Особенная часть

§ 8. Отрасли публичного права

Конституционное право. Конституционное право сформировалось как отрасль российского права лишь в последние десятилетия; однако в российской правовой системе она является очевидной преемницей государственного права. Как совокупность правовых принципов, норм, институтов, определяющих устройство государства и государственной власти и регулирующих права и свободы человека и гражданина, конституционное право признается ведущей отраслью права, так как является основой формирования всех иных отраслей российского права, а закрепленным в Конституции РФ правовым и иным принципам не должны противоречить нормы отраслевого законодательства.

Конституция РФ как база конституционного права и основной закон государства определяет общественное и государственное устройство страны, порядок и принципы образования высших органов власти, избирательную систему, основные права и обязанности граждан; очерчивает круг функций государства; устанавливает наиболее важные правовые нормы и принципы. Она была принята по результатам всенародного голосования в ходе референдума 12 декабря 1993 г., когда за ее принятие высказались 58% проголосовавших избирателей. Конституция РФ закрепляет приоритет прав и свобод человека и гражданина, положенный в основу деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваемый правосудием; устанавливает иерархическое соотношение принимаемых и действующих в России законодательных и иных нормативных правовых актов; закрепляет асимметричную структуру федеративных отношений, где за частью субъектов (республиками) признается статус государств; обеспечивает осуществление государственной власти и построение институтов государства на принципе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти с наделением главы государства (Президента РФ) полномочиями по руководству и координации деятельности федеральных, а также региональных органов власти; закрепляет за местным самоуправлением правомочия по решению вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение собственностью городских, сельских и других поселений и территорий. Конституция РФ структурно состоит из двух разделов, где первый содержит основной текст, второй - "заключительные и переходные положения". Основной текст Конституции РФ разбит на девять глав: "Основы конституционного строя" (гл. 1, ст. ст. 1 - 16), "Права и свободы человека и гражданина" (гл. 2, ст. ст. 17 - 64), "Федеративное устройство" (гл. 3, ст. ст. 65 - 79), "Президент Российской Федерации" (гл. 4, ст. ст. 80 - 93), "Федеральное Собрание" (гл. 5, ст. ст. 94 - 109), "Правительство Российской Федерации" (гл. 6, ст. ст. 110 - 117), "Судебная власть" (гл. 7, ст. ст. 118 - 129), "Местное самоуправление" (гл. 8, ст. ст. 130 - 133), "Конституционные поправки и пересмотр Конституции" (гл. 9, ст. ст. 134 - 137).

Юридически Конституция РФ - единый документ ("писаная" конституция), обладает высшей юридической силой; по процедурным особенностям внесения изменений в текст Конституция РФ относится к "жестким", изменяемым в усложненном порядке.

Система российского конституционного права формируется на базе его институтов: конституционно-правовой статус личности, непосредственная демократия, организация государственной власти, конституционное правосудие, местное самоуправление и др. Нормы конституционного права помимо Конституции РФ содержатся в федеральных конституционных законах, декларациях, в том числе декларациях Государственной Думы Федерального Собрания РФ, решениях Конституционного Суда РФ, положениях международных договоров Российской Федерации; их наличие возможно и в договорах между органами государственной власти (законодательной и исполнительной, федеральной и субъектов Федерации), между органами государственной власти и органами местного самоуправления о делегировании друг другу собственных полномочий.

Конституционное право Российской Федерации формирует двухуровневую систему правового регулирования в рамках федеративных отношений: федеральный уровень и уровень субъектов РФ. В этих условиях, когда система российского права формируется не на одном уровне правотворчества, важная роль в конституционном праве отводится формированию нормативного баланса при обеспечении верховенства федерального законодательства в соответствии с Конституцией РФ, исторически сложившимися правовыми обычаями и традициями, общепризнанными принципами и нормами международного права, для того чтобы избегать возможности возникновения противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами, между различными правотворческими органами, между отраслями законодательства и их отдельными нормами. Конституционный механизм государства сформирован с той главной целью, чтобы законодательные органы Российской Федерации не вторгались в конституционно установленную компетенцию законодательных органов субъектов РФ и, напротив, чтобы законодательные действия субъектов РФ не вторгались в сферу полномочий законодательных органов Российской Федерации.

Конституционный контроль в Российской Федерации обеспечивает Конституционный Суд РФ (на который возложено разрешение дел о соблюдении Конституции РФ, о соответствии ей законов и иных нормативных актов, разрешение споров о компетенции, толкование Конституции РФ и некоторые другие), а также конституционные (уставные) суды, формируемые в субъектах РФ для рассмотрения аналогичных вопросов на уровне субъектов Федерации.

Административное право. Административное право относят к числу наиболее динамично развивающихся отраслей российского права. Это и понятно. Административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного управления, которые включают в себя отношения управленческого характера, возникающие не только в процессе организации и исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, но и в сфере негосударственного управления (при осуществлении общественными объединениями и органами местного самоуправления переданных им функций органов исполнительной власти). Именно эта сфера в последние годы подверглась существенному реформированию. Поиск приемлемой формы сочетания механизмов государственного администрирования и самостоятельности участников хозяйственной деятельности еще не завершен.

Административное право подразделяют на общую и особенную части, первая из которых содержит нормы общерегулирующего характера для всей системы государственного управления (например, нормы о принципах государственного управления, об административно-правовом статусе субъектов, о системе органов государственного управления и формах и методах государственного управления, о государственной службе и правовом статусе государственных и муниципальных служащих). Особенная часть объединяет нормы об административно-правовых отношениях в конкретных сферах государственного и муниципального управления <1>. Возникающие в ходе реализации норм административного права отношения характеризуются "неравномерным" статусом: один из его обязательных участников - орган государственного управления - полномочен выступать с требованием вне зависимости от согласия другой стороны.

--------------------------------

<1> См.: Калмыкова А.В., Спектор Е.И. Административное право // Новая российская энциклопедия: В 12 т. М., 2005. Т. 2. С. 149.

Формирование административного законодательства как комплекса нормативных правовых актов для правового регулирования отношений, складывающихся в сфере исполнительной деятельности государства, отнесено к области совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и также переживает период существенной модернизации.

Административными нормативными правовыми актами определяются порядок образования и деятельности органов исполнительной власти, их компетенция и полномочия, права и обязанности служащих таких органов, правовой статус исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, органов общественных объединений, иных субъектов административных правоотношений; устанавливаются процессуальный порядок, формы и методы государственного управления и способы обеспечения законности в данной сфере; регламентируются отношения в области отраслевого и межотраслевого государственного управления; устанавливаются права и обязанности граждан в сфере государственного управления; регулируется порядок прохождения государственной службы и службы в органах местного самоуправления; устанавливаются основания, порядок и формы административно-правовой ответственности.

Нормы административного права содержатся в широком круге законодательных и подзаконных актов, в числе которых Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <1>; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ; Федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <2> и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" <3> и другие. В целом же основной объем административно-правовых норм содержится в положениях о полномочиях федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ разрозненных отраслевых законодательных актов. В то же время потребности законодательного урегулирования вопросов государственного управления сохраняются. Законодательного разрешения ожидают важные вопросы системы и структуры органов исполнительной власти, характера их компетенции, отправления государственной военной службы и некоторые другие. Часть этих вопросов еще ожидает и концептуального осмысления и научного обоснования, другая часть (например, несмотря на завершенную в целом кодификацию законодательства об административных правонарушениях, эта сфера административно-правового регулирования остается чрезвычайно мобильной) не позволяет говорить о полной доктринальной сформированности соответствующего институционального направления в административном праве.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.

<2> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

<3> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

Еще один важный вопрос современного российского административного права - интенсификация правового регулирования разных областей административно-процессуальных отношений. В первую очередь это нормативное регулирование деятельности публичной администрации в интересах обеспечения реализации своих прав гражданами и организациями. Административные регламенты органов государственной власти, административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг, активная разработка и утверждение которых начаты в 2005 г., нацелены на создание правовой базы эффективной деятельности структурных подразделений и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ путем определения последовательности и фиксации их действий по реализации прав граждан и организации.

Нормативное регламентирование деятельности административных органов в настоящее время дополняется специфической задачей создания условий, уменьшающих уровень коррупции, создающих препятствия для коррупционного поведения должностных лиц. Противодействие коррупции предлагается рассматривать как одну из базисных позиций развития современного административного права, важнейшую задачу административного законодательства и основу деятельности публичной администрации.

В связи с активизацией работы по изданию административных регламентов снова возникает по-прежнему сохраняющий дискуссионный характер вопрос о систематизации административно-процессуального законодательства. Однако в настоящее время идея общей кодификации бесконечно многообразного, неравномерно развивающегося массива административно-процессуальных норм в целом отвергнута <1>.

--------------------------------

<1> См.: Цуканов Н.Н. О возможных направлениях систематизации административно-процессуального законодательства // Российская юстиция. 2010. N 4. С. 56 - 58.

Уголовное право. Важность в качестве традиционной отрасли в российской правовой системе, несмотря на коренной пересмотр принципов уголовной политики и юстиции, осуществленный в последние десятилетия, сохраняет российское уголовное право.

Системой уголовного права охватываются общая и особенная ее части, где в первой формулируются главные задачи, принципы, ключевые понятия уголовного права и формы уголовно-правового реагирования, особенности действия уголовного закона, а во второй - основания выделения конкретных видов преступлений и определяются критерии для определения пределов уголовного наказания за них. Уголовное законодательство представлено единым и единственным кодифицированным актом - Уголовным кодексом Российской Федерации (исключение сделано лишь для отдельной категории дел - военных преступлений в обстановке военного времени). Принятый в 1996 г. Уголовный кодекс РФ в настоящее время в целом адекватно отражает защиту социальных ценностей российского общества: конституционный строй России, права и свободы частных лиц, уважение человеческого достоинства, собственность, общественный порядок, нравственность, мир и безопасность человечества и другое. С опорой на исходные идеи законности, равенства граждан перед законом, справедливости, гуманизма санкция уголовного закона применяется лишь в отношении лиц, чья вина является установленной.

Развитие уголовного законодательства осуществляется в направлении ключевого процесса - изменения характера уголовных репрессий: усиления либо смягчения уголовных наказаний и криминализации общественно порицаемых деяний либо их декриминализации. Нужно отметить, что смягчение карательной функции уголовных репрессий объективно вызывается изменением политических и экономических отношений в стране. Замена лишения свободы штрафами или краткосрочным арестом, произведенная в 2003 г., была одним из подобных шагов, показавших обоснованность и правильность подобных изменений. Практическая целесообразность продолжения такой деятельности находит дальнейшее обоснование <1>. Однако и своевременное ужесточение уголовных наказаний за правонарушения, обнаруживавшие стойкую тенденцию к масштабному распространению, порой позволяет оказывать реально положительное влияние на пресечение той или иной правонарушающей ситуации. Один из последних примеров - усиление репрессивных мер в отношении лиц, занимающихся подделкой и распространением фальшивых денежных знаков.

--------------------------------

<1> См.: Кудрявцев В.Н., Эминов В.Е. Криминология и проблемы декриминализации // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 103, 104.

Декриминализация также продиктована изменением социальной оценки опасности правонарушения вплоть до исключения соответствующего деяния из их числа и отнесения, например, к гражданско-правовым деликтам. Выведение из числа преступлений спекуляции или валютных операций - пример декриминализации в сфере экономической преступности; другой пример реализации современного запроса на изменение тяжести уголовного наказания за экономические преступления - с мер, связанных с лишением свободы, на применение штрафных санкций; на очереди - замена уголовно-правовых санкций за корыстные преступления гражданско-правовым возмещением причиненного ущерба. Ставка на уголовное принуждение как главную меру наказания сменяется, хотя и очень медленно, на разработку предупредительных мер, профилактику противоправного поведения <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Спивак С.Г. К вопросу о совершенствовании уголовного закона // Российский судья. 2010. N 6. С. 18.

Вместе с тем в общем область соотношения общественной опасности совершенных преступлений и вызываемых ими мер государственного принуждения остается крайне нуждающейся в корректировке существующего дисбаланса. Например, наказания за преступные деяния должностных лиц, совершенных из личной заинтересованности государственного служащего вопреки законным интересам граждан, повлекшие тяжкие последствия, крупный ущерб государству и обществу, в настоящее время, как правило, не обеспечивают ни одной из целей уголовного наказания: ни предупреждение совершения новых преступлений, ни исправление осужденного, ни других. Злоупотребление служебным положением, взяточничество и другие преступления, законодательно отнесенные к формам проявления коррупции, не влекут, вопреки интересам восстановления социальной справедливости и принципам права, конфискационных или иных пропорциональных уголовно-правовых санкций, реституцирующих допреступный status quo. Поэтому нормы уголовного права в нынешнем виде не вполне адекватно современным запросам затрудняют возможность коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих.

В последние годы в уголовном праве существенно изменяются акценты и в исследовательском плане. Если раньше предметом уголовно-правовых исследований становились преимущественно законодательные и иные решения, направленные на борьбу с преступностью, то в настоящее время исследуются пути совершенствования организационно-управленческих мер противодействия преступности, решение конкретных правовых проблем современной российской уголовной политики <1>.

--------------------------------

<1> См. некоторые примеры: Кашепов В.П. О противодействии уголовно-правовыми средствами вызовам и угрозам преступных посягательств на внутреннюю безопасность // Журнал российского права. 2010. N 3. С. 5 - 17.

Энергетическое право. Обеспечением эффективного функционирования всей топливно-энергетической системы на территории страны объясняется выделение энергетического права как комплекса норм в системе институтов гражданского, административного, экологического, уголовного законодательства.

Значение и роль энергетической отрасли экономики объясняются возрастающей зависимостью от энергообеспечения не только производственных процессов, но и повседневной жизнедеятельности людей. Кроме того, в последние годы топливно-энергетический комплекс как отрасль национального хозяйства становится определяющим фактором формирования основных финансово-экономических показателей, что служит основой функционирования всей экономики страны. От удовлетворительного уровня снабжения электрической, тепловой энергией, а также источниками их производства зависят результаты экономического развития: промышленного и сельскохозяйственного производства, транспортного сообщения и т.д.

Основная цель энергетического права - определение конкретных сфер правового регулирования средствами административно-правового и гражданско-правового воздействия и обеспечение их эффективного баланса для надежности снабжения энергоресурсами. В настоящее время в силу хозяйственной специфики в области энергетики в правовом регулировании заметно преобладание административно-правовой модели взаимодействия субъектов <1>; даже в формировании договорных связей заметен отход от гражданско-правового принципа свободы договоров.

--------------------------------

<1> См.: Свирков С.А. Договорные обязательства в электроэнергетике. М., 2006. С. 75.

Нормы энергетического права затрагивают вопросы организации управления нефтегазовой и электроэнергетической сферами энергетической отрасли экономики; устанавливают государственный надзор за безопасным ведением деятельности в энергетике, а также показатели качества поставляемых ресурсов, основы тарификации в энергетике, ограничения в части использования хозяйствующими субъектами монопольного положения на рынке, техническое регулирование и стандартизацию в области энергетики, правовой режим эксплуатации электрических сетей и магистральных трубопроводов, повышение эффективности регулирования деятельности оптовых рынков, введение институтов независимых финансовых операторов по регулированию деятельности оптовых рынков, пути оптимизации взаимодействия генерирующих компаний и территориальных сетевых организаций; регулируют обязательства по оказанию услуг. Международно-правовые нормы, оказывающее заметное влияние на формирование нормативного регулирования в энергетическом праве, ориентируют на привлечение в качестве альтернативных видов источников энергии геотермальных и солнечных установок, установок по сжиганию мусора.

Исключительно высокая значимость топливно-энергетической отрасли в экономическом развитии России требует совершенствования нормативных принципов взаимоотношений участников в этой сфере деятельности, формирования недискриминационных условий для совершенствования производственных связей в среде, сохраняющей признаки естественно-монопольной деятельности. В частности, юридическое опосредование требуется для создания конкурентных условий для деятельности нефте- и газодобывающих предприятий, стимулирования развития возобновляемых источников энергии, повышения эффективности использования природных ресурсов, энергоэффективности и энергосбережения, расширения нефте- и газотранспортной систем и путей электроснабжения, а в конечном счете - для реализации геополитических и коммерческих интересов России. Механизм правового регулирования ориентируется на использование топливно-энергетических ресурсов в целом и отдельных их видов - нефти, газового конденсата, природного газа, угля, энергии атома - в общегосударственных целях не в последнюю очередь как элемента обеспечения национальной безопасности, а также с учетом необходимости эффективного и рационального природопользования.

Формируется и новый круг вопросов, нуждающихся в правовом разрешении. Так, становится важным использование правовых средств для поддержания баланса между объемами добычи и приростом запасов (стимулирование поисково-разведочного бурения и сейсморазведки), восполнения минерально-сырьевой базы. В настоящее время эти вопросы - предмет федерального ведения, хотя контроль над этим процессом могли бы эффективно осуществлять и субъекты Федерации.

В качестве задачи для совершенствования нормативного урегулирования сферы энергетического права ставятся вопросы государственной регистрации договоров в секторе свободной торговли оптового рынка, ценообразования; требует уточнения международная договорно-правовая база режима совместной эксплуатации нефте- и газодобывающих установок, трубопроводов, поставки энергоресурсов зарубежным партнерам через территории третьих стран.

Другой важный вопрос, чрезвычайно нуждающийся в более обстоятельном правовом оформлении, - это обеспечение безопасной эксплуатации объектов ядерной энергетики. В настоящее время очевидной является возрастающая озабоченность потенциалом риска при использовании ядерной энергии: это и распространение радиоактивных материалов, и опасность аварийный ситуаций, связанных с утечкой радиации, и нерешенность вопросов захоронения радиоактивных отходов и другое. В российском законодательстве отсутствует нормативная система полноценного юридического сопровождения и приемлемой компенсации социальных и экологических рисков, нет таковой даже на случай техногенных аварий; не установлено правовых гарантий ненарушения технологического цикла использования, переработки, промежуточного и конечного захоронения радиоактивных отходов.

В последнее время особенно часто говорится об энергосбережении, экономии энергоресурсов и сокращении нагрузки на окружающую природную среду через оптимизацию энергопотребления. Речь идет о формировании государственной энергосберегающей политики как комплексной научной, правовой, организационной, финансово-экономической, производственно-технической деятельности органов государственной власти, юридических лиц и всего населения по разработке и применению мер по экономному использованию всех видов энергии, включая электрическую. В качестве первоочередных мер предполагается исключить непроизводительный расход энергетических ресурсов, сокращать их потери за счет постепенного (в течение пяти лет) выведения из эксплуатации ламп накаливания и повсеместной их замены энергосберегающими лампами. В рамках данной энергосберегающей кампании предстоит разработать юридический механизм обеспечения всеобщей доступности дорогостоящего энергосберегающего электрического оборудования, а также порядка его утилизации после выведения из эксплуатации (во избежание массового загрязнения окружающей среды ядовитыми продуктами, используемыми в некоторых энергосберегающих технологиях).

Экологическое право. Активное вмешательство человека в состояние экологической системы, не всегда позитивное воздействие в ходе его созидательной деятельности на природный комплекс определили необходимость формирования специальной отрасли законодательства, регулирующей интегрированную область общественных отношений, связанных с рационализацией использования природных ресурсов и природоохраной, обеспечивающей развитие гармоничных отношений между человеком и природой, формирующей такой статус природопользования, при котором удовлетворение потребностей человека в сырье природного происхождения сопровождалось бы не только ненарушением экологического баланса в природе, но и улучшением условий окружающей природной среды. Основной метод эколого-правового воздействия формируется как стимуляция интереса к ненарушению или защите экологического баланса, направление хозяйственной и иной деятельности человека в русло непричинения вреда природе как экологической системе. Поэтому одной из главных сфер регулирования в экологическом праве служит направление волевой деятельности человека на достижение экологического благополучия, рациональное и эффективное использование природных ресурсов, сохранение безвредных для здоровья человека экологических условий.

Сфера действия эколого-правовых норм распространяется на охрану окружающей природной среды, сохранение и восстановление природы, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия производственной деятельности человека на природу и ликвидацию ее последствий, в связи с чем нормированию подвергается деятельность органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных структур, юридических лиц и граждан <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С.А. Боголюбова "Право и единая государственная экологическая политика" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2011, N 3.

<1> См.: Боголюбов С.А. Право и единая государственная экологическая политика // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. N 5. С. 9 - 17.

Другая область эколого-правового воздействия на деятельность человека, имеющая происходящий из экологического права предмет, но несколько расширяющий его сферу включением иного рода общественных отношений, - экологизация общественной жизни: закрепление в российском законодательстве принципов и норм, обеспечивающих принципы экономии и рациональности при использовании природных объектов. Речь идет о повсеместном введении эколого-правового режима пользования объектами природной среды: землей, недрами, водным фондом, атмосферным воздухом, объектами животного мира и т.п.

Экологическое право обеспечивает закрепление специального статуса и, соответственно, режима охраны наиболее уязвимых с точки зрения подверженности неблагоприятным воздействиям объектов природы и природных территорий - природно-заповедных зон: ландшафтных парков, памятников природы, редких растений и животных, земель курортов, массового отдыха и туризма населения.

Формирование отрасли экологического законодательства идет по пути развития законодательства преимущественно тематической направленности: эколого-правовые нормы содержатся в законодательных и иных нормативных правовых актах об органах государственной власти (в части закрепления полномочий в сфере охраны природы и рационального использования природных ресурсов), об экономических, социальных и иных правах граждан, о международных отношениях; содержатся они и в специальном законодательстве об охране природы. Поэтому в настоящее время, с одной стороны, обосновывается необходимость консолидации норм экологического права и проведения кодификации в сфере эколого-правового регулирования, а с другой - оценивается научная обоснованность своевременности ее постановки как современной задачи экологического права <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хлуденева Н.И. Коллизии в экологическом законодательстве // Журнал российского права. 2008. N 12. С. 75, 76.

В области эколого-правового опосредования человеческой деятельности в настоящее время возникают проблемы уже не только и не столько связанные с правовым регулированием рационального взаимодействия человека и природы; это, в первую очередь, доктринальное обоснование приоритетов российской экологической политики, обеспечение действенного организационного взаимодействия природопользователей в интересах сохранения окружающей природной среды, повышение отдачи от функционирования системы экологического мониторинга и контроля и усиление в ней общественной составляющей, а в конечном счете - повышение эффективности правоприменения в сфере экологического права.