§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры рф

Несмотря на то, что приказы и указания Генерального прокурора РФ к числу актов, определяющих правовые основы деятельности прокуратуры, не относятся, им принадлежит активная роль в обеспечении эффективного функционирования системы органов прокуратуры. В них конкретизируются общие нормы законов, формулируются правила реализации нормативных предписаний, находят выражение оптимальные формы организации работы прокурорских работников всех уровней и практически по всем направлениям. Будучи подзаконными актами, они тем не менее имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.

подразделяются на три основные группы:

1. приказы Генерального прокурора РФ, посвященные вопросам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. (например, приказы: об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; об организации прокурорского надзора за исполнением ФЗ «Об оперативно розыскной деятельности»; о реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе; об участии прокурора в судебных стадиях уголовного судопроизводства; об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов; о совершенствовании организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции и др.

2. вопросы обеспечения (организационного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в целом, на отдельных ее направлениях. (приказы: об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры РФ; о работе с кадрами в органах прокуратуры РФ; о порядке и сроках представления статистических отчетов, о разграничении компетенции территориальных, военных и других специализированных прокуроров.

3. приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры, а также документы инструкционного характера. (положения о главных управлениях и управлениях Генеральной прокуратуры РФ, положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры РФ, инструкций по делопроизводству в органах прокуратуры, о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры, по учету кадров прокурорских работников, о порядке установления в случаях, предусмотренных законом, доплат работникам органов прокуратуры).

17. Предмет надзора за исполнением законов («общий надзор»).

В надзоре за исполнением законов, т.к. он обеспечивает выявление нарушений на ранних стадиях, реализуется значительная часть профилактического потенциала прокурорской системы.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 ФЗ «О прокуратуре РФ».

В нем выделены два как бы самостоятельных элемента:

1) Сфера (за соблюдением чего следит прокурор):

а) соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ

б) соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и ДЛ

Фактические речь о различных проявлениях единой, по своей сути, направленности. Соблюдение требований о соответствии законам правовых актов, издаваемых ОГВ, ОМСУ, ДЛ и др. является одной из форм исполнения законов.

Специальное указание в статье на соответствие правовых актов закону нужно рассматривать как стремление законодателя вычленить те существенные характеристики надзорной деятельности прокуратуры, которые являются наиболее значимыми.

Содержание понятия исполнения Закона здесь включает:

• собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, «выполнение субъектом права возложенных на него обязанностей»

  • выражается в виде действий или

  • правовых актов

• соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми

2) Субъекты соблюдения зак-ва (за чьим соблюдением следит прокурор):

1. федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти,

2. представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ,

3. ОМСУ,

4. органами военного управления,

5. органами контроля, их ДЛ,

6. субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания,

7. органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (по сути за КОМ и НЕКОМ ЮЛ, но не имеет права вмешиваться в хозяйственную деятельность);

Исчерпывающий перечень, мб дополнен только путем принятия соответствующих законов.

ФЗ от 10 февраля 1999 г. добавил органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

Законы (два уровня – федерация, субъекты):

1. Конституция РФ – нормы прямого действия. В Законе СССР (1992 г.) не было указаний на надзор за К., хотя это презюмировалось. ФЗ «О внесении изменений и дополнений…» от 10 февраля 1999 г. включил.

2. ФЗ - приоритетное место, т.к. их содержание исходит из положений КРФ.

Принимаются по предметам ведения РФ и совместного ведения

3. Конституции и уставы субъектов РФ – в них закрепляется правовой статус субъектов, есть положения о политических и экономических основах организации ГВ и МСУ

В конституциях, в отличие от уставов, кроме того, самостоятельное место отведено освещению признаков республик как государственных образований: гражданства, государственных языков, населения, территории и др.

В отношении региональных главных законов должен соблюдаться принцип их непротиворечивости Конституции, т.к. иначе прокурор не вправе осуществлять надзор за их соблюдением — вместо этого он обязан принять меры, направленные на устранение противоречий положений уставов и конституций субъектов – КРФ.

ФЗ и Законы субъектов составляют основной массив, т.к. эти акты отличают:

• выполнение ими роли регуляторов существенных видов общественных отношений,

• признание за ними высшей юридической силы,

• необходимость соблюдения особой процедуры принятия

• стабильность, длительность существования

4. Международные договоры и общепризнанные принципы и нормы международного права (по ст.15 – часть правовой системы РФ)

Законодательство определенно и однозначно относит надзорную функцию только к сфере исполнения законов, но иногда высказываются суждения об отнесении к предмету надзора подзаконных актов.

Сейчас признание относимости ПЗА к предмету ПН сводится к тому, чтобы они имели:

• нормативный характер

• ранг подзаконных актов соответствовал уровню высших ОГВ

• и на издание такого рода ПЗА указанные органы имели бы специальные полномочия

Но вообще надзор за исполнением ПЗА не должен входить в компетенцию Прокуратуры, т.к. исполнение ПЗА — это предмет деятельности других органов, в первую очередь органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнением ПЗА на деле означало бы игнорирование специфики прокуратуры как особого надзорного органа, возложение на нее несвойственных ей функций.

Прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

Показатели, на основе которых производится оценка законности действий и актов субъектов применения права:

• Надзор за действиями - трудностей в практике не возникает, т.к. в законе обычно пределы допустимых действий определяются точно и конкретно через механизм распределения ПиО субъектов применения права.

• Надзор за соответствием законам ПА, издаваемых органами и ДЛ – есть признаки несоответствия, выработанные практикой:

  • издание ПА на основании законов, регламентирующих иные, нежели отраженные в правовом акте вопросы

  • отсутствие тех фактических обстоятельств, которые давали бы возможность применения данного закона

  • издание ПА на основании или во исполнение признанного недействующим или утратившим силу закона

  • издание ПА на основе закона, действительно регулирующего данный вид общественных отношений, но при этом допускается явное искажение смысла закона

  • нарушение установленных законом процедурных требований, определяющих порядок принятия правовых актов (несоблюдение правил, формы, сроков издания правовых актов)

Пределы общего надзора - рассматривается в нескольких плоскостях:

• относительно круга объектов надзора,

  • с исчерпывающей полнотой установлен Законом «О прокуратуре РФ»

• актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры

  • включает в себя только законы – КРФ, ФЗ, законы субъектов

  • исполнение ПЗА может входить в предмет ПН только когда они находятся в нормативном единстве с законами, т.е. фактически представляют собой составную часть закона

• характера ПН

  • определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями и др.

  • Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов

  • В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов ПН, которая исполнением законов, НЕ должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.

• характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий и др.

  • границы должны решаться исключительно на основе законодательства о прокуратуре

  • отсутствие у прокурора административных полномочий – не может принимать меры по прямому устранению нарушений закона, его миссия - поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер