Особенная часть

§ 13. Отрасли публичного права

Конституционное право

Источники конституционного права. Основным источником польского конституционного права является Конституция от 2 апреля 1997 г. Принятая вследствие кардинальных изменений в государственной и общественной жизни страны, Конституция Польши является одним из Основных законов нового поколения, впитавших лучшие достижения мирового конституционного опыта. В то же время Конституция содержит и ряд новаций. К числу безусловных ее особенностей, как отмечалось выше, относится раздел об источниках права, четко определяющий как иерархию, так и процедуру введения в действие источников польского права.

Включение в текст Конституции отдельного раздела "Публичные финансы" вполне соответствует проявившейся в последнее время тенденции к целостному регулированию вопросов, связанных с публичными финансами в отдельных главах основных законов.

Как справедливо отмечается в российской литературе, еще одной особенностью польской Конституции 1997 г. следует считать специальный раздел, устанавливающий три вида чрезвычайного положения: военное положение, исключительное положение и положение стихийного бедствия (последнее представляет конституционную новеллу). Это также можно считать достижением польского конституционного опыта, поскольку здесь объем возможных ограничений демократических начал публичной жизни тесно увязан с тремя принципиально различающимися правовыми режимами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Страшун Б.А. Вводная статья к Конституции Польской Республики. Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 2. С. 682.

Наряду с Конституцией, в системе источников конституционного права есть также иные нормативные акты независимо от их правовой формы, при условии, что они содержат нормы конституционного права. При этом некоторые из таких законов, постановлений и распоряжений могут содержать только конституционно-правовые нормы. В иных источниках конституционного права могут сочетаться нормы различных отраслей.

В первую категорию можно включить, к примеру, все законы о выборах и референдумах, регламенты палат парламента. Источниками конституционного права второй категории являются, например, законы: о публичных финансах, о местном самоуправлении, о Государственном трибунале и о Конституционном трибунале.

Особого внимания заслуживает такая категория источников как конституционные законы. Их роль предопределена равной с Конституцией правовой силой. С точки зрения предмета регламентации они не имеют того универсального характера, которым обладает сама Конституция и могут быть приняты лишь по определенным вопросам.

В истории польского конституционного права не раз использовалась форма конституционного закона. Наиболее часто такой закон выполнял одно из своих основных предназначений - вносил изменения в действующую Конституцию.

Конституционный закон может дополнить положения Конституции, не внося изменений в ее текст. Такова в польской истории роль Конституционного закона от 23 апреля 1992 г. "О порядке подготовки и принятия Конституции Польской Республики".

Именно конституционный закон может разрешить ситуацию, при которой потребность принятия новой конституции уже назрела, а практически это невозможно реализовать. В польской истории по крайней мере дважды конституционные законы позволяли избежать конституционного коллапса в переломных для общества и государства ситуациях.

Конституционный закон от 17 октября 1992 г., так называемая Малая Конституция, дополнил содержание Конституции 1952 г. и отменил положения, не соответствующие изменившимся общественно-политическим реалиям.

Польский профессор Л. Гарлицки указывает еще на одну функцию конституционного закона. Он необходим в условиях чрезвычайной ситуации, когда следует принять решение, не предусмотренное Конституцией, но не вызывающее необходимости ее изменений. В Польше подобная ситуация возникала, когда при отсутствии конституционных положений о возможности процедуры самороспуска палаты парламента необходимо было сократить (в 1971 и 1989 гг.) либо продлить (1984 г.) срок полномочий Сейма <1>.

--------------------------------

<1> См.: Garlicki L. Op. cit. S. 45.

В системе современных источников конституционного права Польши конституционный закон призван исполнять лишь одну из возможных функций - вносить изменения в Конституцию.

Конституционное право Польши, равно как и иные отрасли польского права, не признает в качестве источника права обычай. Источником права может быть лишь позитивно-нормативное урегулирование, принятое уполномоченным на то государственным органом. Существующие конституционные обычаи и конституционные прецеденты, не создавая правовых норм, могут служить важным дополнением норм конституционного права, но не его источником. Такова позиция польской доктрины права.

Поскольку польская правовая система не допускает правотворчества судебных органов, решения судов любого уровня не могут стать источниками права. Однако подчас роль подобных актов весьма велика при раскрытии подлинного содержания правовых норм в ходе их применения.

Порядок принятия Конституции в современном польском праве не определен. Напомним, в истории польского права действовал в ранге конституционного Закон от 23 апреля 1992 г. "О порядке подготовки и принятия Конституции Польской Республики", на основании которого и была принята действующая Конституция Польши.

Порядок изменения Конституции Польши определен XII разделом Основного закона и соответствующими предписаниями Регламентов Сейма и Сената. Польский законодатель использует так называемую технику инкорпорации, поскольку изменения Конституции не составляют приложения к первоначальному тексту, а становятся его неотъемлемой частью. Особенностью порядка принятия изменений Конституции в польском праве являются следующие позиции: более узкий круг субъектов, обладающий правом законодательной инициативы, изменение сроков прохождения проекта в палатах парламента, отсутствие у Президента права вето в отношении данного законопроекта, возможность проведения факультативного референдума.

Особая процедура изменения Конституции является одним из отличительных свойств Основного закона, поскольку принятие и изменение Конституции осуществляется в порядке осуществления не законодательной, а учредительной власти. Особый порядок изменения Конституции является юридической гарантией ее стабильности. Той же цели служит и определение тех статей Конституции, которые могут быть изменены в более жестком, чем иные, порядке либо не подлежат изменению вовсе. Польский законодатель не устанавливает запрета на изменение каких-либо положений Конституции, но определяет особые процедурные гарантии при внесении изменений в три раздела: I "Республика", II "Свободы, права и обязанности человека и гражданина" и XII "Изменение Конституции". По принятому в доктрине определению, польская Конституция по способу ее изменения относится к так называемым жестким конституциям, поскольку законодатель определил особый, отличный от изменения иных законов порядок ее изменения.

Круг субъектов, обладающих правом инициировать изменения Конституции, уже включает депутатов Сейма (не менее 1/5 законного состава палаты), Сенат и Президента Республики. Изменение Конституции может быть проведено только путем принятия закона, постановленного в одинаковой редакции вначале Сеймом, а затем, в течение не более 60 дней, - Сенатом.

Равенство палат в процедуре изменения Конституции определено тем, что Сенат не вправе вносить какие-либо изменения в законопроект, а Сейм не может преодолеть отказ Сената в утверждении проекта изменений.

Закон об изменении Конституции может быть рассмотрен в порядке первого чтения не ранее чем на 30 день со дня внесения в Сейм и принимается большинством не менее 2/3 голосов в присутствии не менее половины законного состава Сейма. В Сенате проект принимается абсолютным большинством голосов также в присутствии не менее половины законного состава сенаторов.

Постановление Сейма об изменении положений разделов I, II и XII, могут состояться не ранее чем на 60-й день после первого чтения законопроекта. При этом субъекты, обладающие правом инициативы изменения Конституции, могут в течение 45 дней после принятия решения Сейма потребовать проведения утверждающего референдума.

Референдум назначается Маршалом Сейма и проводится в течение 60 дней со дня внесения такого предложения. Изменения Конституции считаются принятыми, если за это высказалось большинство принявших участие в референдуме. Следовательно, референдум не является обязательной формой утверждения Конституции, а может применяться в факультативном порядке и только в отношении особо защищенных разделов Конституции.

Принятый закон об изменении Конституции представляется Маршалом Сейма на подпись Президенту Республики, не обладающему в подобной процедуре принадлежащим ему в отношении обычных законов правом вето. Текст Конституции подписывается Президентом в течение 21 дня, и издается приказ об его опубликовании.

Выборы и референдум. К числу важнейших институтов современного конституционного права относятся выборы и референдум. Польский законодатель отказался от объединения норм, связанных с избирательным процессом, в отдельный раздел, что было в предшествующей Конституции, однако общий объем конституционных принципов и положений, и прежде всего их характер, вполне соответствует европейским стандартам. Закрепив общие принципы реализации права граждан на волеизъявление в ходе выборов, Конституция в отдельных разделах, посвященных статусу каждого из избираемых органов, устанавливает порядок их формирования ("Сейм и Сенат", "Президент Республики", "Территориальное самоуправление").

Источники избирательного права. Конституция 1997 г. расширила круг органов, формируемых в современной Польше путем выборов. Напомним, что еще до ее принятия (в результате конституционных поправок апреля 1989 г.) в составе польского парламента была восстановлена верхняя палата - Сенат, воссоздан институт Президента Республики. После вступления страны в 2004 г. в состав Европейского союза проводятся выборы депутатов Европейского парламента.

Наряду с органами общенационального уровня, к числу формируемых путем выборов относятся представительные (постановляющие) органы территориального самоуправления: советы гмин, советы уездов и воеводские сеймики. Путем прямых выборов замещаются и должности глав органов управления: войта, бургомистра и президента города.

До вступления в действие Избирательного кодекса 2011 г. порядок формирования каждого из указанных органов определялся нормами отдельного закона, традиционно именуемого "Положение о выборах в..." Множественность правовых источников являлась одним из отличительных свойств польского избирательного права <1>.

--------------------------------

<1> Напомним, польский Избирательный кодекс объединил правовые предписания, регулировавшие процедуру формирования государственных органов следующими Законами: от 27 сентября 1990 г. "О выборах Президента Республики"; от 12 апреля 2001 г. "Положение о выборах в Сейм Польской Республики и в Сенат Польской Республики"; от 23 января 2004 г. "Положение о выборах в Европейский парламент"; от 16 июля 1998 г. "Положение о выборах в советы гмин, советы уездов и воеводские сеймики"; от 20 июня 2002 г. "О непосредственном избрании войта, бургомистра и президента города".

Идея создания Избирательного кодекса и один из первых проектов возникли еще до принятия Конституции 1997 г. <1>. Единый закон о порядке формирования обеих палат парламента от 12 апреля 2001 г. стал очередным шагом в кодификации избирательного законодательства. Завершением этого процесса явилось принятие 5 января 2011 г. Избирательного кодекса.

--------------------------------

<1> Первый проект Кодекса был разработан по инициативе Президента Республики А. Квасневского в 1996 г. См.: Patrzalek A., Skrzydlo W. Cele i zasady kodyfikacji prawa wyborczego w Polsce, "Przeglad Sejmowy" 1997, nr 2; Skrzydlo W. O potrzebie i walorach kodyfikacji prawa wyborczego, "Studia Wyborcze" 2006, t. I. S. 18 - 20.

Избирательный кодекс не только обеспечил единую регламентацию формирования органов представительной власти, но и внес ряд новаций, в том числе отражающих развитие современных избирательных технологий. Некоторые из нововведений существенным образом изменяют параметры избирательного права и избирательного процесса Польши <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Rakowska A., Skotnicki K. Zmiany w prawie wyborczym wprowadzone przez Kodeks wyborczy // Przeglad Sejmowy. 2011. N 4 (105). S. 9 - 32.

В их числе установление одномандатных округов на выборах Сената, ограничение форм ведения избирательной кампании. Более четкую регламентацию получили и такие позиции, как статус международных наблюдателей, квоты для мужчин и женщин в избирательных списках, голосование в течение двух дней, а также корреспондентское голосование.

Источником польского избирательного права является и Закон от 27 июня 1997 г. "О политических партиях". Именно им регламентированы важнейшие вопросы не только порядка создания, правовые параметры деятельности партий, но и контроль их деятельности и финансирование избирательной кампании, в ходе которой именно политическим партиям принадлежит главенствующая роль.

Основные принципы польского избирательного права. Основы избирательного права (активное и пассивное право) определены польской Конституцией исчерпывающим образом. Избирательный кодекс целиком воспроизводит соответствующие конституционные положения. Каждый польский гражданин обладает правом участвовать в референдуме, а также избирать Президента Республики, депутатов, сенаторов и представителей в органы территориального самоуправления, если не позднее дня выборов он достиг 18 лет.

Права участвовать в референдуме, а также права избирать не имеют лица, признанные правомочным решением суда недееспособными либо лишенные правомочным решением суда публичных прав, либо лишенные избирательных прав на основании решения Государственного трибунала. Определенное ограничение активного избирательного права установлено при проведении второго тура президентских выборов.

Пассивное избирательное право принадлежит польскому гражданину, обладающему активным избирательным правом и достигшему определенного возраста. Так, баллотироваться в Сейм можно по достижении 21 года. Сенатором можно стать только по достижении 30-летнего возраста.

Как отмечалось, изменения, внесенные в Конституцию 7 мая 2009 г., ввели дополнительные ограничения пассивного избирательного права на парламентских выборах. В Сейм и Сенат не может быть избранно лицо, приговоренное к лишению свободы вступившим в законную силу приговором суда за совершение умышленных преступлений публичного обвинения. Отметим, что ранее подобные ограничения были установлены в законодательстве о выборах в органы территориального самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> См. Закон от 16 июля 1998 г. "Положение о выборах в советы гмин, советы уездов и воеводские сеймики".

Возрастной ценз для кандидатов на пост Президента Республики наиболее высок - 35 лет. Как устанавливающая своеобразный скрытый ценз пассивного избирательного права по выборам Президента Республики может трактоваться норма ст. 127 Конституции. Определив, что Президент Республики избирается на пятилетний срок полномочий, Конституция ограничивает возможность избрания его повторно только одним сроком.

Конституционно установлены и принципы избрания членов парламента и Президента Республики. Причем для каждой из палат парламента они различны. Отметим, что в ходе парламентских выборов мандаты депутатов Сейма распределяются по пропорциональной системе Д'Ондта, мандаты сенаторов - по мажоритарной системе относительного большинства, а на президентских выборах применяется мажоритарная система абсолютного большинства (первый тур) и мажоритарная система относительного большинства (второй тур).

Выборы в Сейм являются всеобщими, равными, прямыми, пропорциональными и проводятся тайным голосованием.

Выборы в Сенат - всеобщие, прямые, при тайном голосовании.

Президент Республики избирается нацией путем всеобщих, прямых выборов тайным голосованием.

Принцип свободы выборов, облеченный в правовую форму, ранее присутствовал в Законе о выборах в Сейм 1991 г. Однако, поскольку сейчас он не закреплен законодательно, его выводят из общего смысла конституционных предписаний.

Для организации и проведения общенациональных выборов в Польше создается централизованная система избирательных комиссий трех уровней: Государственная избирательная комиссия, окружные и участковые избирательные комиссии. Только одна из них, Государственная избирательная комиссия, наряду с комиссарами по выборам, является постоянно действующим органом. В качестве одной из институциональных гарантий реализации конституционного принципа правового государства Комиссия формируется только из представителей высшей судебной власти. Судьи Конституционного трибунала, Верховного суда и Высшего административного суда представлены в ее составе на паритетных началах - по трое судей, назначаемых Президентом Республики.

Действительность выборов в Сейм, Сенат, Президента Республики подтверждается Верховным судом.

В ходе подготовки Избирательного кодекса польское избирательное законодательство обогатилось рядом новаций. Так, кроме названных выше, были внесены определенные коррективы в порядок финансирования избирательных кампаний, введен запрет на получение политическими партиями финансовых средств и имущественных ценностей от польских граждан, проживающих за границей. При этом ряд предложений еще находится в стадии обсуждения. В их числе возможность введения института голосования с помощью средств электронной связи либо по почте. В настоящее время корреспондентское голосование возможно лишь для избирателей, голосующих за пределами Польши.

Основной вектор всех изменений - повышение гарантий реальности соблюдения основных принципов избирательного права и прав избирателей.

Выборы действующего состава Сейма и Сената проведены 9 октября 2011 г., выборы Президента Республики - в июне - июле 2010 г. Выборы депутатов Европарламента прошли в июне 2009 г.

Референдум. Конституция Польши устанавливает две формы реализации права народа на непосредственное осуществление власти. Прежде всего, это институт референдума, а также право на народную законодательную инициативу.

В Польше возможно проведение референдумов двух видов: общенационального и местного. Общей конституционной основой для реализации данного права граждан являются соответствующие предписания Конституции (п. 2 ст. 4, ст. 125).

Общенациональный референдум проводится по вопросам, имеющим особое значение для государства. Местный референдум может быть проведен членами самоуправляющегося сообщества по вопросам, касающимся этого сообщества.

Предметом общенационального референдума может быть выражение согласия на ратификацию международного договора. Кроме того, такой референдум может стать неотъемлемым элементом процедуры изменения Конституции.

В ходе проведения местного референдума может быть решен вопрос отзыва органов территориального самоуправления, избранных в ходе прямых выборов.

Принципы и порядок проведения референдумов определены Законом от 14 марта 2003 г. "Об общенациональном референдуме" и Законом от 15 сентября 2000 г. "О местном референдуме".

Конституция устанавливает порядок назначения и условия действительности только общенационального референдума. Он назначается Сеймом или Президентом Республики с согласия Сената. При этом решение Сейма должно быть принято абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины законного состава депутатов. Решение Сената принимается при соблюдении тех же параметров.

Результат референдума является обязательным, т.е. влечет правовые последствия, если в нем приняло участие более половины лиц, имеющих право голосовать. Таким образом, польское право не предусматривает проведения консультативного референдума.

Так же как и в ряде европейских стран, польские граждане имеют право на народную законодательную инициативу. Конституция предоставляет право законодательной инициативы группе не менее чем из 100000 граждан, имеющих право избирать в Сейм (п. 2 ст. 118).

Механизм реализации этого права определен Законом от 24 июня 1999 г. "Об осуществлении законодательной инициативы гражданами" <1>. Закон предоставляет право инициирования законодательного процесса группе граждан только в отношении вопросов, по которым Конституция не определила исключительное право законодательной инициативы для иного субъекта.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 1999. N 62. Poz. 688.

Конституционно-правовой статус человека и гражданина

Конституционные права и свободы. Основы конституционного статуса личности определены положениями одного из самых объемных разделов Конституции, в шести подразделах которого объединены 57 статей. Наряду с общими принципами, в нем четко разграничены личные свободы и права, политические права, экономические, социальные и культурные права и свободы. Особый интерес вызывает регламентация обязанностей, а также средств защиты декларируемых прав и свобод.

В стране с сильнейшими историческими традициями католицизма особо важна правовая регламентация права каждого на свободу вероисповедания и свободу совести. Конституция устанавливает, что отношения между Польской Республикой и Католическим Костелом определяются международным договором, заключенным с Апостольским Престолом, и законами. Соответствующий Конкордат был подписан в Варшаве 28 июля 1993 г. и ратифицирован Договором от 8 января 1989 г. и также входит в число источников конституционного права.

Важное место в системе правовых источников принадлежит и таким законам, как: Закон от 17 мая 1989 г. "О гарантиях свободы вероисповедания и совести", Закон от 17 мая 1989 г. "Об отношении Государства к Католическому Костелу", Закон от 13 мая 1994 г. "Об отношении Государства и Церкви Адвентистов седьмого Дня", Закон от 20 февраля 1997 г. "Об отношении Государства и вероисповедных еврейских общин".

В системе правовых источников свобод и прав в польском законодательстве существует обширный блок законов, призванных гарантировать реализацию и соблюдение отдельных или сразу нескольких конституционных свобод и прав. В их числе: Закон от 27 июня 1997 г. "О политических партиях", Закон от 5 июля 1990 г. "Право об объединениях", Закон от 2 июля 2004 г. "О свободе экономической деятельности", Закон от 30 августа 1991 г. "О публичных учреждениях здравоохранения", Закон от 12 сентября 1990 г. "О высшем образовании", Закон от 17 декабря 1998 г. "О пенсиях и рентах из Фонда социального страхования", Закон от 29 августа 1997 г. "О защите персональных данных", Закон от 6 сентября 2001 г. "О доступе к публичной информации".

В Конституции установлены три базовых, фундаментальных принципа, на основании которых формируется и должен трактоваться весь массив прав и свобод, как личности, так и гражданина: принцип достоинства личности, принцип свободы и принцип равноправия.

Выводимый из христианской философии нерушимый принцип достоинства как неотъемлемое и прирожденное свойство каждого человека образует источник свобод и прав, а его уважение и охрана являются обязанностью всех публичных властей (ст. 30).

Принцип свободы трактуется как обязанность уважения свободы и прав других и запрет на принуждение к тому, к чему право его не обязывает (ст. 31). Данный принцип, впервые возведенный в Польше на конституционный уровень, является "примером метанормы (генеральной клаузулы), определяющей способ и направление толкования всей совокупности конституционных норм, а также систему ценностей, которой они должны быть подчинены" <1>.

--------------------------------

<1> Вашкевич А. Основы конституционного права Республики Польша. Минск, 2007. С. 31.

Принцип равноправия означает, прежде всего, равенство всех перед законом. Его составными элементами являются право на равное обращение для каждого со стороны публичных властей, а также запрет на дискриминацию в политической, социальной или экономической жизни (ст. 32).

Польский законодатель счел необходимым четко зафиксировать равенство прав мужчины и женщины в семейной, политической, социальной и экономических сферах жизни (ст. 33). Институциональной формой защиты соблюдения принципа равенства призван служить институт Уполномоченного по вопросам равноправия. Универсальный принцип равноправия соотнесен в польской Конституции и с равноправием религиозных объединений (п. 1 ст. 25).

Систематика свобод и прав в польской Конституции базируется на традиционной модели, получившей признание не только в большинстве основных законов современных демократических государств, но и в основополагающих международных договорах и пактах. Отдельные подразделы Конституции устанавливают: личные права и свободы (ст. ст. 38 - 56), политические свободы и права (ст. ст. 57 - 63), экономические, социальные и культурные свободы и права (ст. 64 - 76). Каталог конкретных прав и свобод также традиционен для современного демократического государства.

Польская Конституция предусматривает и основные обязанности. При этом часть из них возлагаются только на польских граждан, часть - на любого человека. В качестве конституционных обязанностей установлены:

- верность польских граждан Польской Республике;

- забота каждого об общем благе;

- соблюдение каждым права Польской Республики;

- защита польскими гражданами Отчизны (отметим, что в ближайшее время эта обязанность, по сути, утратит смысл, поскольку предполагается создание профессиональной армии);

- забота каждого о состоянии окружающей среды;

- несение каждым ответственности за создание угрозы для окружающей среды;

- обязанность каждого нести бремя публичных повинностей, в том числе налоговых.

К числу правовых средств защиты прав и свобод Конституция относит право каждого на возмещение вреда, причиненного противоправным действием (бездействием) органа публичной власти. Кроме того, декларируется открытость судебного пути восстановления нарушенных свобод и прав. Логическим продолжением выглядит установленное ст. 78 Конституции право каждой из сторон на обжалование судебных решений и определений, принятых по первой инстанции.

Польская Конституция гарантирует каждому право на обращение с петициями, предложениями и жалобами, преследуя публичный, собственный или интерес другого лица с его согласия, в органы публичной власти, а также общественные организации и учреждения в связи с выполняемыми ими задачами в сфере публичной администрации.

Наряду с судебным порядком защиты прав и свобод, польская Конституция предусматривает еще две процедуры: конституционную жалобу и обращение к Уполномоченному по гражданским правам (ст. ст. 79 и 80 соответственно).

Конституционная жалоба может быть внесена непосредственно в Конституционный трибунал каждым, чьи конституционные права и свободы были нарушены судебным решением либо решением органа публичной администрации. В польском праве применяется узкая трактовка конституционной жалобы, и обжаловать можно лишь правовую норму, на основе которой принято решение, нарушившее права либо свободы.

Институциональной формой защиты прав и свобод в польском праве является институт Уполномоченного по гражданским правам. Отметим, что впоследствии Конституцией был учрежден также пост Уполномоченного по правам ребенка.

В последние годы подобная форма правовой защиты прав и свобод обретает все новые очертания. В Польше постепенно формируется система органов, призванных оказывать поддержку и защиту отдельным категориям лиц. Отметим, что большинство из нижеперечисленных органов создается на основании отдельного закона либо акта Правительства <1>.

--------------------------------

<1> С 2003 г. в Польше действует Уполномоченный по защите прав застрахованных лиц, а с 2009 г. - Уполномоченный по правам пациента, а также система уполномоченных по правам пациентов психиатрических клиник. Во исполнение обязательств, возникающих из права Европейского союза, находится на обсуждении в Сейме депутатский проект закона "Об Уполномоченном по вопросам противодействия дискриминации".

Также в Сейме продолжается обсуждение депутатского проекта закона "Об Уполномоченном по правам военнослужащих".

Таким образом, можно констатировать, что в современном польском праве активно используются новые институциональные формы, позволяющие обеспечить системную правовую защиту основных прав и свобод.

Польское гражданство и режим иностранцев. Институт гражданства впервые стал предметом конституционной регламентации лишь с принятием Конституции 1997 г. Основные принципы, касающиеся гражданства, установлены в разделе "Свободы, права и обязанности человека и гражданина". Польское гражданство приобретается по рождению от родителей, являющихся польскими гражданами (принцип крови). Другие случаи приобретения гражданства определяются законом. Польский гражданин не может утратить польское гражданство, если сам от него не откажется (ст. 34).

2 апреля 2009 г. был принят новый Закон "О польском гражданстве". Отметим, что конституционность данного Закона по инициативе Президента Республики была предметом проверки Конституционного трибунала, и он вступил в действие лишь в январе 2012 г. <1> (Президент Республики подверг сомнению конституционность статей Закона, расширяющих компетенцию воевод, получающих право приема в польское гражданство иностранцев, что, по мнению Президента, "способствует эрозии прерогатив Президента Республики".) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Wyrok Trybunala Konstytucyjnego z 18 stycznia 2012 r. // Monitor Polski. 2012. Poz. 39.

Принятие нового Закона было обусловлено не только необходимостью замены многократно измененного за 47 лет действия Закона от 15 февраля 1962 г. "О польском гражданстве". Кардинальные перемены в экономических, социальных и политических реалиях страны с очевидностью требовали приведения данной сферы общественных отношений в соответствие как с новой Конституцией, так и с современным позиционированием страны, вступившей в Европейский союз, а следовательно, и с общеевропейскими стандартами.

В качестве правовой базы при разработке нового Закона во многом послужил принятый в последние годы обширный блок миграционного законодательства.

Закон 2009 г. вводит два новых для польского законодательства о гражданстве принципа: непрерывность и исключительность польского гражданства. Польский гражданин, обладающий гражданством иного государства, не может для получения правового результата ссылаться перед польскими властями на обладание иным гражданством и вытекающими из этого правами и обязанностями (п. 2 ст. 3).

К числу новаций Закона "О польском гражданстве" следует отнести и признание польским законодателем института двойного гражданства. При этом польский гражданин, обладающий одновременно гражданством иного государства, наделен в отношении Польской Республики теми же правами и обязанностями, что и лицо, обладающее только польским гражданством (ст. 3).

Польское гражданство может быть приобретено:

- в силу права;

- вследствие признания польского гражданства за иностранным гражданином;

- вследствие предоставления польского гражданства;

- вследствие восстановления польского гражданства - это новый для польского права порядок, позволяющий иностранцу, утратившему польское гражданство до 1 января 1999 г., обрести его вновь. Вопрос решается министром внутренних дел. Ранее польское законодательство допускало восстановление в гражданстве только для женщин, утративших его в результате вступления в брак с иностранцем.

Основной формой приобретения польского гражданства остается получение его в силу рождения на основе принципа крови (ius sanguinis). В качестве дополнительного основания действует принцип почвы (ius soli).

Заключение польским гражданином брака с лицом, не имеющим польского гражданства, не влечет изменения в гражданстве супругов.

Правовой режим иностранцев. Одной из острейших проблем для страны, испытывающей колоссальный отток собственных граждан в поисках работы за границу, стало постоянно возрастающее количество беженцев из других стран. Причем для многих из них Польша служит лишь своеобразным промежуточным пунктом на пути в более "труднодоступные" страны Европы. Не имея реальной возможности ждать в течение нескольких лет рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища в Германии, во Франции либо в Бельгии, беженцы используют более доступный вариант получения этого статуса в Польше. Именно поэтому правовые и финансовые аспекты ситуации с беженцами на территории Польши являются наиболее сложными проблемами для миграционной политики Польши.

По данным Статистического бюро Евросоюза, в 2008 г. польские учреждения позитивно решили дела в отношении 65% ходатайств иностранцев о предоставлении защиты на территории Польши. Такой показатель практически в 2 раза превышает средний уровень по Европейскому союзу <1>.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik "Gazeta Prawna" z 14 grudnia 2009 r.

Основы политики государства в определении правового статуса иностранцев закреплены в Конституции Польской Республики 1997 г. Как и большинство современных европейских конституций, она исходит из принципа наделения иностранцев всеми правами и свободами, которые не являются прерогативой польских граждан. Таким образом, основные различия в положении польских граждан и иностранцев заложены на конституционном уровне.

Польская Конституция закрепляет право иностранцев на получение убежища в стране, а также на признание статуса беженца согласно международным договорам, обязывающим Польшу (ст. 56).

Польская Республика оказывает помощь полякам, проживающим за границами страны, в сохранении их связей с национальным культурным наследием (п. 2 ст. 6).

Основой современной политики, направленной на возвращение соотечественников в Польшу, служит конституционная норма, предоставляющая лицам польского происхождения право навсегда поселиться на территории Польской Республики (п. 5 ст. 52).

На основании ст. 31 Конституции ограничения в области пользования конституционными свободами и правами могут быть установлены только в законе и только тогда, когда они необходимы в демократическом государстве для его безопасности или публичного порядка либо для охраны окружающей среды, здоровья и публичной морали или же свобод и прав третьих лиц. Эти ограничения не могут нарушать сущность свобод и прав. Большинство адресатов польских конституционных норм, определяющих конкретные социально-экономические права, определены по формуле "каждый имеет право". Таким образом, легально находящиеся на территории Польши иностранцы имеют возможность реально получать социальную помощь государства.

Статус иностранцев регламентирован также Законом от 13 июня 2003 г. "Об иностранцах", Законом от 13 июня 2003 г. "О предоставлении иностранцам защиты на территории Польской Республики", а также Законом от 9 ноября 2000 г. "О репатриации".

Административное право

Современное польское административное право находится в стадии активного реформирования и, соответственно, формирования новой правовой базы. Прежде всего, это продиктовано вступлением страны в Европейский союз и, как следствие, необходимостью приведения национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами. С принятием Конституции 1997 г. принципиально изменилась и система источников общеобязательного права, что не могло не отразиться на работе органов публичной администрации.

Определенным изменениям подверглась и система государственных органов либо, как в случае с органами местного самоуправления, во многом реформированы их полномочия, прежде всего в сфере публичных финансов. Отметим, что именно для административного права совокупность указанных факторов в значительной степени - более сложная проблема, чем для большинства иных отраслей.

Добавим, что в стране давно назрела необходимость обновления административного законодательства, поскольку в его основе старейший польский кодекс - Административно-процессуальный кодекс 1960 г., изменяемый по несколько раз в год.

Предметом современного польского административного права являются административно-правовые нормы, определяющие структуру, а также принципы функционирования публичной администрации. Польская доктрина различает материальное административное право, регулирующее права и обязанности органов публичной администрации и граждан, и процессуальное административное право, определяющее принципы и порядок административного производства.

Административное право любого государства отличает не только наиболее широкая, в сравнении с иными отраслями, сфера правовой регламентации, но и объем правового регулирования. Так, в числе источников польского административного права несколько сотен законов и несколько тысяч распоряжений, охватывающих практически все сферы деятельности - как личности и общества в целом, так и государства. Возникает проблема и при попытке определения той его части, которая для иных отраслей составляет общую часть. Кодификация общей части административного права, как свидетельствует мировой опыт, изначально проблематична не только с точки зрения объема соответствующего правового массива, но и с учетом весьма динамичного его состояния.

Попытки разработки закона, содержащего единую регламентацию общих положений административного права, дающих возможность ограничить самовольное правотворчество административных органов, в Польше предпринималась трижды <1>. Первый в истории польского права проект закона, определяющего общие понятия, принципы и правила административного права, был разработан еще в 1988 г. <2>. Второй проект такого закона был подготовлен под эгидой Законодательного Совета в 1996 г. <3>. Однако явное сопротивление представителей публичной администрации не позволило убедить ни один из субъектов права законодательной инициативы в необходимости такого закона.

--------------------------------

<1> См.: Wasilewski A. Kodifikacja prawa administracyjnego. Idea i rzeczywistosc. PWN, Warszawa, 1988.

<2> См.: Por. Borkowski J. Przepisy ogolne prawa administracyjnego a porzadkowanie legisacji administracyjnej, w: Legislacja administracyjna. Wyd. UG 1993 r. S. 7 - 18.

<3> См.: Przeglad Legilacyjny. Wyd. Kancelaria Prezesa Rady Ministrow. 1997. N 1 (11). S. 121 - 154.

И лишь 12 января 2011 г. соответствующий проект был внесен в Сейм <1>. Законопроект состоит из семи глав, объединяющих 51 статью: Глава 1. Общие положения; Глава 2. Органы публичной администрации; Глава 3. Административно-правовые права и обязанности; Глава 4. Основные принципы рассмотрения дел; Глава 5. Административные санкции; Глава 6. Административные соглашения и договоры; Глава 7. Изменения в действующем законодательстве, переходные и заключительные положения.

--------------------------------

<1> См.: http://orka.sejm.gov.pl/Biuletyn.nsf/3432/VI.

Таким образом, можно предположить, что польское административное право находится на грани обретения современного правового источника, позволяющего обеспечить реализацию одного из главных прав современного гражданина - права на надлежащую администрацию.

Основными проблемами современного административного права, нашедшими разрешение в указанном проекте, польские аналитики называют, прежде всего, отсутствие единства в терминологии. До сих пор нет легального определения таких основополагающих для административного права понятий, как "публичная администрация", "руководство", "ведомство"; последнее часто отожествляется с понятием "орган публичной администрации".

Пробелы в административном праве возникают подчас из-за того, что в ходе реформирования упраздняется какой-либо орган, но при этом остается неясным, кому перешла его компетенция.

Нового подхода требует вопрос о четких критериях выбора административных санкций и определение не только верхних, но и нижних их пределов.

И наконец, необходимо создать общую правовую базу для административных договоров. Отсутствие в польском праве столь распространенного в иных государствах и доказавшего свою эффективность инструмента необходимо восполнить. При этом особого внимания требует и относительно новое для польского права явление - договоры, заключаемые между органами публичной администрации и частными лицами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Kubiak A. Koncepcja umowy administracyjnej // Panstwo i Prawo. 2009. Z. 4 (758). S. 46 - 58; Kochanowski J. O dobra administracje // http://www.rpo.gov.pl/indeks.pht?md=4440.

Необходимым элементом системы источников административного права является их четкая иерархия. В соответствии с принятой в польском праве конституционной классификацией источников права выделяют общеобязательные источники административного права и источники внутреннего характера.

Источники административного права - это акты, регулирующие организацию и функционирование администрации, а также отношения администрации с субъектами - гражданами. Так же как и в системе источников иных отраслей права, высшее место в иерархии источников административного права принадлежит Конституции. В основании же этой системы находится административный акт. Один из важнейших для административного права конституционных принципов является обязательность действия всех органов публичной администрации на основании закона и в установленных им границах.

В числе общеобязательных источников административного права законы, ратифицированные международные договоры, а также распоряжения и акты местного права. К источникам внутреннего права относятся постановления Совета министров, распоряжения Председателя Правительства и министров.

Особое значение для административного права имеет категория специальных актов, не входящих по Конституции в систему источников права. Речь идет об актах планирования, статутах, регламентах, технических нормах. Без данной категории актов невозможно представить эффективный процесс управления в современных условиях.

В польской доктрине признается правовой характер актов планирования. В основе планирования конкретных сфер экономической и социальной деятельности либо отдельных территорий лежит Закон от 20 апреля 2004 г. "О Национальном плане развития". Закон от 27 марта 2003 г. "О территориальном планировании и благоустройстве" предусматривает обязательное принятие соответствующих местных планов территориального благоустройства, которые являются источниками местного права.

Особую группу актов в административном праве составляют статуты и регламенты. Ими субъекты публичного права определяют внутреннюю структуру и принципы функционирования (статуты воеводств, уездов, гмин). Относятся ли эти акты к "особым" источникам права и какова их правовая природа, до сих пор предмет доктринальных споров <1>. С одной стороны, они, несомненно, принадлежат к актам внутреннего права. С другой стороны, их воздействие во вне безусловно, поскольку они являются общеобязательными актами.

--------------------------------

<1> См.: Blas A. Niekonstytucyjne zjawiska w administracjj publicznej w: Instytucje wspolczesnego prawa administracyjnego. Krakow, 2001. S. 49.

Отдельного внимания требуют статуты и регламенты административных учреждений, адресованные как собственным служащим, так и пользователям оказываемых ими публичных услуг. В данной группе статуты высших учебных заведений, клиник и больниц и т.п.

Традиционно к особым источникам административного права относятся технические нормы, содержащиеся в правовых актах. Основополагающим актом в области технического регулирования в Польше является Закон от 12 сентября 2002 г. "О стандартизации". После вступления в ВТО на основании Постановления Совета министров от 9 мая 2000 г. в Польше создана Национальная система нотификации технических предписаний, норм, а также процедур оценки.

Публичная администрация в польском праве включает в себя два уровня: государственную, в том числе правительственную администрацию, действующую от имени государства, а также администрацию самоуправления, т.е. администрацию отдельных субъектов, которым государство передает часть своих полномочий.

Сложность определения самого понятия "публичная администрация" привела к тому, что многие доктринальные попытки исходят из негативного, так называемого остаточного подхода при определении этого понятия. Так, по мнению ряда польских авторов, публичная администрация составляет ту часть государственной деятельности, что не является ни законодательством, ни судопроизводством <1>.

--------------------------------

<1> См.: Izdebski H., Rulesza M. Administracja publiczna, zagadnienia ogolne. Warszawa, 2000; Stach M. (red.) Prawo administracyjne. Pojecia, instytucje, zasady w teorii I orzecznictwie. Lodz, 2000.

В то же время в рамках так называемых позитивных, но описательных определений, понятие "публичная администрация" рассматривается в трех значениях:

1) предметном, как выделение в государстве организационной структуры, специально созданной для реализации определенных целей, имеющих характер публичных задач;

2) как характеризующаяся особыми чертами деятельность, предпринимаемая в рамках реализации целей публичного характера;

3) как группа лиц, работающих в организационных структурах государства либо территориального самоуправления.

Функциональное определение понятия "орган публичной администрации" дается Административно-процессуальным кодексом. К ним отнесены органы правительственной администрации, органы единиц территориального самоуправления, а также иные государственные органы и иные субъекты, созданные в силу права либо на основании соглашений для рассмотрения индивидуальных дел, разрешаемых путем вынесения административного решения (п. 3 ст. 5).

Одним из наиболее эффективных методов, активно используемых в польском административном праве в последние годы, признается децентрализация. Функциональная децентрализация осуществляется в связи с перераспределением функций между структурными единицами аппарата управления одного уровня. Потребность в этом возникает, когда государству требуется быстро отреагировать на проблему, требующую к тому же специализированного подхода, а жесткая министерская система не способна найти адекватные решения чрезвычайных проблем. Тогда образуются специализированные автономные структуры, уполномоченные самостоятельно выполнять определенные функции и решать конкретные вопросы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Децентрализация управления в зарубежных государствах. М., 2009. С. 12.

Политика децентрализации публичного управления приводит к созданию многочисленных органов и учреждений, обладающих административной и финансовой автономией. Главной целью их деятельности является реализация задач публичного управления, входящих в компетенцию органов центральной государственной администрации. Данная категория органов, обладающих одновременно признаками органа публичной администрации и чертами субъекта частного права, определяется чаще всего как "независимые административные органы" либо "децентрализованные учреждения".

В структуре центрального аппарата администрации Польши также существуют независимые органы различной правовой формы, осуществляющие переданные им функции публичной администрации в масштабе всей страны. Как правило, на них возлагается выполнение публичных задач в экономических и социальных сферах. По сравнению с большинством иных правовых систем создание подобных независимых структур публичного управления относительно новое явление для польского права. Именно поэтому в польской административно-правовой доктрине только формулируется подход к определению их правового статуса, проведению какой-либо классификации и осмыслению перспектив их эффективного использования <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Трещетенкова Н. Функциональная децентрализация в Польше. Децентрализация управления в зарубежных государствах. М., 2009. С. 215 - 234.

Как отмечает профессор Ян Зиммерманн, "современное польское административное законодательство гораздо чаще выходит за рамки традиционных структурных решений и создает новые категории субъектов публичной администрации, в компетенцию которых входит исполнение определенного круга публичных задач" <1>.

--------------------------------

<1> Zimmermann J. Prawo administracyjne. Wydanie II, 2006. S. 117.

Независимые административные органы не обладают статусом органа правительственной администрации. Они создаются на основании закона либо учреждаются высшим органом правительственной администрации в форме:

- государственной организационной единицы, обладающей или не имеющей статуса юридического лица;

- государственного юридического лица;

- акционерного общества Государственной казны.

Подобные органы различаются между собой организационной структурой, принципами ведения финансового хозяйства, а также порядком деятельности. Чаще всего они именуются агентствами, публичными учреждениями либо фондами (Агентство материальных ресурсов, Национальный фонд здоровья, Фонд социального страхования).

Административное право наделяет статусом административных субъектов также общества публичного права, исполняющие порученные задачи из области публичной администрации, что отличает их от обществ частного права. Подобные образования, так же как и агентства, являются новой для польского права формой исполнения публичных задач.

Среди обществ публичного права можно выделить общества, являющиеся государственными субъектами (акционерное общество Государственной казны - Польские телекоммуникации) и негосударственные общества (занимающиеся, к примеру, созданием и содержанием учреждений здравоохранения). Отдельную группу составляют государственные товарищества, занимающиеся особыми экономическими зонами, морскими портами, платными автостоянками и т.п.

Ряд таких органов обладает правом принимать решения наравне с государственными органами, иные - гражданско-правовыми инструментами (заключение договоров, посессионное право участия в имуществе иных субъектов).

Исполнение публичных задач может возлагаться и на многочисленные фундации и предприятия общественной полезности, чаще всего подчиненные министрам (Почта Польши, Государственные леса).

Сложность классификации независимых административных органов определена во многом тем, что, обладая одним и тем же наименованием, они могут кардинально отличаться по порядку формирования, степени финансовой самостоятельности и подотчетности. Наиболее очевидно это в отношении агентств. Они замышлялись как своеобразная комбинация публичной и частноправовой формы для повышения эффективности и креативности исполнения публичных функций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Kallas M., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Szpor G. Prawo administracyjne. Warszawa, 2002. S. 237.

Некоторые из агентств наделены статусом независимых центральных органов публичной администрации (Агентство сельскохозяйственного рынка, Государственное агентство радиокоммуникаций) либо только статусом юридического лица (Агентство строительства и эксплуатации автострад).

Существуют также агентства, обладающие статусом торговых обществ, создаваемых органами публичной администрации (Агентство экономического развития). Их деятельность направлена на осуществление инновационных проектов, модернизацию, приватизацию, реприватизацию, а также реструктуризацию, проводимую чаще всего в сельском хозяйстве и оборонной промышленности.

Членство Польши в Европейском союзе привело к изменению статуса ряда уже существующих агентств. Наделение некоторых из них правом распоряжения финансовыми поступлениями из фондов Евросоюза для улучшения положения в отдельных сферах польской экономики привело к наделению их статусом казначейских агентств. Так, Агентство сельскохозяйственного рынка, образованное в 1990 г. для стабилизации сельскохозяйственного рынка и защиты доходов от сельхозпродукции, с 1 мая 2004 г. после получения аккредитации приобрело статус казначейского агентства (agencja platnicza).

Важнейшим шагом на пути изменения сложившейся ситуации должен стать Закон от 27 августа 2009 г. "О публичных финансах" <1>. Он предусмотрел создание нескольких новых организационно-правовых форм, в ряду которых главное внимание привлекают исполнительные агентства.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2009. N 157. Poz. 1240.

Определив агентства в качестве государственных юридических лиц, призванных решать ключевые задачи государства, Закон устанавливает сферы и принципы их деятельности, а также основные правила ведения финансового хозяйства. Исполнительные агентства могут создаваться только на основании отдельного закона. Основой финансовой деятельности исполнительных агентств является годовой план, предусматривающий в разделе о доходах не только поступления от собственной деятельности, но и возможность получения дотаций из государственного бюджета.

Существование разнообразных агентств в структуре публичной администрации оценивается в польской доктрине достаточно критично. В качестве аргументов обращают внимание как на многочисленность и неоднородность агентств, разницу в их подведомственности, так и на неустойчивость правовой регламентации принципов их деятельности и надзора. Так, к примеру, существует позиция, определяющая агентства как "эклектические юридические лица, являющие пример коммерциализации системных форм правительственной экономической администрации" <1>.

--------------------------------

<1> Niczyporuk J. Agencje rzadowe w: Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, red. J. Stelmasiak i J. Szreniawski. Bydgoszcz - Lublin, 2002. S. 169.

Подобный вывод, по мнению профессора Яна Зиммерманна, "верно передает существо нарастающей проблемы: законодатель начинает забывать о необходимости ясного и единообразного формирования структуры государственной администрации, создавая от случая к случаю для реализации единичных целей новые организационные формы, каждая из которых действует на основе различных принципов и занимает различное место в структуре публичной администрации" <1>.

--------------------------------

<1> Zimmermann J. Op. cit. S. 119.

Независимые административные органы всегда являются органами специализированной компетенции и выступают в качестве субъектов публичного права, при этом большинство из них могут быть и субъектами частного права.

Польские исследователи разделяют позицию российских ученых о том, что, несмотря на весьма специфическое положение децентрализованных учреждений, они правомерно являются частью государственного аппарата. Получая свои полномочия от государства, определяющего как методы, так и границы их деятельности, децентрализованные органы не входят в иерархическую структуру, но находятся в ведении центральной или местной публичной администрации.

Деятельность независимых органов публичной администрации подлежит контролю со стороны государства. Как правило, это административный, финансовый, судебный и парламентский контроль. В рамках административного контроля, осуществляемого правительством либо министром, прежде всего, следует назвать утверждение регламентов, а также право назначения руководителей таких органов.

Финансовый контроль не должен нарушать принципа автономии независимых учреждений и проводится в форме изучения и утверждения их бюджетов.

Особенность судебного контроля состоит в том, что любые конфликты с участием независимого административного органа и органа государственной администрации отнесены к компетенции административных судов. Общие принципы судопроизводства распространяются на дела с участием независимых органов в качестве истцов либо ответчиков в суде.

Формы парламентского контроля варьируются в зависимости от степени участия парламента в формировании конкретного органа.

В польской доктрине административного права в последние годы все больший интерес вызывает проблема "приватизации" функций и задач публичной администрации. По сравнению с иными правовыми системами для административного права Польши использование этой формы децентрализации, называемой часто "аутсортингом", имеет второстепенный и скорее случайный характер. Главным правовым препятствием является не только отсутствие единой законодательной регламентации, но и отсутствие широко используемого в практике иных государств института административного договора.

Тем не менее польское законодательство успешно моделирует во многом схожие (смежные) формы децентрализации. В числе наиболее интересных и значительных новаций можно назвать институт публично-частного партнерства, общественно полезную деятельность неправительственных организаций в области решения публичных задач, концессионные договоры.

Приватизацию публичных задач в польской доктрине относят к числу наиболее перспективных среди многочисленных форм децентрализации публичной администрации и максимального сближения этой администрации и граждан, диктуемого принципом субсидиарности <1>.

--------------------------------

<1> Ibid. C. 123.

Гражданская служба является одним из наиболее значимых, ключевых институтов современного административного права. Статус лиц, работающих в органах публичной администрации Польши, регламентирован положениями трех Законов: от 22 марта 1990 г. "О работниках органов самоуправления", от 16 сентября 1982 г. "О работниках государственных учреждений" и от 21 ноября 2008 г. "О гражданской службе".

Современная модель гражданской службы является результатом многолетней и не всегда эффективной реформы, первый этап которой ознаменовался принятием 5 июля 1996 г. Закона "О гражданской службе" <1>. Действующий Закон от 21 ноября 2008 г. Закона "О гражданской службе" <2> является завершением четвертого этапа реформирования корпуса гражданской службы.

--------------------------------

<1> Однако уже в 1998 г. он был заменен новым законом. Отметим, что за 12 лет с момента принятия первого закона о гражданской службе была и третья попытка, реализовавшаяся в принятии Закона "О гражданской службе" от 24 августа 2006 г.

<2> См.: Dziennik Ustaw. 2008. N 227. Poz. 1505.

Основными новациями Закона 2008 г. польские исследователи называют упразднение существовавшего с 2006 г. государственного кадрового резерва и введение открытого конкурсного набора на замещение должностей в корпусе гражданской службы. Кроме того, высшие должности в государственной администрации были выведены за пределы корпуса гражданской службы.

Закон 2008 г. устанавливает прохождение подготовительной службы лицами, впервые занимающими должности в корпусе гражданской службы, в качестве обязательного, а не возможного, как было ранее, условия замещения должности. Исключения предусмотрены лишь для выпускников Национальной школы публичной администрации.

Предусматривается также проведение периодической письменной оценки работы служащих корпуса гражданской службы. По результатам таких проверок, проводимых не реже чем раз в 24 месяца и не чаще чем раз в 12 месяцев, формулируются предложения по индивидуальным программам профессионального развития служащего.

К числу новаций законодательства о гражданской службе следует отнести и отмену одного из основополагающих требований к члену корпуса гражданской службы - наличие польского гражданства. С 24 марта 2009 г. открывается возможность принятия на ряд должностей и граждан государств Европейского союза, а также иных государств, граждане которых на основании международных договоров либо предписаний права Евросоюза обладают правом на трудоустройство на территории Польши. Закон 2008 г. предусматривает два ограничения: должность не должна быть связана с исполнением публичной власти, а соискатель должен представить документ о владении польским языком.

Центральным органом правительственной администрации по делам гражданской службы вновь становится Начальник гражданской службы, подчиненный непосредственно Председателю Совета министров, при котором воссоздается также и Совет гражданской службы. Такая модель руководства существовала на основании Закона "О гражданской службе" 1996 г.

В соответствии с концепцией реформы государственной службы все государственные служащие подразделяются на две основные категории: корпус гражданской службы и служащие государственных учреждений. К первой категории отнесены служащие правительственной администрации, статус которых определен Законом 2008 г. Основы правового статуса второй категории регламентируются Законом от 16 сентября 1982 г. "О работниках государственных учреждений". Различие между государственной и местной публичной службой отражено наличием Закона от 22 марта 1990 г. "О работниках органов самоуправления".

Подобное решение в значительной степени является возвратом к традициям Второй Польской Республики, когда на основании Закона от 17 февраля 1922 г. "О государственной гражданской службе" (действовавшего до 1939 г.) устанавливалась отдельная правовая регламентация статуса гражданской службы и иных государственных служащих.

На конституционном уровне цели и задачи гражданской службы определены следующим образом. "Для обеспечения профессионального и политически нейтрального выполнения задач государства в учреждениях правительственной администрации действует корпус гражданской службы. Председатель Совета Министров является начальником корпуса гражданской службы" (ст. 153). Основополагающим для института гражданской службы является и конституционный принцип равного доступа для всех польских граждан, обладающих в полном объеме публичными правами (ст. 60).

Польское законодательство традиционно выводит понятия "служащий публичной службы" и "служащий государственного учреждения" путем перечисления органов, работники которых должны быть отнесены к одной из этих категорий.

Административная юстиция. История административной юстиции на польских землях уходит своими корнями в XVIII и XIX вв. Знаковым событием в развитии судебного контроля деятельности публичной администрации явился 1807 г., когда впервые был создан отдельный, навеянный французской концепцией, административный суд - Государственный Совет Варшавского Княжества под председательством монарха. В его состав входили: Председатель Совета министров, министры, секретарь Совета, члены Совета - министры без портфеля, а также докладчик. Наряду с разработкой законопроектов Сейма и королевских указов, а также вопросов бюджета и управления национальным имуществом, Совет наделялся значительными полномочиями в области судопроизводства.

Так, в компетенцию Совета входило рассмотрение споров между судебными и административными органами, рассмотрение административных споров и даже истребование дел из совета префектур, рассматривающих по первой инстанции споры между гражданами и органами администрации о нарушении законности в налоговых и ряде иных вопросах. Как отмечают авторы монографии "История государства и права Польши", "это были зачатки более позднего административного судопроизводства, которому во второй половине XIX в. в некоторых странах были переданы для рассмотрения все те споры, по которым граждане считали, что органы администрации нарушили право" <1>.

--------------------------------

<1> Бардах Ю., Леснодорский Б., Пиетрчак М. История государства и права Польши. М., 1980. С. 325.

Истоки современной модели польской административной юстиции историки права относят к положениям Конституции от 17 марта 1921 г. В соответствие со ст. 17 этой Конституции, задачей Высшего административного трибунала было решение о законности административных актов, как органов правительственной администрации, так и администрации самоуправления.

В настоящее время органы административной юстиции представляют двухуровневую систему, возглавляемую Высшим административным судом и включающую воеводские административные суды.

Основы функционирования административной юстиции определены Конституцией, установившей, что Высший административный суд и иные административные суды осуществляют в сфере, определенной законом, контроль деятельности публичной администрации (ст. 184). Контроль включает в себя также вынесение судебных решений о соответствии законам постановлений органов территориального самоуправления и нормативных актов местных органов правительственной администрации.

Дела, подведомственные административным судам, рассматриваются воеводскими судами в качестве первой инстанции. Высший административный суд в порядке надзора за деятельностью в сфере судебной практики рассматривает жалобы на их решений и ряд иных вопросов, определенных законом.

Контроль деятельности публичной администрации включает в себя принятие решений по вопросам, связанным с жалобами: на административные решения, обжалованные постановления, изданные в порядке административного производства, либо на окончательное постановление, а также постановление, разрешающее дело по существу; постановления о принудительном исполнении решения, о мере обеспечения, на которые поданы жалобы; иные действия администрации, вытекающие из полномочий; акты местных органов территориального самоуправления и территориальных единиц территориального самоуправления и их союзов, акты надзора за деятельностью органов единиц территориального самоуправления; бездействие органов в определенных законом случаях.

К компетенции административных судов отнесены и споры о компетенции между органами единиц территориального самоуправления, а также между ними и органами публичной администрации на местах.

В числе субъектов, наделенных правом на подачу жалобы в административный суд, закон называет каждого, обладающего правовым интересом, прокурора, уполномоченного по гражданским правам, а также общественные организации (в пределах уставной деятельности по вопросам, относящимся к интересам других лиц, если организация принимала участие в административном производстве). Перечень является открытым <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Zimmermann J. Prawo administracyjne. Wyd. II. 2006. C. 374 - 383.

Институциональные формы контроля. Наряду с возможностью судебного обжалования деятельности (бездеятельности) органов государственной администрации, в Польше существует ряд специализированных органов, в задачу которых входит контроль деятельности администрации. В их числе Верховная палата контроля, институт уполномоченных (омбудсменов) и региональные счетные палаты.

Административное производство. Основным источником административно-процессуального права является один из старейших кодифицированных актов польского права - Административно-процессуальный кодекс. Принятый 14 июня 1960 г., он неоднократно был изменен. Кодекс состоит из 10 глав, объединяющих 269 статей. При этом в ряде частей выделены главы, а статьи делятся на параграфы. Раздел I - Общие положения. Раздел II - Производство. Раздел III - Особые предписания по делам социального обеспечения. Раздел IV - Участие прокурора. Разделы V - VI (отменены). Раздел VII - Выдача справок. Раздел VIII - Жалобы и заявления. Раздел IX - Судебные пошлины и издержки. Раздел X - Заключительные положения.

Кодекс регламентирует:

- порядок производства перед органами публичной администрации по вопросам индивидуальных административных решений, входящих в их компетенцию;

- порядок производства перед иными государственными органами, а также иными субъектами, созданными в силу права либо в результате соглашения о рассмотрении дел, указанных в п. 1;

- порядок производства по делам о рассмотрении споров между органами территориального самоуправления и органами правительственной администрации;

- производство по рассмотрению жалоб и заявлений государственными органами, органами территориального самоуправления, а также органами общественных организаций.

Две статьи Кодекса содержат особые предписания по делам из области социального обеспечения.

Действие Кодекса не распространяется на административное производство по некоторым категориям дел. С точки зрения предметной (объективной) сферы это вопросы уголовного финансового производства, а также урегулированные нормами Налогового положения (за исключением положений об участии прокурора в процессе и производства по жалобам и заявлениям). С точки зрения субъективного критерия это вопросы, относящиеся к компетенции польских дипломатических представительств и консульств (также за исключением рассмотрения жалоб и заявлений). В польской доктрине подобный метод определения предметной сферы действия Кодекса называют негативной энуменацией.

На основании конституционных предписаний Административно-процессуальный кодекс устанавливает, что административное производство является двухинстанционным (ст. 15). Однако данный принцип не имеет в польском административном праве абсолютного характера. Так, на основе ст. 127 Административно-процессуального кодекса решения, вынесенные по первой инстанции министром либо самоуправляющейся коллегией, не могут быть обжалованы в судебном порядке. В этом случае стороне принадлежит право обращения с ходатайством о повторном рассмотрении дела.

В административном процессе, проводимом органами публичной администрации, действуют принципы, выводимые из Конституции, а также ратифицированной Польшей Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека. Кроме того, 6 сентября 2001 г. был принят Европейский кодекс надлежащей администрации, ставший для каждого государства - члена ЕС правовым ориентиром и стандартом.

Принципы административного производства, следующие из польской Конституции, - это общие принципы правового государства.

Личность обладает правом: на защиту своих правовых интересов в ходе установленной законом процедуры; открытое и быстрое производство по делу; свободный и независимый контроль деятельности и бездействия публичной администрации; равенство перед законом; защиту личных интересов; внесение петиций, жалоб и заявлений; обжалование решений в вышестоящей инстанции.

На основании статьи шестой указанной Конвенции, польский гражданин обретает в отношениях с органами публичной администрации права: на рассмотрение дела административным органом, а при необходимости - на дальнейшее судебное рассмотрение; рассмотрение вопроса в разумные сроки; получение исчерпывающей правовой информации; реальную возможность защиты своих прав и интересов; активное участие в административном производстве лично либо через представителя.

Конституция предписывает всем государственным органам обязанность действовать на основе и в границах права (ст. 7).

Следовательно, действия органов публичной администрации в отношении гражданина должны иметь четкие правовые основы и ограничения. Нормативные акты внутреннего характера, в понимании ст. 87 Конституции, не могут быть основанием для издания решений в отношении физических и юридических лиц и иных независимых от публичной администрации субъектов. Именно так раскрывается в административном производстве принцип законности.

И еще один принцип, выводимый из п. 3 ст. 31 Конституции, - принцип пропорциональности, определяющий возможные границы административного вторжения в сферу прав личности.

Как уже отмечалось, в административном производстве действует принцип двухинстанционности, основанием которого является конституционное положение о возможности обжалования решения, принятого в первой инстанции (ст. 78).

Как правило, все вышеперечисленные принципы воспроизведены и конкретизированы положениями Административно-процессуального кодекса. Кроме того, можно назвать еще ряд принципов административного производства, установленных уже непосредственно в Кодексе.

Так, принцип объективности предусматривает, что в ходе производства органы публичной администрации обязаны предпринять все возможное для тщательного выяснения фактического положения, а также для разрешения вопроса (ст. 7). Бремя доказывания действительных обстоятельств дела в принципе возлагается на орган, проводящий производство, исключения четко определяются законом.

Принцип учета в ходе производства и разрешения дела общественного интереса и справедливого интереса личности устанавливает две главные клаузулы, которые должны учитываться в процессе применения права: требование оценивать и требование сравнивать.

Положения Административно-процессуального кодекса направлены на повышение доверия граждан к органам государства; и, следовательно, все органы публичной администрации обязаны руководствоваться этим принципом в своей деятельности.

Экологическое право является одной из наиболее динамично развивающихся отраслей польского права, эффективно использующей достижения современной науки и новейшие технологии в области охраны окружающей среды. При этом основные традиции правовой охраны природы историки польского права находят уже в X в. Именно в тот период появились первые статуты, касающиеся защиты некоторых видов зверей и растений. При Казимире Великом было положено начало защиты лесных угодий и редких видов животного мира. Так, Вислицкий (Малопольский) Статут 1347 г., считавшийся общим правом Королевства, устанавливал наказание за вырубку лесов и иных деревьев в чужих владениях, а также поставил под защиту соколов, лебедей и бобров.

Первым специализированным государственным органом охраны окружающей среды на польских землях была созданная в 1919 г. Временная государственная комиссия охраны природы, действующая в ранге совещательного органа министра по делам вероисповеданий и публичного просвещения.

В современной Польше задача охраны окружающей среды закреплена на конституционном уровне и вменена в обязанность государства. Польская Республика обеспечивает охрану окружающей среды, руководствуясь принципом равномерного развития. Публичные власти обязаны проводить политику, обеспечивающую нынешним и будущим поколениям экологическую безопасность, а также поддерживать действия граждан, направленные на охрану и улучшение состояния окружающей среды. При этом право каждого на получение информации о состоянии и охране окружающей среды отнесено к основным конституционным правам (ст. ст. 5 и 74).

На конституционном уровне сформулирована и обязанность каждого заботиться о состоянии окружающей среды, нести ответственность за причиненное ей ухудшение (ст. 86). Необходимость охраны окружающей среды определена Конституцией как одно из оснований для ограничений в области пользования конституционными свободами (п. 3 ст. 31).

После вступления Польши в Евросоюз страна приняла на себя определенные обязательства по соблюдению правовых стандартов Союза в области экологической безопасности, а также приведения национального законодательства в соответствие с ними. Польша принимает активное участие в международном сотрудничестве по вопросам охраны окружающей среды, а в системе источников польского экологического права присутствует блок обязательных для членов Европейского союза постановлений его органов.

Основой всех мероприятий в области экологии в настоящее время является "Экологическая политика государства на 2009 - 2012 годы с перспективой до 2016 года" <1>, принятая Сеймом 22 мая 2009 г.

--------------------------------

<1> См.: Monitor Polski. 2009. N 34. Poz. 501.

В структуре экологического права, как правило, выделяют три составные части: природоохранное право, природоресурсное право и экологизированные нормы иных отраслей права. Отметим, что необходимость обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов (земли, воды, недр, лесов, атмосферного воздуха, животного мира) получила отражение в правовых нормах намного раньше, чем предмет природоохранного права.

Правовые источники польского экологического права не кодифицированы и представляют собой весьма обширный массив как законодательных актов, так и принятых в их развитие актов органов исполнительной власти, а также актов местного права. По некоторым данным, насчитывается более 4000 текстов правовых актов, регламентирующих вопросы охраны окружающей среды.

Одни из них посвящены общим для экологического права проблемам, к примеру организации процессов управления и контроля; другие - непосредственно конкретным объектам защиты и охраны.

Определенные обязанности в сфере охраны окружающей среды могут возникать не только из общеобязательных правовых предписаний. Источником таких обязанностей, прежде всего в области ведения хозяйственной деятельности, являются также административные решения, гражданско-правовые договоры, нормы местного права, такие как план территориального благоустройства, а также программы охраны окружающей среды наряду с планом использования отходов.

Особая роль в системе источников польского экологического права отведена Закону от 27 апреля 2001 г. "Право охраны окружающей среды". Уже в силу предмета и комплексного характера регулирования данный Закон представляет собой базовый акт кодифицированного типа. Именно им определены принципы охраны окружающей среды, объекты охраны, а также условия использования природных ресурсов и финансово-правовые средства охраны окружающей среды.

Закон устанавливает принципы и условия допустимых выбросов субстанций или энергии в окружающую среду; платность использования объектов окружающей среды; доступ к информации о состоянии окружающей среды; обязанности органов управления, а также ответственность и санкции за нарушение правил охраны окружающей среды.

Однако в силу определенной специфики ряда объектов природоохранной деятельности действие данного Закона не распространяется на объекты атомного права, охрану морских вод от загрязнения. Система органов управления и принципы охраны указанных объектов установлены в Законе от 29 ноября 2000 г. "Атомное право" и в Законе от 16 марта 1995 г. "О предотвращении загрязнения морских вод с морских судов", а также в ряде иных правовых источников.

Потребность введения новых правовых механизмов охраны окружающей среды отражена в таких актах, как Закон 2007 г. "О предотвращении ущерба окружающей среде и ее восстановлении".

К категории базовых правовых источников относится также Закон от 16 апреля 2004 г. "Об охране природы". Определяя природу в качестве национального богатства и наследия, Закон формулирует задачи, цели и формы охраны природы. Так, охрана природы состоит в сохранении, разумном использовании, а также восстановлении ресурсов, творений и составных элементов природы.

Понятие "окружающая среда" определено Законом "Право охраны окружающей среды" как совокупность природных элементов, в том числе также преобразованных в результате деятельности человека, таких как поверхность земли, ископаемые, воды, воздух, ландшафт, климат, а также остальные составные части биологического многообразия и взаимодействие этих элементов.

Важно подчеркнуть, что, толкуя понятие "воздействие на окружающую среду", Закон устанавливает, что оно включает в себя также и влияние на здоровье людей.

В системе источников польского экологического права ряд законов комплексно регламентируют охрану отдельных объектов природоресурсного права, таких как вода, воздух, земля, леса, лесные и сельскохозяйственные угодья, животный и растительный мир.

Основополагающими актами природоресурсного права являются Законы: от 18 июля 2001 г. "Водное право", от 28 сентября 1991 г. "О лесах", от 4 февраля 1994 г. "Геологическое и горное право", от 18 апреля 1985 г. "О речном рыболовстве", от 13 октября 1995 г. "Право охоты", от 21 августа 1997 г. "Об охране животных", от 3 февраля 1995 г. "Об охране сельскохозяйственных и лесных земель", от 22 июня 2001 г. "О генетически модифицированных организмах", от 18 декабря 2003 г. "Об охране растений", от 2 апреля 2004 г. "О системе идентификации и регистрации животных", от 17 июля 2009 г. "О системе управления эмиссией парниковых газов и иных субстанций".

Правовые нормы, имеющие непосредственное отношение к экологическому праву, содержатся и в актах, определяющих правила ведения хозяйственной деятельности. В их числе Законы: от 2 июля 2004 г. "О свободе хозяйственной деятельности", от 22 марта 1989 г. "О ремесле", от 20 октября 1994 г. "О свободных экономических зонах", от 25 июня 2009 г. "Об экологическом сельском хозяйстве", от 27 апреля 2001 г. "Об отходах", от 10 июля 2008 г. "Об отходах добывающей промышленности", от 19 июня 1997 г. "О запрете использования товаров, содержащих асбест", от 17 июля 2009 г. "О системе управления эмиссией тепловых газов и иных субстанций".

Основными принципами польского экологического права являются: рациональное использование окружающей среды; возмещение ущерба, нанесенного окружающей среде; принцип кооперации, подразумевающий общую ответственность за охрану окружающей среды не только государства и его структур, но и всего общества в целом, а также каждого гражданина.

В законодательстве последних лет достаточно явно прослеживается усиление так называемых управленческих и экономических принципов охраны окружающей среды. Более четко определяются виды и формы ответственности органов публичной власти, а также юридических и физических лиц за экологическую безопасность; новую регламентацию обрели важнейшие вопросы экологического контроля и мониторинга состояния окружающей среды. В законодательстве закрепляются общие технологические стандарты и параметры допустимых негативных воздействий на окружающую среду, четкие ставки платности природопользования и возмещения вреда окружающей среде как следствие хозяйственной деятельности.

Целями охраны природы Закон называет поддержание экологических процессов и стабильности экосистем, сохранение биологического разнообразия, геологического и палеонтологического наследия, формирование собственного поведения человека в отношении природы путем просвещения, информирования и поддержки деятельности по охране природы.

Провозглашенные цели охраны природы стоят во главе всей экологической политики государства и учитываются в программах охраны природы, принимаемых органами территориального самоуправления, в Концепции территориального благоустройства, стратегиях развития воеводств, планах территориального благоустройства воеводств, гмин, иных местных планах благоустройства, а также в хозяйственной и инвестиционной деятельности.

Комплексный подход к охране природы предопределен положениями Закона, установившими, что охрана одного либо нескольких природных элементов должна осуществляться только с учетом охраны остальных природных элементов.

Формами охраны природы являются: национальные парки, которые могут существовать как природные заповедники и ландшафтные парки; территории (зоны) охраняемого ландшафта, в том числе и определенные Общеевропейской программой "Природа - 2000", а также памятники природы, заказники и экологические угодья либо природно-охранные комплексы. К формам охраны Законом отнесены также места выступания геологических формирований, нагромождений, минеральных образований, фрагменты поверхностных выработок (карьеров), а также охрана отдельных видов растений, зверей и грибов.

Система государственного управления. Центральным органом правительственной администрации в области охраны природы и окружающей среды является министр окружающей среды. На местах данная сфера включена в компетенцию воевод, бургомистров или президентов городов. Определенными полномочиями наделены также старосты, воеводские сеймики и маршалы воеводств.

В Польше активно действуют и специализированные органы охраны природы и окружающей среды: главный инспектор охраны окружающей среды и соответствующие воеводские инспектора. На основании Закона от 20 июля 1991 г. "Об Инспекции охраны окружающей среды" главный инспектор в качестве центрального органа правительственной администрации призван контролировать соблюдение предписаний об охране окружающей среды. Главный инспектор назначается и освобождается от должности Председателем Совета министров.

Министр окружающей среды, выполняет задачи органа правительственной администрации в сфере охраны природы с помощью главного хранителя ("konserwatora") природы, имеющего статус секретаря или заместителя министра. Он назначается и освобождается от должности Председателем Совета Министров.

Воевода исполняет задачи органа правительственной администрации в области охраны природы с помощью воеводского хранителя природы.

В сфере охраны природы действуют также органы, наделяемые статусом консультативно-совещательных. Это Государственный совет охраны природы и воеводские советы охраны природы, действующие соответственно при министре окружающей среды и воеводах. Кроме того, при директорах парков создаются научные советы парка.

В качестве консультативно-совещательных органов образованы Национальная комиссия по оценке воздействия на окружающую среду и соответствующие региональные комиссии при маршалах воеводств.

Органами специальной компетенции в данной сфере являются: генеральный директор охраны окружающей среды и соответствующие региональные директора. Генеральный директор охраны окружающей среды, являясь центральным органом правительственной администрации, реализует свои задачи с помощью генеральной дирекции, имеющей статус государственной бюджетной организации.

Для получения достоверной информации о состоянии окружающей среды с 1991 г. в Польше действует система государственного мониторинга. Правовые основы механизма государственного мониторинга определены отдельной главой Закона "Право охраны окружающей среды", а также рядом иных законов.

Государственный мониторинг включает в себя задачи, предписываемые как отдельными законами, так и международными обязательствами Польши, а также реальными потребностями, диктуемыми экологической политикой государства.

Государственный мониторинг проводится на основе перспективных общенациональных программ, разрабатываемых главным инспектором охраны окружающей среды. Первая из таких программ была принята в Польше в 1992 г. На уровне воеводств соответствующие программы разрабатываются воеводскими инспекторами охраны окружающей среды и представляются на утверждение Генерального инспектора. Начиная с 2003 г. большинство позиций всех программ ориентированы на интеграцию страны в Европейский союз и унификацию системы оперативного управления охраной окружающей среды с европейскими стандартами.

Экологическая политика государства и программы охраны окружающей среды. Целью государственной экологической политики является создание необходимых условий для реализации охраны окружающей среды. Исходя из реального состояния окружающей среды, экологическая политика должна определять, прежде всего, экологические цели и приоритеты, перспективы и долгосрочные цели, виды и сроки проведения экологических мероприятий, а также источники, необходимые для достижения этих целей, в том числе экономическо-правовые механизмы и финансовые инструменты.

Государственная экологическая политика разрабатывается министром окружающей среды и утверждается Сеймом по представлению Правительства. При этом каждые четыре года Совет министров обязан представлять Сейму доклад о ее реализации.

Принимаются соответствующие местные программы охраны окружающей среды, разрабатываемые исполнительными органами воеводств, уездов и гмин. Утверждение таких программ входит в компетенцию воеводских сеймиков, а также советов уездов и гмин. Рапорт об исполнении таких программ должен рассматриваться раз в два года.

При разработке как общегосударственной, так и местных экологических программ в качестве обязательного требования оговаривается участие и учет мнения общественности.

Законодательство предусматривает также обязанность министра окружающей среды разрабатывать проект Национальной стратегии охраны и дифференцированного использования биологического многообразия вместе с проектом Программы действий, утверждаемых постановлением Совета министров.

Постановлением Совета министров от 20 октября 2009 г. определены виды программ и проектов, предназначенных для их реализации в рамках Национальной системы зеленых инвестиций. Постановление принято на основе одного из важнейших экологических актов последних лет - Закона 2009 г. "О системе управления эмиссией парниковых газов и иных субстанций".

В октябре 2009 г. был модифицирован правовой статус фондов, занимающихся охраной окружающей среды и водных ресурсов. Так, Национальный фонд охраны окружающей среды и водного хозяйства получил статус государственного юридического лица, а соответствующие воеводские фонды - статус самоуправляющихся юридических лиц.

Уездные и гминные фонды охраны окружающей среды и водного хозяйства упразднены.

Одним из ключевых элементов польской системы финансирования охраны окружающей среды является создание в 1991 г. Банка охраны окружающей среды. Изначально он ориентирован на оказание финансовой помощи в развитии производства и оказании услуг в сфере охраны окружающей среды, а также развитии рынка экологически чистых продуктов.

Основным инструментом реализации экологической политики государства в Польше являются так называемые платы за пользование и платы за загрязнение. Именно они лежат в основании всей системы финансирования проэкологических инвестиций. Средства, аккумулируемые фондами (как Национальным, так и воеводскими), формируются из оплат за пользование такими составными элементами окружающей среды, как атмосферный воздух, воды, земли, эксплуатационных и концессионных плат, предусмотренных при проведении геологоразведочных и иных аналогичных работ, оплат за выведение земель из режима сельскохозяйственных и лесных, а также за счет штрафов, получаемых за нарушение норм экологического права.

Экологические фонды проводят перераспределение собранных средств исходя из приоритетов экологической политики государства.

К числу финансово-правовых средств охраны окружающей среды польское законодательство относит: платное пользование объектами окружающей среды; административные денежные штрафы за нарушение условий полученных разрешений на ведение хозяйственной деятельности и дифференцированные ставки налогов и иных публичных плат, предназначенных для целей охраны окружающей среды.

Плата за пользование объектами окружающей среды взимается за выброс газов либо пыли в воздух, сброс стоков в воду либо землю, забор воды и складирование отходов. Все указанные действия осуществляются на основании специальных разрешений, получаемых субъектами хозяйственной деятельности. Превышение установленного количества либо иных условий таких разрешений ведет к наложению административного денежного штрафа.

Административный денежный штраф взимается и за превышение или нарушение условий пользования окружающей средой, установленных в соответствующих разрешениях.

Ответственность за экологические правонарушения. Ответственность за несоблюдение требований, установленных в целях охраны окружающей среды, возникает независимо от наступления последствий в виде загрязнения или иного ущерба для окружающей среды. Уже сам факт создания угрозы для окружающей среды (в том числе и здоровья людей) в результате действий либо бездействий может стать основанием для привлечения к ответственности.

Ответственность за экологические правонарушения может иметь гражданский, административный, уголовный либо административно-уголовный характер. Она наступает, соответственно, на основании положений Гражданского кодекса, Уголовного кодекса, Кодекса проступков. Отдельные разделы об ответственности содержатся также в основополагающих актах об охране природы и окружающей среды: Законе "Об охране природы" и Законе "Право охраны окружающей среды".

Большинство законов, устанавливающих основы охраны отдельных составных элементов окружающей среды и определяющих правила ведения хозяйственной деятельности в таких областях, как рыболовство и судоходство, строительство, водное и речное хозяйство, горнодобывающая промышленность, предусматривают ответственность за экологические правонарушения.

Гражданская ответственность состоит в праве требования каждого, кому угрожает или нанесен ущерб в результате противоправного воздействия на окружающую среду, возврата к прежнему состоянию, компенсации ущерба и совершению действий, направленных на предупреждение последующих нарушений.

С требованием о возврате в прежнее состояние и предотвращении последующего нанесения ущерба окружающей среде может выступить каждый пострадавший, а также Государственная казна, единица территориального самоуправления или экологическая организация.

Административная ответственность может быть установлена в виде штрафа либо запрета заниматься определенной деятельностью либо отзыва лицензии или иного разрешения. Административные штрафы налагаются решением воеводских инспекторов охраны окружающей среды за превышение установленных в разрешениях уровня и качества стоков, нарушение условий разрешения на забор воды, нарушение условий полученного разрешение на складирование и использование отходов, за превышение установленного в разрешении уровня шума.

Закон "Право охраны окружающей среды" устанавливает наказание в форме штрафа: за неисполнение обязанности сбора, хранения данных и предоставления бесплатной информации для нужд государственного мониторинга окружающей среды; неисполнение обязанности охраны окружающей среды в ходе проведения строительных работ; за нарушение требований к рекламе товаров и услуг, установленных в целях охраны окружающей среды;

Административно-уголовная ответственность предусмотрена Кодексом о проступках в разд. XIX "Вредительство в лесах, полях и садах" и может быть наложена только на физических лиц. Диапазон наказаний колеблется от штрафа до ареста на срок до трех месяцев.

Составы 19 проступков, совершение которых расценивается как основание для привлечения к уголовно-административной ответственности, связаны с нарушением прав частной собственности на указанные объекты (незаконный сбор овощей, фруктов и цветов в чужих садах и огородах; вырубка и сбор веток, корений либо кустарников в чужих лесах; выпас животных на лесных либо сельскохозяйственных землях, принадлежащих иному лицу) либо ненадлежащем использовании своей собственности (незаконная вырубка деревьев, несоблюдение обязанности собственника по содержанию и охране лесов).

Наказуемым является также уничтожение в лесах гнезд птиц, нор, муравейников.

Уголовная ответственность, предусмотрена положениями гл. XXII "Преступления против окружающей среды" Уголовного кодекса. Диапазон наказаний за нанесение ущерба окружающей среде колеблется от штрафа до лишения свободы на срок до 12 лет в зависимости от степени ущерба и формы умысла виновного. Основными составами преступлений являются: уничтожение представителей растительного и животного мира; загрязнение окружающей среды в результате хозяйственной деятельности либо нарушения правил хранения, транспортировки и использования всевозможных отходов; нарушение обязанностей по содержанию очистных и иных сооружений.

Так, уничтожение представителей растительного или животного мира в значительных размерах влечет лишение свободы на срок от трех месяцев до пяти лет.

Загрязнение воды, воздуха либо земли радиоактивными отходами либо излучениями, угрожающими по своим объемам либо влиянию на жизни либо здоровью многих лиц или представляющие серьезную угрозу растительному и животному миру, наказывается лишением свободы на срок от трех месяцев до пяти лет.

Если в результате подобных действий наступила смерть человека либо нанесен серьезный ущерб здоровью многих лиц, наказание определяется в интервале от двух до 12 лет лишения свободы.

Одними из важнейших инструментов в области охраны окружающей среды являются гласность и доступ к информации о состоянии окружающей среды. В польском праве этому посвящены специальные разделы двух основополагающих законов об охране природы и окружающей среды. Однако законодатель счел целесообразным разработать отдельный закон и совместить правовую регламентацию вопросов доступа к соответствующей информации с определением правил участия общественности в охране окружающей среды.

Закон "О доступе к информации об окружающей среде и ее охране, участии общественности в охране окружающей среды, а также оценке воздействия на окружающую среду" был принят 3 октября 2008 г., и призван содействовать внедрению более современной модели взаимодействия государства и общества в данной сфере.

Наряду с уже указанными, основными сферами правового регулирования Закона стали: стратегическая оценка воздействия на состояние окружающей среды при реализации планов и программ развития, оценка воздействия на окружающую среду плановой деятельности предприятий, производство по делам о трансграничном воздействии на окружающую среду, статут комиссий по делам об оценке воздействия на окружающую среду.

С принятием данного Закона были внесены коррективы и в систему органов управления охраны окружающей среды. Так, в качестве совещательного органа министра охраны окружающей среды создана Национальная комиссия экологического управления.

В Польше весьма активную позицию в сфере охраны окружающей среды занимают многочисленные общественные организации и объединения. Именно они призваны заниматься пропагандой знаний и формировать гражданскую поддержку для устойчивого развития, создания механизмов общественного контроля над расходованием государственных и муниципальных средств, увеличения влияния потребителей на качество продуктов и на политику глобальных корпораций.

В отдельной главе Закона "Право охраны окружающей среды" регламентирован процесс участия общественности в производстве по рассмотрению дел об охране окружающей среды.

Экологические организации наделены правом обращения в суд с требованием запрета рекламы или иной формы продвижения товара или услуг, если это противоречит интересам охраны окружающей среды. Основанием для этого является норма польского законодательства, установившая, что в содержании рекламы (или иной формы) продвижения товаров и услуг запрещено использовать пропаганду модели потребления, противоречащей принципам охраны окружающей среды, в частности, нельзя использовать изображения дикой природы для продвижения товаров и услуг, негативно влияющих на окружающую среду (ст. 80 Закона "Право охраны окружающей среды").

Экологические организации, созданные в крупных польских городах, объединены в рамках Всепольской организации "Польская зеленая сеть".

В рамках охраны природы польское законодательство предусматривает ответственность государства (Государственной казны) за вред, причиненный зубрами, волками, рысями и медведями сельскому хозяйству, животноводству, рыбному хозяйству и пасечникам.

С 2005 г. в Польше действует система экологического аудита. Правовые основы ее функционирования заложены Законом от 12 марта 2004 г. "О национальной системе экологического управления и аудита" <1>. Принятый на основании распоряжения 761/2001 Европейского парламента и совета от 19 марта 2001 г. данный Закон послужил основой для создания национальной системы EMAS, определяющей правовые параметры добровольного участия предприятий и организаций в системе экологического управления и аудита.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2004. N 70. Poz. 631.

Органами, уполномоченными исполнять задачи по реализации системы EMAS, являются министр окружающей среды, генеральный директор охраны окружающей среды, региональные директора охраны окружающей среды, Польский центр аккредитации и Национальный совет экологического управления.

Министр окружающей среды обязан проводить политику в области развития системы EMAS и взаимодействовать с органами Европейского союза, прежде всего в сфере информационного обмена.

Задачей генерального директора охраны окружающей среды является ведение национального реестра организаций, зарегистрированных в системе экологического управления и аудита, а также реестра экологических контролеров.

Региональные директора, действующие в структуре местных отделений генеральной дирекции охраны окружающей среды, принимают, анализируют и оценивают заявки организаций, заинтересованных в регистрации в системе EMAS, ведут реестры региональных организаций, а также взаимодействуют с генеральным директором по вопросам функционирования национальной системы экологического управления и аудита.

Уголовное право. С возрождением польской независимости в 1918 г. Польша оказалась с уже готовой Конституцией 1791 г., но без основных кодексов, в том числе без уголовного и уголовно-процессуального, вследствие чего еще в течение 14 лет вынуждена была использовать в сфере правосудия законодательство государств, разделивших Польшу в 1796 году, - России, Германии и Австрии.

К 1928 г. был разработан и принят Уголовно-процессуальный кодекс и Закон о судоустройстве, а к 1932 г. Кодекс проступков (wykroczenia) и Уголовный кодекс Польши, известный в польских юридических кругах как "Кодекс Макаревича" (по фамилии львовского профессора, сыгравшего решающую роль в его подготовке). Уголовный кодекс 1932 г. базировался в основном на принципах французского Уголовного кодекса 1810 г. Поэтому представляется справедливым утверждение польских юристов о том, что единая польская система уголовного правосудия сформирована законодательством, принятым между двумя мировыми войнами.

Естественно, что после Второй мировой войны и установления "народной" власти принятое перед войной законодательство не могло функционировать в прежнем виде. Все упомянутые выше акты подвергались неоднократным изменениям, в результате которых Уголовный кодекс сохранил в относительной неприкосновенности лишь свою Общую часть. Что касается Особенной части Уголовного кодекса, то в дополнение к ней был принят целый ряд специальных законов, действовавших параллельно Уголовному кодексу. Среди них следует назвать: Декрет Польского комитета национального освобождения от 23 сентября 1944 г. о Военном уголовном кодексе, Декрет того же Комитета от 30 октября 1944 г. об охране государства, Декрет от 4 ноября 1944 г. о превентивных мерах в отношении изменников нации, Декрет от 16 ноября 1945 г. о преступлениях, особо опасных в период восстановления государства, Декрет от 22 января 1946 г. об ответственности за сентябрьское поражение (от гитлеровских войск) и за фашизацию государственной жизни, Декрет от 13 июня 1946 г. о преступлениях, особо опасных в период восстановления государства, Декрет от 22 октября 1947 г. о конфискации имущества. Все они очень существенно изменяли характер Особенной части польского УК 1932 г. 22 мая 1958 г. был принят важный Закон об усилении ответственности за хулиганство.

Позже в 1959 г. с развитием социалистических отношений в стране принимаются нормативные акты, по-новому регулирующие отношения собственности, среди которых главное место принадлежит Закону от 18 июня 1959 г. об уголовной ответственности за преступления против общественной собственности. Этот же год знаменовался принятием антиалкогольного законодательства: Закона от 22 апреля 1959 г. о борьбе с самогоноварением и Закона от 10 декабря 1959 г. о борьбе с алкоголизмом. Получалось, что едва ли не важнейшие группы преступлений регулировались вне УК.

Надо сказать, что поляки тогда нашли более или менее легальные пути использования старого уголовного законодательства. Нельзя не отметить то обстоятельство, что в условиях "народного" строя многие институты уголовного права изменили свое классовое содержание, что вновь принятые законодательные акты сильно модифицировали ряд институтов Общей части УК 1932 г., а судебная практика благодаря толкованию норм УК, отличному от довоенного, придала некоторым из этих институтов иной характер, поскольку разрешалось применять только те нормы прежнего законодательства, которые не противоречили новому строю, причем лишь после внесения в них принципиальных изменений и дополнений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гофронь Ч. Уголовный кодекс ПНР 1969 г. // Правоведение. 1978. N 1. С. 119.

Однако ни усилия науки уголовного права, ни более или менее успешные попытки судебной практики приспособить действующие нормы старого УК к изменившимся условиям не могли снять с повестки дня подготовку нового УК Польши. Кодекс готовился долго: кодификационная комиссия при Министерстве юстиции начала свою работу в конце 1956 г., а новый УК был принят лишь в 1969 г. и начал действовать с 1 января 1970 г.

Уголовный кодекс 1969 года сделал шаг в сторону сближения с советским законодательством, в частности путем включения в определение понятия преступления указания на общественную опасность - так называемый материальный элемент понятия преступления. В противоположность УК 1932 г., который в ст. 1 определяет преступление формально - по признаку его запрещенности уголовным законом, ст. 1 УК 1969 г., наряду с формальным, включает в себя и материальный элемент, подчеркивая, что "уголовной ответственности подлежит тот, кто совершает деяние, которое как общественно опасное запрещено Уголовным кодексом, действующим в момент его совершения".

К достоинствам нового УК его авторы относили и то, что в противоположность УК 1932 г., который не позволяет учитывать изменения (смягчение) санкций, наступившие уже после вынесения судебного приговора, из соображения стабильности правосудия, УК 1969 г. пошел по иному пути, позволив в этом случае снижать наказание до максимума санкций нового закона. Этот компромисс установил границу возможного учета изменений законодательства, произошедших после вынесения приговора, чтобы избежать проведения повторного судебного разбирательства.

Шагом в сторону рецепции советского законодательства был отказ от деления всех уголовных правонарушений на преступления и уголовные проступки в зависимости от максимума грозящего за них наказания. Польский законодатель, вслед за советским, посчитал такой принцип деления устаревшим. Но полностью избежать ориентации на грозящий максимум наказания ему не удалось. К наиболее тяжким уголовным деяниям (zbrodnia) ст. 12 УК 1969 г. относит "умышленное деяние, за которое предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 3 лет или смертная казнь", а к уголовным проступкам - "умышленные деяния, за которые предусмотрены иные более мягкие меры наказания, либо неосторожные деяния".

Вряд ли можно оценить как достоинство УК 1969 г. решение им вопроса о значении юридической ошибки иначе, чем это было в УК 1932 г.

Так, УК 1932 г. основывался на древнем римском принципе "error juris nocet" (ошибка в противоправности не исключает уголовной ответственности). При этом суд мог назначить наказание ниже низшего предела, если у виновного в конкретном случае вообще отсутствовало сознание противоправности своего деяния. УК 1969 г. стремился к тому, чтобы соединить вместе вопрос о юридической ошибке с вопросом об ошибке в оценке общественной опасности совершаемого деяния. Иными словами, само по себе отсутствие сознания противоправности не исключает уголовной ответственности виновного. Последняя исключается лишь тогда, когда ошибке в вопросе противоправности деяния сопутствует ошибка в вопросе общественной опасности деяния. УК 1969 г. сохранил в числе мер наказания смертную казнь.

Понятно, что такого рода уход от демократических традиций польского уголовного права не мог быть терпим в условиях нового, посткоммунистического строя в Польше. Поэтому после 1990 г. в стране приступили к разработке нового УК который был принят в 1997 г. Одновременно с ним был принят новый Уголовно-процессуальный кодекс. Оба эти кодекса, вступившие в силу с 1 сентября 1998 г., явились итогом семилетних усилий, направленных на реформу системы уголовного правосудия.

Новое законодательство основано на нормах Конституции Польши 1997 г., в соответствии с которыми каждый задержанный должен быть в течение 48 часов передан под юрисдикцию суда. Задержанного надлежит освободить, если в течение 24 часов после его препровождения в суд ему не будет вручено постановление суда о временном (предварительном) аресте вместе с предъявляемыми обвинениями. Участие адвоката предусмотрено на всех стадиях уголовного процесса, а его положение четко регламентировано Законом от 6 июля 1982 г. об адвокатуре.

Уголовное право Польши кодифицировано не полностью, и у польского законодателя нет стремления обязательно все включать в УК: помимо Уголовного кодекса источником уголовного права служат многие специальные уголовные законы, не инкорпорированные в УК. Таких законов насчитывается несколько десятков. Интересно, что в их числе сохраняется ряд законодательных актов, принятых еще до Второй мировой войны, например Чековый закон 1936 г., содержащий некоторое количество уголовно-правовых норм. Наиболее важные из послевоенных актов - Уголовно-финансовый закон 1971 г., Закон 1959 г. о борьбе с самогоноварением (незаконным производством спирта) и Закон 1985 г. о борьбе со злоупотреблением наркотиками.

Следует специально отметить, что многие польские юристы видят в польском законодательстве о проступках (wykroczeniach) специфическую подотрасль уголовного права, ввиду чего соответствующее законодательство (Кодекс о проступках 1971 г. - Prawo o wykroczeniach) рассматривается ими как источник уголовного, а не административного права (так называемое малое уголовное право).

Уголовный кодекс 1997 г. делится на три части: Общую, Особенную и Воинскую. В числе предусмотренных им наказаний - штраф, ограничение свободы, лишение свободы (в том числе лишение свободы на срок в 25 лет и пожизненное лишение свободы). Смертная казнь была впервые отменена в Польше в 1889 г., затем восстановлена в 1926 г. Последний случай ее применения имел место в 1988 г. В 1997 г. смертная казнь в Польше была отменена.

Помимо основных наказаний УК 1997 г. предусматривает целую систему наказаний дополнительных: лишение политических (гражданских) прав, запрещение занимать определенную должность или работать по определенной профессии, запрет на вождение транспорта, конфискация предметов преступления, обязанность загладить причиненный вред, исполнение денежного обязательства, доведение приговора до всеобщего сведения.

Примечательно, что УК Польши 1997 г. предусмотрел, наряду с наказаниями, и критиковавшиеся прежде как порождение буржуазной науки права "меры безопасности" (гл. X, ст. ст. 93 - 100). В основном это принудительные меры медицинского характера (как, например, помещение в психиатрическую лечебницу или в наркологическую лечебницу). Время пребывания в указанных и им подобных лечебных учреждениях заранее судом не определяется. В психиатрической лечебнице лицо остается до тех пор, пока это необходимо с медицинской точки зрения (§ 2 ст. 94). Срок пребывания в наркологической лечебнице заранее тоже не определяется, но он не может быть короче трех месяцев и дольше двух лет (§ 3 ст. 96).

В 1999 г. в связи с принятием нового УК принимается Уголовно-финансовый кодекс, заменивший собой Уголовно-финансовый закон 1971 г., который упоминался выше. В этом Кодексе содержится около 50 составов финансовых преступлений. Ряд положений Общей части регулирует некоторые вопросы ответственности за преступления данной категории иначе, чем это предусмотрено в общем Уголовном кодексе Польши 1997 г., и как lex specialis они имеют приоритет перед общей нормой (lex generalis).

Уголовный процесс. После восстановления Польши по Версальскому договору в 1918 г. начались законопроектные работы по созданию Уголовно-процессуального кодекса Польши (УПК) взамен иностранного законодательства (российского, германского и австрийского), действовавшего более 120 лет на ее разделенной территории.

Первый УПК Польши был принят сеймом в 1928 г. - на четыре года раньше, чем УК, и действовал с существенными изменениями вплоть до 1969 г., когда был заменен новым УПК Польши.

Комиссия по реформе уголовного права задолго до этого предложила большую новеллизацию УПК, которая и была реализована в 1969 г. Она стала как бы ранним предвестником грядущих перемен в польском уголовном процессе, введя в УПК определенные демократические начала, в частности четыре основных элемента будущей кодификации уголовного процесса. По УПК 1969 г. прокурор утратил право самостоятельно применять предварительный арест и были существенно изменены условия применения этой меры пресечения (установлено применение его только судом); условное прекращение производства по делу было поставлено под контроль суда; появилась апелляция вместо кассации, а кассация стала чрезвычайной формой обжалования.

Однако работа Комиссии по реформе уголовного права на этом не прекратилась; она с большим или меньшим успехом продолжалась до 1993 г., когда наряду с ней стала работать Конституционная комиссия. Ввиду отсутствия настоящей координации работы обеих комиссий возникла определенная дисгармония между действующей Конституцией и УПК Польши по нескольким пунктам <1>.

--------------------------------

<1> Waltos S. W dziecieciolecie obowiazywania kodeksu postepowania karnego // Panstwo i prawo. 2009. N 4. S. 3.

1. Не слишком удачным оказалось узкое понятие презумпции невиновности в ч. 3 ст. 42 Конституции, согласно которому лишь вступивший в законную силу приговор суда мог сломать эту презумпцию. В то же время УПК 1969 г. оперировал (§ 2 ст. 3) довольно широким определением, говоря об установлении вины не приговором, а "в порядке, предусмотренном в настоящем кодексе". Поэтому в 90-е годы при подготовке нового УПК было предложено более узкое понятие, согласно которому обвиняемый считался невиновным, пока его вина не будет доказана и установлена вступившим в законную силу решением суда, следовательно, не только приговором (но и постановлением либо определением суда). Именно так решен данный вопрос в § 1 ст. 5 УПК 1997 г. Однако при таком обороте коллизия с Конституцией обозначилась еще более четко, практические трудности возникали при вынесении судами постановлений об условном прекращении производства по делу и т.п., что неизбежно привело к тому, что через какое-то время эта норма была приведена в соответствии с Конституцией Польши и § 1 ст. 5 УПК получил более узкое звучание, идентичное ст. 42 Конституции. С тех пор суд может условно прекратить производство по уголовному делу только путем вынесения специального об этом приговора.

2. Не вполне удачной оказалась попытка польского законодателя предусмотреть непосредственно в тексте Конституции запрет на выдачу польского гражданина (ч. 1 ст. 55). Идея эта была реализована лишь в 1997 г. одновременно с принятием нового УПК и, что важнее, в период, когда преступность, связанная с международным элементом, перестала быть в Польше спорадическим явлением. И первые законодательные трудности не заставили себя ждать: они возникли в момент вступления Польши в Евросоюз и возникшей вследствие этого шага необходимости имплементации в польский правопорядок Рамочного решения от 13 июня 2002 г. N 2002/584/WSiSW относительно Европейского ордера на арест. Имплементация этого решения через изменение в 2004 г. УПК в конечном результате не была воспринята: Конституционный суд Польши в своем приговоре от 27 апреля 2005 г. установил, что введенный в УПК § 1 ст. 607-t противоречит ч. 1 ст. 55 Конституции. Сейм вынужден был 8 сентября 2006 г. изменить ст. 55 Конституции. К сожалению, при этом Сейм исказил проект изменений, представленный Президентом страны, и обусловил возможность выдачи польского гражданина двумя требованиями: чтобы деяние было совершено польским гражданином за границей и чтобы оно подлежало наказанию как по польскому закону, так и по закону той страны, которая требовала выдачи (двойная наказуемость). Оба эти требования противоречили Рамочному решению Евросоюза и принципу международной солидарности в борьбе с преступностью.

Наконец, в ряде своих последующих решений Конституционный суд Польши в 13 случаях установил несоответствие норм УПК 1997 г.

Конституции, в частности: а) ст. 235 УПК в связи со ст. ст. 231 и 465 § 2 УПК - в части отсутствия контроля суда за постановлением о принятии депозита в пользу Государственной казны; б) ст. 464 § 2 в связи со ст. 464 § 1 и ст. 246 § 1 и § 2 УПК, где не предусматривалось право задержанного и его защитника на участие в заседании суда при рассмотрении жалобы на данное задержание. При этом, как видим, Конституционный суд последовательно защищал право на судебный контроль всех решений, нарушающих права человека, и делал акцент на предельно точную формулировку законодателем норм, устанавливающих основания таких решений.

Такого же рода несоответствие обнаружилось при решении в УПК вопроса об участии общественного элемента (заседателей) в деятельности суда по рассмотрению уголовных дел. В Конституции Польши этот вопрос решен не до конца: ее ст. 182 постановила только, что участие граждан в отправлении правосудия регулируется отдельным законом. Из такой формулировки можно не так уж много извлечь, кроме того, что полное отстранение граждан от отправления правосудия все-таки недопустимо. Все остальное отдавалось на усмотрение законодателя, в том числе: какую форму получает это участие, в каких судах оно применяется и по каким категориям дел. Такое конституционное решение этого далеко не второстепенного вопроса отразило, по мнению ряда польских юристов, недоброжелательность большой части судейского сообщества к заседателям, которых нередко рассматривают как пятое колесо в телеге, требующее к тому же значительных расходов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Waltos S. Op. cit. P. 6; blizej zob: Lawnicy. Rezultaty badan empirycznych. Warszawa, 1994. S. 2 - 11.

Надо заметить, что в 1995 г., еще при действии прежнего УПК 1969 г., участие заседателей в рассмотрении уголовных дел было значительно ограничено. Но верхом пренебрежения к этому институту уже в наше время стала новелла от 15 марта 2007 г., ограничившая их участие в уголовном процессе только рассмотрением дел о тяжких преступлениях (zbrodnia). В итоге заседатели в 2007 - 2008 гг. приняли участие в рассмотрении лишь 0,6% от общего числа уголовных дел в стране. Почему это происходит, никто не может объяснить, ибо нужда в заседателях есть, особенно на уровне районных судов, где многие судьи имеют сравнительно небольшой стаж работы по юридической профессии.

3. Нормы УПК сохранили в основном прежнюю модель подготовительного (предварительного) производства, гарантирующую прокурору ключевую роль в этой стадии процесса. Расширившийся объем судебного контроля за прокурорскими решениями, о котором упоминалось выше, этой роли не уменьшил в существенной степени. Скорее, наоборот: передача суду функции вынесения огромного большинства решений по частным жалобам освободило прокурора от бремени окончательного решения весьма спорных вопросов, оставляя в его руках лишь руководство ходом предварительного производства по делу, принятие решений по поводу сбора и исследования доказательств и надзор за проведением следственных действий, проводимых органами полиции и госбезопасности. Правда, эта вовсе не маловажная роль прокуратуры не нашла никакого отражения в Конституции, тоже принятой в 1997 г. Как отмечается в польской юридической литературе <1>, "дошло до деконституционализации прокуратуры". Итог был плачевным: передача органов прокуратуры в руки политической партии, чей представитель занимал пост министра юстиции, привела через несколько лет "к инструментальной трактовке прокуратуры как орудия в политических играх" <2>. Ныне в Польше существует острая необходимость во включении в Конституцию норм, регулирующих положение прокуратуры среди иных органов власти и принципы ее независимости.

--------------------------------

<1> См.: Panstwo i prawo. 2009. N 4. S. 7.

<2> Ibid.

Неудачным следует признать ликвидацию по новой Конституции системы коллегий по делам о проступках (wykroczenia). На момент ликвидации их было в Польше свыше 500. Многие из них находились в небольших городках. С их ликвидацией бесповоротно утрачена возможность их превращения в настоящие местные суды (sady grodzkie), которые с успехом могли бы рассматривать дела о проступках и мелкие, несложные дела о преступлениях, по которым намечается процессуальное соглашение (примирение). Ныне все дела о проступках рассматриваются районными судами, но применяются при этом нормы Кодекса производства по делам о проступках (Kodeks postepowania w sprawach o wykroczenia).

Хотя в Европе ширится тенденция ликвидации военных судов, Конституция Польши 1997 г. их сохранила (несмотря на провозглашение программы перевода польской армии на профессиональную основу, с численностью не более 100 тысяч солдат, что делает еще более сомнительной оправданность функционирования военных судов в стране). Правда, согласно Закону от 6 июня 1997 г. "Положения о введении в действие Кодекса уголовного судопроизводства" время деятельности этих судов было временно ограничено пятью годами, по истечении которых этот период был продлен еще на пять лет. Наконец, 5 декабря 2008 г. законодатель отложил решение вопроса о ликвидации военных судов на неопределенный срок.

В УПК 1997 г. содержится немало новаторства, а равно традиционных законодательных решений, уходящих своими корнями в тексты прежних УПК 1928 и 1969 гг.

Сохранился с прежних времен порядок ведения предварительного расследования, характерный четырьмя фундаментальными чертами: 1) оставлением за прокурором роли главного органа, проводящего и контролирующего ход этой стадии процесса, а сверх того - отказом от возрождения фигуры следственного судьи; 2) сохранением в силе двух форм предварительного расследования: следствия и дознания, равнозначных в доказательственном плане и в принципе не уступающими друг другу по степени формализма; 3) широким кругом обстоятельств, которые надлежит тщательно выяснить в ходе этого производства и легкостью открытия для участников процесса доказательств, собранных в ходе следствия или дознания, что по логике вещей сводит судебное разбирательство к "повторению пройденного" во время предварительного расследования <1>; 4) значительным ограничением состязательности процесса, в особенности зависимости от согласия прокурора контактов подозреваемого, лишенного свободы, с защитником и доступа его к материалам дела.

--------------------------------

<1> См.: Чарнецкий П. Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych. 2007. N 1. S. 27.

В этом же ключе следует оценить и сохранение в УПК 1997 г. упрощенного производства, исторически вытекающего из производства в местных судах (sady grodzkie), которые были когда-то предусмотрены в УПК 1928 г., а равно сохранение такой архаичной формы процесса, как приказное производство, приукрашенное ныне обязанностью судьи издавать приказ на доступном для сторон заседании.

С другой стороны, УПК 1997 г. отличается серьезным усилением роли суда в подготовительной стадии процесса - предварительном расследовании. Судебный контроль за его прекращением и применением мер пресечения, разрешением на процессуальное подслушивание, о возможности допроса судом новых свидетелей - это важнейшие полномочия суда, предусмотренные УПК 1997 г.

Создатели нового УПК намеревались придать поистине состязательный характер процессу, превратив зал судебных заседаний в форум непосредственного получения доказательств. Под влиянием англосаксонского процесса была изменена последовательность постановки вопросов в ходе судебного разбирательства с тем, чтобы убрать последние признаки инквизиционности из полномочий судьи (ст. 370 УПК 1997 г.), а также под влиянием сокращенных (ускоренных) форм производства в УПК Италии - признана в значительной степени допустимость заключения процессуальных соглашений между сторонами.

Кассационный пересмотр приговоров заменен апелляционным еще в 1995 г., когда был ликвидирован и польский вариант пересмотра в порядке надзора (rewizja nadzwyczajna). Правда, этот вид чрезвычайного пересмотра приговоров, вступивших в законную силу, отчасти сохранился благодаря чрезвычайной кассации на любое решение суда, завершающее судебный процесс по делу, но внесена такая кассация может быть только одним из трех высших должностных лиц: министром юстиции Польши, Генеральным прокурором или Уполномоченным по гражданским права (омбудсменом).

В новом УПК усилились позиции потерпевшего. Самым важным из его новых полномочий стала возможность обжалования в суд постановления о прекращении предварительного расследования. Однако надо сказать, что гораздо больше дал потерпевшему не новый УПК, а новый УК, принятый в 1997 г.: благодаря положениям ст. 46 УК на виновных возлагалась обязанность непременного возмещения ущерба потерпевшему.

В 2003 г. был предпринята так называемая большая реформа УПК. Она коснулась 254 статей Кодекса, или 37,7%. Основными ее целями было ускорение уголовного процесса и усиление гарантий прав человека, особенно через призму решений Страсбургского суда. Главным образом, реформа коснулась стадии предварительного расследования. В частности, был запрещен возврат дела на доследование. Однако вместо этого был введен институт чрезвычайного дополнения прокурором исследования доказательств по требованию суда, в руках которого дело остается. Одновременно было возвращено так называемое приказное производство (судебный приказ), что привело к необоснованному росту числа приговоров, вынесенных без проведения судебного слушания. Уже в 2004 г. средняя продолжительность предварительного расследования в Польше достигла 11,8 месяца против 8,1 месяца в 2002 г. <1>. Правда, при этом значительно сократился срок рассмотрения дела в суде первой инстанции (4,7 месяца в 2004 г. против 6,4 месяца в 2002 г.), однако в основном за счет достижения процессуальных соглашений при рассмотрении дела в суде и применения судебных приказов вместо детального рассмотрения уголовного дела. Эти изменения не считаются в среде польских юристов основополагающими (моделирующими) в сравнении с новеллами, введенными в УПК в 2006 и 2007 гг.

--------------------------------

<1> См.: Panstwo i prawo. 2009. N 4. S. 16.

Первая из этих новелл - от 16 ноября 2006 г. вернула в законодательство "в духе ностальгии по ПНР" не вполне определенное понятие преступления хулиганского характера, позволяющее в ряде случаев трактовать в качестве такового вождение транспорта в нетрезвом состоянии. Эта новела была названа в польской печати "законодательной катастрофой" <1>. И лишь после парламентских выборов 2007 г., когда сменили руководство Министерства юстиции, положение с усиленным акцентом на применении ускоренного производства изменилось в позитивном смысле.

--------------------------------

<1> См.: Waltos S. Op. cit. P. 16; Dyl K. Chuliganski character czynu a praktyka sadowa // Panstwo i prawo. 2008. N 12. S. 51.

Перед выборами прежним властям удалось провести через Сейм в течение 2007 г. в страшной спешке еще три новеллы в УПК, официально направленные на совершенствование и ускорение уголовного судопроизводства, а по сути дела, на усиление в нем репрессивного начала.

Первая из них - Закон от 15 марта 2007 г. ликвидировал институт заседателей районных судов, лишив тем самым асессоров и молодых судей диалога с представителями населения в совещательной комнате. "Одиночество вкупе с отсутствием опыта - плохой советчик", - сказал об этом видный польский ученый С. Валтось <1>.

--------------------------------

<1> Waltos S. Reforma procesu w 2003 roku jako sposob na przyspieszenie postepowania karnego w: Zagubiona szybkosc procesu karnego. Swiatlo w tunelu. Krakow, 2008. S. 43.

Вторая новелла - Закон об изменении УПК от 29 марта 2007 г., почти полностью демонтировала систему предварительного расследования, сконструированную в 2003 г. Следствие снова попало в руки прокуратуры, полиция была лишена права самостоятельно возбуждать расследование по делу, удлинив и усложнив этим путь от получения сигнала о преступлении до начала следственных действий. Правда, надо признать, что внесенные тогда изменения в УПК облегчили потерпевшему вступление в процесс в качестве дополнительного обвинителя.

Наконец, третья новелла - Закон об изменении УПК от 9 мая 2007 г., не только вернул из времен до принятия УПК 1997 г. систему санкций за нарушение порядка в зале судебных заседаний, но и значительно ужесточил эту систему путем сильного завышения максимальных размеров штрафа до 10 тысяч злотых, что в 2 раза больше максимума штрафа, назначаемого в качестве наказания за уголовно-административный проступок (wykroczenie).

Как видим, в настоящий момент польскому законодателю есть чем заняться в сфере совершенствования национального уголовно-процессуального права.