрацию ведомственных актов. При выявлении фактов принятия ведомственных актов без учета ОРВ Минэкономразвития России будет во внеочередном порядке проводить экспертизу таких актов на предмет их отмены.
Еще одна проблема — несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о порядке вступления нормативных правовых актов в силу.
Характерными нарушениями являются неправильный выбор формы правового акта и предмета правового регулирования. Вопреки положениям Федерального закона «О техническом регулировании» федеральные органы исполнительной власти утверждают технические требования на уровне ведомственных актов.
Вместе с тем актуальной остается проблема, связанная с практикой отдельных федеральных органов исполнительной власти восполнять пробелы законодательства Российской Федерации путем издания нормативных правовых актов в виде писем.
Например, письмом Федеральной таможенной службы от 15 июня 2011 г. были утверждены «Методические рекомендации по подготовке заявления в ФТС России о принятии решения о классификации товара в несобранном или разобранном виде, в том числе в некомплектном или незавершенном виде, ввоз или вывоз которого предполагается различными товарными партиями в течение определенного периода времени».
Однако нормативные правовые акты лишь создают предпосылки для возникновения управленческих отношений. Осуществление
240 |
III. Правовое регулирование и особенности принятия правовых актов |
|
|
|
|
государственного управления непрерывно и повседневно приводит к необходимости дополнять нормативное правовое регулирование индивидуальными предписаниями, направленными на уточнение правового положения и взаимодействия участников управленче- ских отношений. Индивидуальные акты выполняют роль юриди- ческого факта, трансформирующего общие нормативные предписания в содержание конкретных правоотношений, определяя при этом всю совокупность их элементного состава1.
Принятие индивидуальных правовых актов необходимо в случае, когда правовая норма может быть реализована только посредством издания конкретизирующего акта, в котором общие права и обязанности, содержащиеся в норме, будут применены в отношении конкретного лица. Применение норм права приводит в действие механизм абстрактного правового регулирования.
Постановление Правительства РФ ¹ 1009 не содержит четкого регулирования видов правовых актов, являющихся ненормативными. Оно лишь указывает на то, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Письма и телеграммы — обобщенное название различных по содержанию документов, выделяемых в связи с особым способом передачи текста (по почте или по телеграфу).
Письмо, как правило, состоит из трех частей. В первой части указываются причины, вызвавшие письмо. Вторая часть является содержательной и отражает суть письма. В заключении формулируется основная цель письма.
Особенностью телеграмм является краткость. Как правило, телеграммы носят исключительно информационный характер и используются при необходимости быстрого оповещения адресатов.
На практике виды ненормативных правовых актов намного разнообразнее. Вопросы видов индивидуальных правовых актов не являются предметом регулирования постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. ¹ 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Федеральные органы исполнительной власти также не уделяют данному вопросу достаточного внимания. Ни в регламентах органов, ни в специальных актах, посвященных процедуре подго-
1 Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов. Казань, 1975. С. 9.