§ 2. Государственное устройство

Конституция 1997 года устанавливает республиканскую форму правления и характеризует ее как "общее благо всех граждан" (ст. 1). Польская Республика - унитарное государство, территориальное устройство которого обеспечивает децентрализацию публичной власти. Проведенная в январе 1999 г. реформа установила трехзвенное административно-территориальное устройство. Определив, что основной единицей территориального самоуправления является гмина (община), польская Конституция передает на усмотрение законодателя установление иных единиц территориального или локального и регионального самоуправления. Следовательно, в Польше только за гминой закреплен конституционный статус. Вторым звеном территориального самоуправления является уезд (район), а третьим - воеводство.

Польская Республика является республикой смешанного типа (полупрезидентской). Для подобной формы государственного устройства характерна, прежде всего, жесткая зависимость от расстановки политических сил и их представительства в важнейших государственных институтах. Правительство ответственно перед Сеймом и нуждается в его доверии, но Президент избирается в ходе всеобщих выборов и обладает независимым от парламента мандатом. Однако объем полномочий Президента сокращен по сравнению с предшествующей Малой Конституцией 1992 г., и практически законодательная и исполнительная власть в Польше функционирует по парламентарному типу подобно тому, как это имеет место, например, в Австрии или Ирландии <1>.

--------------------------------

<1> См.: Страшун Б.А. Вводная статья к Конституции Республики Польша. Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 2. С. 683.

Польский профессор Л. Гарлицки определяет установленную Конституцией 1997 г. модель как рациональный парламентаризм. Центральное место в системе государственных органов принадлежит Сейму, однако многие его решения должны быть приняты абсолютным или квалифицированным большинством голосов, а если этого не происходит, Сейм должен согласиться с волей Сената либо Президента. При этом выражение вотума недоверия Правительству возможно лишь в форме конструктивного вотума, т.е. при одновременном назначении нового премьер-министра <1>.

--------------------------------

<1> См.: Garlicki L. Polskie prawo konstytucyjne. Wydanie 11. Warszawa, 2007. S. 73, 74.

В конце 2009 г. Премьер-министр Польши Д. Туск выступил с инициативой определенных коррективов существующей модели взаимоотношений Правительства и Президента Республики. Необходимость подобной конституционной реформы диктуется, по мнению Премьер-министра, постоянным и интенсивным политическим конфликтом, характерным для современной польской политической сцены, и его отрицательным воздействием на эффективность функционирования институтов исполнительной власти.

В числе основных тезисов предлагаемой конституционной реформы названы:

- установление четкой ответственности за исполнительную власть кабинета, поддерживаемого парламентским большинством;

- изменение порядка избрания Президента Республики и значительное ограничение его полномочий;

- уменьшение численности депутатов Сейма и Сената, а также изменение схемы их избрания и ограничение парламентского иммунитета.

Изначально предполагалось, что Конституция может быть изменена не позднее осени 2010 г., чтобы новый Президент Республики, выборы которого планировалось провести в сентябре - октябре 2010 г., избирался уже не населением, а Национальным Собранием Польши. Однако развернувшаяся как в научных, так и в политических кругах полемика показала излишний оптимизм таких планов.

Свои коррективы внесли и трагические события 10 апреля 2010 г., все политические последствия которых пока сложно оценить. Ясно одно: досрочные выборы Президента Республики 20 июня 2010 г. были проведены по прежней схеме, а судьба предложенной конституционной реформы в еще большей степени зависит от позиции победивших на парламентских выборах 2011 г. политических сил.

Конституция определяет Польскую Республику как демократическое правовое государство, осуществляющее принципы социальной справедливости. Верховная власть в Республике принадлежит нации. Устройство Польской Республики основывается на разделении и равновесии законодательной власти, исполнительной власти и судебной власти. Все органы публичной власти действуют на основе и в границах права.

Система государственных органов включает в себя двухпалатный парламент (Сейм и Сенат), осуществляющий законодательную власть, Правительство во главе с Премьер-министром, в состав которого входят министры и руководители ряда центральных ведомств, которые вместе с иными органами правительственной администрации осуществляют исполнительную власть, а также судебные органы в виде судов и трибуналов, осуществляющих судебную власть. Институт Президента Республики вместе с Советом министров отнесен Конституцией к исполнительной власти.

В отдельном разделе Конституция установила статус органов, на которые возлагается выполнение функций государственного контроля и охраны права. В их числе Верховная палата контроля, Уполномоченный по гражданским правам, Всепольский совет радиовещания и телевидения.

Особого внимания заслуживает правовой статус прокуратуры Польши, которая отнесена законодателем к системе органов правовой защиты. Действующая Конституция, в отличие от Конституции 1952 г., отказалась от определения статуса и положения прокуратуры в системе государственных органов. Таким образом, законодателю была предоставлена полная свобода в определении места и роли прокуратуры, деятельность которой имеет принципиальное значение для правильного функционирования государства и эффективного обеспечения правового порядка. Подобная "деконституционализация" прокуратуры не раз становилась предметом жестких доктринальных дискуссий.

В ходе системных реформ конца 90-х гг. прошлого века, в результате договоренностей "Круглого стола", было признано целесообразным включение прокуратуры в систему органов исполнительной власти и объединение функций Генерального прокурора и министра юстиции. Предполагалось, что такое решение позволит эффективнее проводить политику борьбы с преступностью и укрепления законности и правопорядка.

Практика функционирования подобной модели не оправдала подобных ожиданий. Отсутствие реального улучшения в деятельности органов прокуратуры, потеря самостоятельности и "политизация" влияния на Генерального прокурора являлись предметом не только доктринальных, но и парламентских дискуссий. В результате 28 августа 2009 г. польский парламент принял закон, предусмотревший выведение прокуратуры из системы органов исполнительной власти и, как следствие, разделение функций Генерального прокурора и министра юстиции.

Впервые после принятия Конституции 1997 г. законодательно определен и правовой статус прокуратуры как органа правовой защиты.

Система органов территориального самоуправления основана на конституционном положении о создании единицами территориального самоуправления представительных и исполнительных органов.

Основу экономического устройства Польской Республики образуют социальное рыночное хозяйство, опирающееся на свободу хозяйственной деятельности, частную собственность, а также солидарность, диалог и сотрудничество социальных партнеров. Ограничение свободы хозяйственной деятельности допускается только посредством закона и только с учетом важного публичного интереса.

Конституция четко закрепляет обязанность государства охранять собственность и право наследования. Отчуждение имущества допустимо лишь в публичных целях и за справедливое возмещение. При этом традиционно для Польши на конституционном уровне провозглашается, что основой аграрного устройства государства является семейное хозяйство.