§ 9. Общая характеристика

современного состояния правовой системы

Исходными для определения современного состояния польской правовой системы можно назвать два основных фактора. Прежде всего, это завершение начатого в конце прошлого века процесса кардинальных системных изменений государственного и общественного устройства, а также создание новых институтов гражданского общества. Эти процессы происходили на фоне перехода страны к рыночной экономике, что значительно расширяло объем задач, стоящих перед законодателем. Правовое сопровождение этих процессов привело к созданию, по сути, совершенно нового массива законодательства во всех основных отраслях польского права. Как уже отмечалось, собственный исторический правовой опыт был особенно востребован в начале перехода государства к новым социально-экономическим реалиям.

Вторым, наиболее значимым в последние годы фактором, становятся обязательства Польши в связи со вступлением в Европейский союз. Проявление этого можно наблюдать в подавляющем большинстве правовых актов современной Польши. Как правило, они разрабатываются для приведения национальной правовой регламентации отдельных сфер в соответствие с общеевропейскими стандартами и уже в преамбуле содержат указание на конкретные директивы и стандарты органов Европейского союза.

Отметим, что процесс имплементации в польское законодательство стандартов Европейского союза на практике достаточно сложен и подчас чреват определенными проблемами для польского законодателя. Страна неоднократно фигурировала в отчетах соответствующих европейских структур как допустившая нарушение установленных сроков. Приведем лишь два примера. В Рапорте Европейской комиссии, озвученном на Форуме единого рынка в Кракове 26 - 27 сентября 2011 г., Польша была упомянута в числе государств с "наибольшим дефицитом" во введении стандартов европейского права наряду с Чехией, Австрией, Бельгией Кипром, Венгрией и Италией <1>.

--------------------------------

<1> См.: Raport KE: Polska na czele panstw w UE, ktore nie wdrazaja unijnych przepisow // Gazeta Prawna. 09.29.2011.

В сентябре 2011 г. был новеллизирован польский Закон "О доступе к публичной информации" <1>. Срок имплементации соответствующей Директивы ЕС истек для Польши в феврале 2005 г. Поспешное принятие в конце срока созыва Сейма проекта должно было избавить Польшу от грозящих ей финансовых санкций. Однако были допущены определенные нарушения процедуры обсуждения поправок Сената. Именно это констатировал Президент Республики при подписании данного акта, отметив, что использование права вето "явилось бы проявлением безответственности Президента за состояние польского бюджета, а также негативно сказалось бы на международном авторитете страны" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2011. N 204. Poz. 1195.

<2> См.: Prezydent znalaszl sposob walki z kontrowersyjnymi zapisami w ustawach // Gazeta prawna. 09.27.2011.

Выходом из сложившейся ситуации Президент Б. Коморовский счел реализацию принадлежащего ему права на обращение после публикации Закона в Конституционный трибунал. Целью обращения в таком случае являлась проверка на соответствие Конституции процедуры принятия Закона в части, касающейся поправок Сената, вводящих, по мнению Президента, ограничение права на доступ к публичной информации.

Становление современной правовой системы все более четко увязывается с выработкой долгосрочных планов и программ различного уровня. Ряд правительственных программ определяют развитие отдельных отраслей, сфер либо территорий, или страны в целом. В их числе Новая концепция развития региональной политики, План стабилизации и развития, имеющий подзаголовок "Укрепление польской экономики перед лицом мирового финансового кризиса".

Примером комплексного регулирования является начатая в 2006 г. реформа управления в области науки. Так, 30 апреля 2010 г. парламент принял пакет Законов: "О принципах финансирования науки", "О Национальном центре исследований и развития", "Об исследовательских институтах", "О Польской Академии наук", "О Национальном центре науки" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2010. N 96. Poz. 615 - 619.

В активе польского законодателя в декабре 2006 г. появился Закон "О принципах проведения политики развития" <1>. На законодательном уровне определены "стратегические цели и методы взаимосвязанных действий, принимаемых и реализуемых для обеспечения постоянного и равномерного развития страны, а также социально-экономического и территориального единства в общенациональном, региональном и местном масштабах" (ст. 2). Политика развития осуществляется на основе стратегии развития, инструментами реализации которой являются оперативные программы, стратегии развития страны, секторов и воеводств, а также исполнительные планы.

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2006. N 227. Poz. 1658.

Основой долгосрочной стратегии развития страны является утвержденная Правительством "Зеленая книга" (Рапорт "Польша 2030. Вызовы развития"). Цель Рапорта - указать новое направление развития страны, которое необходимо определить после 20 лет трансформации. Это третий в истории современной Польши цивилизационный проект. Первые два, принятые в 1989 г., были связаны с процессом трансформации и вступления в Европейский союз. Правовое сопровождение реализации положений "Зеленой книги" неизбежно потребует новых правовых идей и механизмов.

Оборотной стороной столь стремительного развития польского законодательства неизбежно является определенная нестабильность правовой ситуации. Так, к примеру, важнейший институт административного права - гражданская служба, за последние 10 лет трижды был преобразован новыми законами. Похожая ситуация и с регламентацией одного из наиболее актуальных и перспективных институтов - публично-частного партнерства. Все это в последние годы вызывает справедливую озабоченность в среде польских юристов в отношении качества законопроектной и законотворческой работы.

При этом следует отметить: в Польше вопросы законодательной техники и правотворчества традиционно находятся под пристальным вниманием не только в доктринальных дискуссиях. В 2002 г. принят специальный акт, направленный на обеспечение надлежащего уровня и качества подготовки нормативных актов - Постановление Председателя Совета министров от 20 июня 2002 г. "Принципы законодательной техники" <1>. Ранее, 20 июля 2000 г., принят Закон "Об опубликовании нормативных и ряда иных правовых актов".

--------------------------------

<1> См.: Dziennik Ustaw. 2002. N 100. Poz. 908.

Повышению качества правотворчества призваны содействовать и два специализированных органа: Законодательный совет при Председателе Совета министров и Правительственный центр законодательства.

Процесс децентрализации, осуществляемый в ходе проведения завершающего этапа административной реформы, содействовал созданию новых для польского права институтов. Укажем только на новацию в форме исполнительных агентств.

Законодательного решения ждет и существующая на практике модель образования метрополий в качестве инструмента повышения эффективности регионального и местного сотрудничества (проект Закона "О развитии городов, центрах регионального развития и территориях метрополий") <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об истории создания метрополий в Польше см.: Децентрализация управления в зарубежных государствах / Под ред. А.Н. Пилипенко. М., 2009. С. 114.

Польская правовая система располагает хорошо кодифицированной базой. Однако сам процесс кодификации продолжается. Уже подготовлен проект первой книги Гражданского кодекса и ведется активная работа над остальными тремя книгами. 5 января 2011 г. принят первый в истории польского права Избирательный кодекс.

Приведение национального законодательства в соответствие с нормами и правовыми стандартами Европейского союза, а также необходимость поиска новых правовых решений, связанных с членством в Европейском союзе (в том числе защита иностранцев, статус беженцев, трудовая миграция и эмиграция, защита соотечественников за рубежом) также формируют современный облик польской правовой системы.

И наконец, еще одно обстоятельство, заставляющее польского законодателя вносить коррективы в значительное количество актов большинства отраслей права, - принятием Конституции 1997 г. кардинально изменен подход к системе источников права. На практике это привело к ситуации, когда жизненно важные для работы государственных органов и защиты прав граждан аспекты регламентированы актами, потерявшими статус общеобязательного действия.

С принятием 27 августа 2009 г. нового Закона "О публичных финансах" в Польше успешно завершена реформа, необходимость которой стала давно очевидной <1>. Долгие годы именно этот жизненно важный для польской экономики сектор был предметом лишь "косметических" изменений.

--------------------------------

<1> См.: Kosikowski C. Reforma finansow w Polsce w swietle nowej ustawy o finansach publicznych // Panstwo i prawo. 2009. Z. 12 (76). S. 3 - 15.

Развитие современных технологий находит свое отражение в новых правовых механизмах и процедурах. После принятия значительного количества законов, связанных с внедрением, прежде всего, в управленческие процессы достижений научно-технического прогресса, в доктрине стали говорить о "праве новых технологий".

Базовыми источниками этой сферы стали Законы: от 17 февраля 2005 г. "Об информатизации деятельности субъектов, реализующих публичные задачи", от 16 июля 2004 г. "Телекоммуникационное право", от 18 сентября 2001 г. "Об электронной подписи", от 27 июля 2001 г. "О защите баз данных", от 12 сентября 2002 г. "Об электронных платежных инструментах", от 5 июля 2002 г. "О защите некоторых услуг, оказываемых с помощью средств электронной связи", от 18 июля 2002 г. "Об оказании услуг с помощью средств электронной связи", от 4 марта 2010 г. "Об инфраструктуре пространственной информации".

Так же как и в большинстве современных государств, в Польше остро ощущается возрастание коррупционного фактора. Еще в 2005 г. страна занимала одно из первых мест в числе новых государств - членов Европейского союза по уровню распространения коррупции.

Исходя из сложившейся ситуации, 9 июня 2006 г. был принят Закон "О Центральном антикоррупционном бюро", предусмотревший создание специализированной службы по борьбе с коррупцией в публичной и экономической жизни страны, в частности в деятельности государственных институтов и институтов самоуправления.

Одной из задач бюро является контроль правильности и достоверности сведений, содержащихся в имущественных декларациях об участии в хозяйственной деятельности лиц, исполняющих публичные функции. Во исполнение данной задачи бюро наделяется широкими полномочиями по ведению как оперативно-розыскной, так и аналитической деятельности.

С марта 2008 г. на рассмотрении в Сейме находится депутатский проект закона "Об ограничениях, связанных с исполнением публичных функций". Основной его целью является введение принципа имущественной люстрации лиц, исполняющих публичные функции, установление единого механизма контроля достоверности представляемых сведений, проводимого Центральным антикоррупционным бюро.

К числу эффективных инструментов противодействия коррупционным явлениям следует отнести и Закон от 25 февраля 2011 г. "Об ограничении административных барьеров для граждан и предпринимателей".

Предусмотренные им изменения более чем 90 действующих законов направлены: на снятие бюрократических барьеров; снижение расходов хозяйственной деятельности; сокращение количества требуемых разрешений, реестров, лицензий, а также существенное упрощение отчетности.

Тем же целям призван способствовать и Закон от 6 сентября 2011 г. "О контроле в правительственной администрации".