§ 5. Исполнительная власть

Президент Республики. Институт президентской власти исторически традиционен для польской государственности. Он был предусмотрен Конституцией 1921 г., Конституцией 1935 г., Малой Конституцией 1992 г. Первым Президентом в 1922 г. был избран Г. Нарутович. До этого в течение почти четырех лет высшей государственной должностью был пост Начальника государства, который занимал один из ярчайших польских политиков того времени Ю. Пилсудский. Институт президентства просуществовал до 1939 г. После Второй мировой войны, в период с 1947 по 1952 г., данный институт был предусмотрен Малой Конституцией 1947 г. Функции Президента исполнял Б. Берут.

И только Конституция 1952 г., отказавшись от привычного института президентства, передала, по сути, его полномочия коллективному органу - Государственному Совету. Лишь в 1989 г., в ходе кардинальной конституционной реформы, после соглашений "Круглого стола", польская нация смогла возродить один из символов ее прежней государственности.

При этом в польской доктрине отмечается, что восстановление института Президента в тот период во многом было не столь данью возрождающемуся демократическому режиму, сколько определенной гарантией сохранения (за счет его полномочий в первую очередь в области контроля государственных структур и обороны страны) позиции прежних властных структур.

Конституционными поправками предусматривалось, что Президент избирается Парламентом. В июне 1989 г. первый в новой истории Польши Президент Республики, генерал В. Ярузельский, получил мандат от Парламента, победив большинством всего в один голос. Однако следующий Президент, Л. Валенса, был избран в декабре 1990 г. уже на всеобщих выборах, поскольку к этому моменту порядок замещения поста Президента Республики был кардинально изменен.

Закон от 27 сентября 1990 г. "О выборах Президента Республики" предусмотрел всеобщие, прямые и равные выборы, проводимые путем тайного голосования. Отметим, что именно этому Закону было суждено стать своеобразным "долгожителем" в ряду иных избирательных законов Третьей Республики. После принятия в 1997 г. новой Конституции в соответствии с закрепленными в ней принципами Закон был изменен, но до вступления в действие в 2011 г. Избирательного кодекса входил в число источников избирательного права.

Правовой статус Президента Третьей Польской Республики определен разделом V Конституции 1997 г. По конституционной систематике институт Президента Республики вместе с Советом министров отнесен к исполнительной власти Республики (п. 2 ст. 10).

Квалификационными требованиями к кандидатуре Президента Республики является наличие польского гражданства, достижение 35-летнего возраста и обладание в полном объеме избирательными правами. Срок полномочий Президента Республики составляет пять лет. Конституция допускает возможность повторного избрания, но только 1 раз. Продление срока полномочий Президента Республики возможно лишь при введении в стране режима исключительного положения, как на всей территории Польши, так и на отдельной ее части. Президентские выборы в подобной ситуации могут быть проведены только после истечения 90 дней с момента отмены указанного режима.

Пост Президента Республики становится вакантным в результате:

1) смерти Президента Республики;

2) отказа Президента Республики от должности;

3) подтверждения недействительности выборов Президента Республики или иных причин незанятия должности после выборов;

4) признания Национальным Собранием стойкой неспособности Президента Республики исполнять должностные обязанности в связи с состоянием его здоровья;

5) отрешения Президента Республики от должности решением Государственного трибунала.

Польская правовая система не предусматривает института вице-президента. Поэтому временное исполнение обязанности Президента, до проведения новых выборов, как уже отмечалось, возлагается на Маршала Сейма. Именно он принимает на себя также исполнение обязанностей Президента Республики, если тот временно не может их исполнять. Если Президент не в состоянии уведомить Маршала Сейма о сложившейся ситуации, то Маршал Сейма обращается в Конституционный трибунал, который и констатирует наличие преходящих препятствий исполнению обязанности Президентом.

В результате трагической гибели в авиакатастрофе 10 апреля 2010 г. Президента Польской Республики Л. Качиньского третий раз в истории страны был приведен в действие механизм временного замещения поста Президента. Временное исполнение функций Президента по Конституции (ст. 131) принял на себя Маршал Сейма Б. Коморовский <1>.

--------------------------------

<1> В трагической ситуации 2010 г. совокупность требующих одновременного решения кадровых проблем не могла быть предусмотрена никакими законами. Страна потеряла 10 апреля не только Президента Республики, но и 15 депутатов Сейма, вице-маршала Сената и двух сенаторов, Главу Национального банка Польши, Уполномоченного по гражданским правам, практически все высшее руководство Вооруженных Сил страны, Главу Канцелярии Президента.

Впервые подобная ситуация сложилась в декабре 1922 г., когда избранный несколькими днями ранее первый Президент Польши Г. Нарутович был злодейски застрелен. Обязанности Президента возложили на Маршала Сейма М. Ратая. Историей ему была уготовлена уникальная возможность вторично заменить главу государства, когда в результате майского переворота Ю. Пилсудского в 1926 г. подал в отставку Президент страны С. Войцеховский.

Конституция 1997 г. ограничивает объем президентских полномочий, исполняемых временно замещающим его лицом. Так, установлен запрет на принятие решения о сокращении срока полномочий Сейма.

Конституция 1997 г. отводит Президенту Республики роль верховного представителя Республики и гаранта непрерывности государственной власти. Президент следит за соблюдением Конституции, стоит на страже суверенитета и безопасности государства, а также нерушимости и неделимости его территории (ст. 126).

Совещательным органом Президента Республики по вопросам внутренней и внешней безопасности является Совет Национальной Безопасности.

По вопросам особой важности Президент может созвать Совет кабинета. Именно так польская Конституция определила заседание Совета министров под председательством Президента Республики. Важно отметить, что Совету кабинета не принадлежат полномочия Совета министров.

Во исполнение своих полномочий Президент издает распоряжения, приказы и постановления. Конституция закрепляет право Президента обращаться с посланием к Сейму, Сенату и Национальному Собранию.

Конституция предусмотрела и единственную ситуацию, в которой у Президента возникает право на издание распоряжений с силой закона. Если во время военного положения Сейм не может собраться на заседание, Президент Республики по предложению Совета министров издает распоряжения с силой закона. При этом четко ограничены объем и границы предмета их регламентации. Такие распоряжения имеют временную силу действия и подлежат утверждению на ближайшем заседании Сейма. Официальные акты Президента требуют контрассигнации Председателя Совета министров, который вследствие подписания акта несет ответственность перед Сеймом. Однако данное правило не распространяется на 30 перечисленных в Конституции официальных актов Президента. В их числе акты: о назначении выборов; законодательной инициативе; подписании законов; об обращении с предложениями в Конституционный трибунал; о принятии отставки Совета министров; применении права помилования; назначении на должности; предоставлении польского гражданства и др. (ст. 144).

За нарушение предписаний Конституции, закона или совершение преступления Президент Республики может быть привлечен к ответственности только перед Государственным трибуналом. Соответствующее обвинение может быть предъявлено постановлением Национального Собрания, принятым большинством не менее 2/3 законного числа членов Собрания по предложению не менее 140 членов Национального Собрания. Со дня предъявления обвинения перед Государственным трибуналом исполнение должности Президента Республики подлежит приостановлению.

В результате досрочных выборов Президента Польской Республики в ходе двух туров: 20 июня и 4 июля 2010 г., пост главы государства занял Б. Коморовский.

Совет министров является вторым, наряду с Президентом Республики, высшим органом, осуществляющим исполнительную власть в государстве. Конституция возлагает на этот коллективный орган проведение внутренней и внешней политики Польской Республики. Его ведению подлежат вопросы государственной политики, не закрепленные за другими государственными органами и органами территориального самоуправления. Совет министров руководит органами правительственной администрации.

Срок полномочий Правительства не определяется законодательно. Основанием для формирования нового состава Правительства является принятие Президентом отставки прежнего состава. Причины подобной отставки могут быть связаны с формированием нового состава парламента, отказом Сейма в принятии вотума доверия либо выражение вотума недоверия Правительству.

Конституция предусматривает в каждом из указанных случаев обязанность Президента принять отставку Правительства (п. 3 ст. 162). И только если в отставку подает Председатель Совета министров, Президент вправе, но не обязан реализовать подобное дискреционное полномочие.

В состав Совета министров входят его Председатель и министры, а также могут быть назначены председатели определенных законом комитетов. Председатель и вице-председатель могут выполнять также функцию министра.

Процедура формирования состава Совета министров по действующей Конституции несколько упрощена. Так, если Малая Конституция 1992 г. предусматривала пять видов процедур, то действующая - только три. Доктринально эти процедуры подразделяют на основную и резервные. По основной процедуре Президент Республики назначает Председателя Совета министров и по его представлению остальных членов Правительства.

Если Президент не назначает членов Совета министров или Сейм отказывает этому составу в доверии, Сейм получает право самостоятельно сформировать Правительство. Если же и это не удается сделать, то право назначения Правительства вновь переходит к Президенту. Если сформированное таким образом Правительство не получает вотума доверия Сейма, Президент вправе распустить Сейм и назначить новые выборы.

Польская Конституция предусматривает два вида ответственности Правительства. Члены Совета министров несут перед Сеймом солидарную ответственность за деятельность Правительства, а также индивидуальную ответственность за дела, подлежащие их компетенции или порученные им (ст. 157).

Наряду с этим, Председатель и члены Совета министров несут конституционную ответственность перед Государственным трибуналом. Основаниями для возбуждения производства является нарушение Конституции или законов, а также совершение преступления в связи с занимаемой должностью (п. 1 ст. 156).

Определяющим фактором в отношениях между Правительством и Сеймом является возможность выражения палатой вотума недоверия деятельности Правительства. Конституция предусмотрела только конструктивный вотум недоверия. Инициируя его, группа депутатов, составляющая не менее 46 человек, обязана указать имя кандидата на пост Председателя Правительства.

Если предложение о вотуме недоверия не набирает требуемого числа голосов, повторное объявление недоверия Правительству возможно лишь по истечении трех месяцев.

Президент может вносить персональные изменения в состав Правительства. Однако это право реализуется только при наличии соответствующего предложения Премьер-министра. Отметим, что если ранее по Малой Конституции 1992 г. при внесении Премьер-министром предложения об отставке члена Правительства Президент "мог вносить изменения", то действующая Конституция ограничивает свободу его усмотрения формулой "осуществляет изменения в составе Совета министров".

Правовой статус Совета министров, наряду с Конституцией, определен Законом от 8 августа 1996 г. "О Совете министров", а также Законом от 4 сентября 1997 г. "Об отделах правительственной администрации". Вопросы внутренней организации и деятельности Совета министров регулируются Постановлением от 19 марта 2002 г. "Регламент работы Совета министров".

Конституция 1997 г. отказалась от существовавшего ранее в польском праве института делегированного законодательства. Акты Совета министров не могут иметь силы закона. Реализуя свои полномочия и в их пределах, Совет министров принимает распоряжения и постановления. Председатель Правительства и министры оформляют свои решения приказами.

Исходя из классификации польских источников права, только распоряжения Правительства являются источником общеобязательного права. Право на их издание принадлежит Совету министров, Председателю Совета министров, а также министрам, возглавляющим определенные участки правительственной администрации.

Все остальные постановления Совета министров, приказы его Председателя и министров являются внутренними источниками права и не могут быть основанием для принятия решений в отношении граждан и юридических лиц.

При Председателе Совета министров образовано два органа, имеющих определяющее влияние на процесс подготовки нормативных и иных актов: Законодательный совет и Правительственный центр законодательства.

С апреля 2009 г. система правительственного правотворчества была принципиально реформирована. Суть изменений в том, что отдельные министерства могут разрабатывать теперь лишь основные положения законопроекта, а сам проект готовится Правительственным Центром законодательства. Подобный подход должен исключить в ходе подготовки законопроекта технико-юридические ошибки либо коллизии создаваемых предписаний с иными, уже действующими актами или нормами Конституции.

В числе изменений также и возложение на Правительственный центр обязанности анализа решений Конституционного трибунала, Верховного суда и Высшего административного суда. Центр также должен анализировать решения высших судебных органов Европейского союза с точки зрения их влияния на польскую правовую систему.

Совершенствование институциональной структуры исполнительной власти повлекло образование Экономического совета при Председателе Правительства. Его создание предусмотрено распоряжением Председателя Совета министров от 9 марта 2010 г. В состав Совета вошли экономисты, ученые и представители бизнеса.

Основной задачей Совета является представление Премьеру независимой и объективной информации по поводу текущей и планируемой деятельности Правительства. Задачей Совета является также оценка социально-экономической ситуации в стране на фоне событий, происходящих в Европе и мировой экономике.

Действующий состав Совета министров был сформирован во главе с Премьер-министром Д. Туском после проведения парламентских выборов 2011 г. и получил вотум доверия 19 ноября 2011 г.