§ 4. Законодательная власть

Парламент. Понятие "парламент" имеет в современной Польше доктринальное значение, поскольку ни Конституция, ни иные правовые акты его не используют. Соответствующий раздел Конституции, посвященный законодательному органу, назван "Сейм и Сенат".

Срок полномочий и состав парламента. Двухпалатный парламент (Сейм и Сенат) избирается на четыре года. Выборы проводятся одновременно в обе палаты. В состав Сейма избирается 460 депутатов, а в состав Сената - 100 сенаторов. Право баллотироваться в Сейм имеет польский гражданин, обладающий активным избирательным правом и достигший 21 года. Избираться в Сенат может польский гражданин, обладающий активным избирательным правом и достигший возраста 30 лет.

Возможность сокращения срока полномочий предусмотрена лишь для одной палаты - Сейма на основании постановления, принятого палатой большинством не менее 2/3 голосов законного числа депутатов. Однако особенностью польской модели парламентаризма можно назвать абсолютную зависимость срока полномочий Сената от действия полномочий Сейма. Конституция предусматривает, что сокращение срока полномочий Сейма означает одновременно и сокращение срока полномочий Сената (ст. 98). Сама формула "сокращение срока полномочий" ("skrocenie kadencji") возникла лишь в Конституции 1997 г., создатели которой отказались от используемых ранее в польском праве терминов "роспуск" и "самороспуск" парламента.

Срок полномочий Сейма может быть сокращен и на основании приказа Президента Республики, принятого после консультации с Маршалом Сейма и Маршалом Сената. Основаниями для подобного решения Конституция называет отказ Сейма в выражении вотума доверия Совету министров, сформированному в порядке, определенном п. 1 ст. 155 Конституции, а также непредставление Сеймом Президенту Республики для подписания бюджетного закона в течение четырех месяцев после внесения Правительством его проекта в Сейм.

Решение о сокращении срока полномочий Сейма не может быть принято при введении в стране режима исключительного положения. Запрет продолжает действовать и в течение 90 дней после окончания этого режима. Кроме того, правом сокращения срока полномочий Сейма не может воспользоваться лицо, временно исполняющее обязанности Президента Республики.

Структура и организация парламента. Исторически двухпалатная структура была первой формой организации польского парламента и в ходе его последующей эволюции стала вполне традиционным элементом польского парламентаризма. Существование Сейма и Сената было закреплено как Конституцией 1921 г., так и Конституцией 1935 г. Сенат был упразднен после Второй мировой войны.

Историки права датируют истоки польского парламентаризма 1493 г., когда был образован Сейм, состоящий из двух сословий: Сената и представительства шляхетских сеймиков - Палаты представителей (или депутатской палаты) <1>. В середине XVI в. в состав Сейма стал входить и король. В этой структуре Сенат, происходивший из Королевского Совета, не избирался, а формировался по принципу ex officio из высших должностных лиц государственного аппарата и представителей руководства римско-католического Костела.

--------------------------------

<1> См., например: Bardach S. Sejm dawnej Rzeczypospolitej jako organ reprezentacyjny. "Czasopismo Prawno-Historyczne". Warszawa, 1983. T. 3. S. 147 - 160.

Значительный период в польской истории парламент имел однопалатную структуру. Так, в течение 37 лет на основании Конституции 1952 г. функционировал однопалатный Сейм.

Двухпалатная структура парламента, восстановленная в результате конституционной реформы 1989 г., сохранена и действующей Конституцией. При этом, как отмечалось, традиционно для польского конституционализма она не содержит общего определения парламента как двухпалатного органа. Сейм и Сенат, обозначенные как органы законодательной власти, формирующиеся одновременно путем проведения всеобщих равных выборов тайным голосованием.

Конституция устанавливает статус каждой из палат, проводящих свои заседания раздельно, и предусматривает лишь четыре случая их совместного заседания: принесение присяги Президентом Республики, предъявление обвинения Президенту Республики, признание стойкой неспособности Президента Республики исполнять должностные обязанности с учетом состояния его здоровья, заслушивание послания Президента. Подобные совместные заседания парламента, проходящие под руководством Маршала Сейма, именуются Национальным Собранием.

Регламенты и порядок работы. Сейм и Сенат ведут обсуждения на заседаниях. Первые после выборов заседания палат созываются Президентом Республики. Принцип равной автономности палат закреплен на конституционном уровне. Порядок работы и внутренняя структура каждой из палат определены принимаемым палатой регламентом. Национальное Собрание также имеет регламент своей работы.

Регламент палаты определяет порядок формирования и деятельности ее органов, равно как и способ выполнения конституционных и основанных на законе обязанностей государственных органов в отношении Сейма и Сената.

Действующий Регламент Сейма принят 30 июля 1992 г., а Регламент Сената - 23 ноября 1990 г. Последние из многочисленных изменений были внесены в Регламент Сейма 17 ноября 2011 г., а в Регламент Сената - 12 января 2011 г.

Структура внутренних органов палат практически одинакова. Сейм и Сенат выбирают из своего состава руководителей палат, традиционно именуемых соответственно Маршалом Сейма и Маршалом Сената, а также вице-маршалов. В Сейме избирается четыре вице-маршала, а в Сенате - три. Маршал палаты председательствует на обсуждениях, стоит на страже прав и палаты и представляет ее во вне.

Каждая из палат избирает Президиум, статус которого определен как нормами регламента палаты, так и Законом от 9 мая 1996 г. "Об исполнении мандата депутата и сенатора" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2003. N 221. Poz. 2199.

Важную роль в деятельности каждой из палат играет Совет старейшин, именуемый в соответствие с многовековой традицией Конвентом сеньоров. Являясь совещательным органом палаты, Конвент, прежде всего, должен обеспечить взаимодействие клубов и фракций палаты. В его состав, наряду с Маршалом и вице-маршалами, входят председатели депутатских клубов, представители парламентских коалиций и парламентских групп.

Каждая из палат образует в качестве рабочих органов постоянные комиссии, а также может назначить чрезвычайную комиссию. Право на создание следственной комиссии принадлежит только Сейму.

Количество постоянных комиссий в действующих составах палат различно. Так, Регламент Сейма предусматривает образование 26 постоянных комиссий, а в Регламенте Сената после изменений, внесенных в ноябре 2008 г., создается 16 постоянных комиссий <1>. После вступления Польши в Европейский союз в каждой из палат образована комиссия по вопросам Европейского союза.

--------------------------------

<1> См.: Monitor Polski. 2008. N 90. Poz. 781.

Парламентарии. Правовой статус депутатов и сенаторов регламентирован не только нормами Конституции, но и положениями Закона от 9 мая 1996 г. "Об исполнении мандата депутата и сенатора", а также регламентами палат.

Конституция определяет польского парламентария как представителя Нации (ст. 104). В соответствии с теорией свободного мандата он не связан наказами избирателей, а соответственно, и не может быть ими отозван. Нельзя одновременно быть депутатом и сенатором. Статус депутата и сенатора приобретается после принесения присяги, текст которой установлен Конституцией. Значимость данной процедуры предопределена не только конституционным закреплением этой обязанности, но и тем, что отказ от ее исполнения равносилен отказу от мандата парламентария.

Условия, необходимые для эффективного исполнения обязанностей депутата и сенатора, а также для охраны их прав обеспечиваются путем установления парламентского иммунитета и индемнитета. Со дня опубликования результатов выборов и до дня погашения мандата парламентарии не могут быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы либо задержаны без соответствующего согласия палаты. Уголовное производство, возбужденное против лица до дня его избрания в Парламент, подлежит по требованию палаты приостановлению до времени погашения мандата. Однако парламентарий может выразить согласие на привлечение его к уголовной ответственности.

Институт индемнитета (называемый также формальным иммунитетом) существовал в Польше еще со времен принятия Конституции в марте 1921 г. Индемнитет парламентария закреплен и в Конституции 1997 г. (ст. ст. 105 и 108) и означает, что за свою деятельность, входящую в сферу осуществления его мандата, ни в период его действия, ни после его погашения парламентарий не может быть привлечен к ответственности. Он ответствен только перед палатой. Если возникает вопрос о нарушении прав третьих лиц, привлечение к судебной ответственности возможно только с согласия палаты Парламента.

Конституция не только устанавливает несовместимость мандатов членов палат Парламента, но и приводит обширный перечень должностей, также несовместимых с мандатом парламентария. В их числе: Председатель Польского национального банка, Председатель Верховной палаты контроля, Уполномоченный по гражданским правам, Уполномоченный по правам ребенка и их заместители, член Совета денежной политики, член Всепольского совета радиовещания и телевидения, посол, а также должности в Канцелярии Сейма, Канцелярии Сената, Канцелярии Президента Республики или в правительственной администрации.

Данный запрет не распространяется на членов Совета министров и государственных секретарей в правительственной администрации (п. 2 ст. 103).

Не могут быть депутатами и сенаторами также судьи, прокуроры, чиновники гражданской службы, военнослужащие, проходящие действительную военную службу, должностные лица полиции, а также служб охраны государства (п. 2 ст. 103).

Особый интерес представляет конституционная норма ст. 107, установившая запрет на участие парламентариев в хозяйственной деятельности (так называемый антикоррупционный принцип). Вне установленных законом параметров парламентарий не может вести хозяйственную деятельность с извлечением выгоды из имущества Государственной казны либо имущества территориального самоуправления или приобретать это имущество. Подробные правила и ограничения в ведении хозяйственной деятельности детализированы Законом от 21 августа 1997 г. "Об ограничении ведения хозяйственной деятельности лицами, осуществляющими публичные функции".

Нарушение указанного конституционного запрета влечет привлечение парламентария к ответственности перед Государственным трибуналом. Процесс инициируется Маршалом палаты и оформляется постановлением палаты. Государственный трибунал вправе лишить парламентария мандата.

Полномочия палат (общее и особенное). Конституция определила Сейм и Сенат как органы, осуществляющие законодательную власть. Степень их участия в законодательном процессе различна, однако законопроекты, вносимые в Сейм, после их принятия палатой в обязательном порядке передаются Маршалом Сейма для обсуждения и принятия в Сенат.

Сейм и Сенат обладают правом законодательной инициативы. Однако если верхняя палата может реализовать это право только от имени Сената, то в нижней палате инициатива внесения законопроектов принадлежит каждому депутату Сейма.

Каждая из палат может инициировать перед Государственным трибуналом вопрос о привлечении к уголовной ответственности соответственно депутата или сенатора. Также члены каждой из палат наделены правом обращения в Конституционный трибунал по вопросам, входящим в его компетенцию. Обе палаты могут в равной степени влиять на процесс изменения Конституции, поскольку соответствующий закон должен быть принят Сеймом и Сенатом в одинаковой редакции. Однако право инициировать процесс изменения Конституции может быть реализовано Сенатом в целом, а Сеймом - в лице 1/5 законного числа депутатов.

Исторически положение палат польского парламента всегда отличалось отсутствием равных возможностей. Приоритетная роль принадлежит Сейму как в законодательном процессе, так и в государственном управлении. Главенствующее положение Сейма сохранено и Конституцией 1997 г. Именно эта палата обладает правом осуществления контроля деятельности Правительства. Следствием этого является то, что право на обращение с вопросами, запросами и интерпелляциями к Председателю Совета министров и его отдельным членам принадлежит только депутатам Сейма (п. 2 ст. 95 и ст. 115 Конституции). Только Сейм, как уже отмечалось, может образовать следственную комиссию для расследования определенного вопроса.

Возможность преодоления вето Сената в ходе законотворческого процесса также усиливает позиции Сейма. Ведущая роль принадлежит Сейму и в решении вопросов, связанных с государственным бюджетом и иными финансовыми планами государства. Так, проект бюджетного закона может быть внесен только в нижнюю палату. Сейм постановляет о бюджете государства в форме бюджетного закона. Отчет о выполнении бюджета также утверждается Сеймом. Участие Сената в принятии бюджета определено по формуле "Сенат может постановить о поправках к бюджетному закону в течение 20 дней со дня его передачи в Сенат" (ст. 223).

Сейм определен Конституцией как орган обладающий, наряду с Президентом Республики, правом назначения общенационального референдума. Полномочия Сената ограничены выражением согласия на его проведение.

Выборы Президента Республики назначаются Маршалом Сейма. На него возлагается и временное исполнение обязанностей Президента Республики при четко установленных Конституцией обстоятельствах и ограничениях.

По представлению Председателя Совета министров Сейм может распустить выборный орган территориального самоуправления, если он грубо нарушит Конституцию или законы.

Ведущая роль принадлежит Сейму и в формировании состава Конституционного трибунала и Государственного трибунала.

Именно Сейму принадлежит исключительное право решения об объявлении войны и заключения мира. Сейм также утверждает или отменяет распоряжения Президента Республики о введении режимов военного или исключительного положения.

Существование двухпалатного парламента по-прежнему является предметом дискуссий в современной польской доктрине. Противники двухпалатной структуры парламента в унитарном государстве полагают, что Сенату принадлежит роль так называемой палаты рефлексии или защиты от плохих законов, о которой писали еще отцы-основатели американской Конституции. Неслучайно для членов Сената установлен значительно более высокий минимальный возраст, необходимый для избрания, - 30 лет в отличие от 21 года, определенного для избрания депутатом Сейма. Асимметрия конституционной модели двухпалатной структуры парламента была констатирована и в ряде решений Конституционного трибунала (например, от 19 июня 2002 г. К 11/02) <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Вашкевич А. Основы конституционного права Республики Польша. Минск, 2007. С. 52, 53.

Выборы действующего состава Сейма и Сената проведены 9 октября 2011 г. Избирательная активность составила 48,92%.