§ 4. Источники права

Право как регулятор общественных отношений, источник юридических норм должно обеспечивать организованность, устойчивость, оптимальность функционирования политико-социальной системы России. Право само формирует структуру и механизмы обеспечения такой устойчивости и организованности, привлекая юридический и иной инструментарий посредством формирования системы специальных юридических институтов и обозначаемой понятием правовой системы.

В российской правовой системе, в силу длительной приверженности в правоведении концепции позитивного права, более чем в других заметно различие между сущностным (материальным) и формальным содержанием права. В сущностном содержании права выделяют объективный характер закономерностей и тенденций общественного развития, подлежащих урегулированию правом, обусловленность его экономическим развитием, социальной структурой, идеологическими установками и нравственными приоритетами государства и общества; отмечают также имманентность права свободе, равенству, справедливости. Под формальным же содержанием права понимают совокупность общеобязательных юридических предписаний, предназначенных для упорядочения социальных отношений путем введения четких правил поведения, соблюдение которых гарантируется государством, а отклонение от них обеспечивается его принудительной силой. Материальное содержание права служит источником юридических норм, а его формальное содержание объективируется государством и выражается в законах, иных нормативных правовых актах или юридических документах.

В системе источников права в Российской Федерации выделяются главным образом нормативные правовые акты: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, нормативные указы Президента РФ и нормативные акты Центрального банка РФ. Свою систему нормативных актов формируют и субъекты РФ: конституции и уставы, законы и постановления - некоторые виды нормативных актов, принимаемых субъектами РФ. Нормативные акты органов местного самоуправления завершают иерархическую структуру нормативных правовых актов как основного источника российского права.

В общей российской нормативной массе особое место занимает Конституция РФ. Основным в характеристике этого акта как разновидности нормативного правового акта является то, что юридическая сила Конституции порождает такое ее свойство, как верховенство. Верховенство Конституции РФ определено в ее тексте (ч. 2 ст. 4). Юридически верховенство предполагает, во-первых, его особую - высшую - правовую силу, во-вторых, прямую зависимость последующего нормотворчества от установлений конституционных норм. Последнее имеет своим следствием то, что нормы Конституции РФ выступают как источник всего нормативно-правового регулирования в России строго теми органами и в том порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ. Из верховенства Конституции РФ вытекает и учредительный характер ее норм - их основополагающее значение для других отраслей права.

Разновидности определенных в Конституции РФ федеральных законов предопределяют их юридический статус, а также особенности их рассмотрения и принятия российским парламентом. Если федеральные законы текущей тематики ("обычные" или "обыкновенные" федеральные законы) принимаются в общем для всех федеральных законов порядке (внесенный в Государственную Думу субъектом законодательной инициативы законопроект после рассмотрения его в трех чтениях и принятия Думой направляется в пятидневный срок на одобрение Совета Федерации; одобренный (либо не рассмотренный в 14-дневный срок) законопроект как принятый федеральный закон в пятидневный срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования), то для отдельных видов российских законов предусмотрена иная, как правило, усложненная процедура их принятия. Таковы, например, законы о внесении изменений в текст Конституции РФ (пересмотр положений глав 1, 2 и 9; поправки к главам 3 - 8; принятие в состав Российской Федерации или образование в составе России нового субъекта), федеральные конституционные законы и некоторые другие (федеральные законы о федеральном бюджете, технических регламентах, ратификации международных договоров).

Вообще для изменения Конституции РФ предусмотрена особая процедура, в которой наряду с Федеральным Собранием задействованы иные правотворческие механизмы - всенародное голосование, Конституционное Собрание, законодательные органы субъектов РФ. С предложениями об изменении - о поправках и пересмотре положений - Конституции РФ могут выступать Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, либо группа депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации численностью не менее 1/5 состава соответствующей палаты. Участие Федерального Собрания в пересмотре положений гл. гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ не предусмотрено, однако парламент не отстраняется полностью от участия в процедуре рассмотрения возможности внесения изменений в содержание гл. 1 "Основы конституционного строя", гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" и гл. 9 "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". Государственная Дума или Совет Федерации рассматривают предложение о пересмотре положений, содержащихся в гл. гл. 1, 2 и (или) 9, оценивают его обоснованность. Рассмотрение принятого обеими палатами предложения продолжается в Конституционном Собрании, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой российской Конституции <1>.

--------------------------------

<1> Проект федерального конституционного закона, предусматривающий порядок комплектования и деятельности Конституционного Собрания, в настоящее время ожидает рассмотрения в российском парламенте.

В ином порядке могут быть приняты другие изменения - поправки к гл. гл. 3 - 8 Конституции РФ. Правовым актом, вносящим поправки в гл. гл. 3 - 8 Конституции РФ, является Закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, вопросы издания которого урегулированы Федеральным законом "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Поправки к положениям статей, содержащихся в гл. 3 "Федеративное устройство" <1>, гл. 4 "Президент Российской Федерации", гл. 5 "Федеральное Собрание", гл. 6 "Правительство Российской Федерации", гл. 7 "Судебная власть", гл. 8 "Местное самоуправление", вносятся особым законом, порядок принятия которого также является усложненным по сравнению с обычной процедурой принятия федеральных законов.

--------------------------------

<1> Исключение из этого правила составляет изменение ст. 65 Конституции РФ.

В отличие от пересмотра положений Конституции РФ, внесение поправок - это любое изменение текста ее гл. гл. 3 - 8 (исключение, дополнение, новая редакция), которое не влечет постановки вопроса о пересмотре. Поэтому внесение поправок возможно лишь в те статьи, которые текстуально не определены содержанием гл. гл. 1, 2 или 9. В целом поправки осуществляются в том же порядке, который предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Однако вступление их в силу обусловлено одобрением (в срок не позднее одного года после одобрения обеими палатами) органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Подведение итогов одобрения в субъектах РФ Советом Федерации является основанием для направления закона Президенту РФ для подписания и опубликования. Закон вступает в силу, как правило, со дня его официального опубликования; текст поправки инкорпорируется в текст Конституции РФ, и осуществляется официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками.

К настоящему времени только одна из не менее чем полудесятка заявленных конституционных инициатив получила поддержку. В 2008 г. был обнародован Закон о поправке к Конституции РФ в части увеличения сроков полномочий Президента РФ и депутатов Государственной Думы и уточнении полномочий Государственной Думы в отношении Правительства РФ <1>.

--------------------------------

<1> См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"; Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 2.

В Конституции РФ предусмотрено наличие в правовой системе органических законов - законов, принятие которых в дополнение к Конституции РФ предусмотрено в тексте самой Конституции РФ. Эти законы не входят в структуру Конституции РФ, выступают как целиком самостоятельный акт. В Конституции РФ такие законы поименованы как федеральные конституционные законы (ч. 1 ст. 108). Тематический их перечень предусмотрен действующей Конституцией РФ и является исчерпывающим: его пересмотр предполагает внесение соответствующих изменений в Конституцию РФ.

Для федеральных конституционных законов установлен особый порядок принятия: принятыми считаются только одобренные не менее чем 2/3 депутатов Государственной Думы и 3/4 членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Усложнение процедуры голосования по принятию федеральных конституционных законов объясняется главным образом важностью вопросов, подлежащих регулированию такими законами. Так, регулированию федеральным конституционным законом подлежат: 1) временное ограничение отдельных прав и свобод граждан для обеспечения их безопасности и защиты конституционного строя в условиях чрезвычайного положения (ч. 1 ст. 56); 2) образование в составе Российской Федерации или принятие в Российскую Федерацию нового субъекта (ч. 2 ст. 65); 3) основания, порядок, процедура изменения статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66); 4) порядок официального использования государственных флага, герба, гимна Российской Федерации, а также их описание (ч. 1 ст. 70); 5) референдум и все связанные с его проведением вопросы (п. "в" ст. 84); 6) режим военного положения (ч. 3 ст. 87); 7) основания и порядок введения на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения (ст. 88); 8) деятельность Уполномоченного по правам человека (п. "д" ч. 1 ст. 103); 9) порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114); 10) установление судебной системы (ч. 3 ст. 118); 11) полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, иных федеральных судов (ч. 3 ст. 128); 12) порядок формирования и созыва Конституционного Собрания (ч. 2 ст. 135).

В Российской Федерации наименование "закон" используется и в специфическом понимании. В частности, в актах Союза Беларуси и России как Закон Союза Беларуси и России может официально именоваться один из видов нормативного правового акта Союза <1>, в то время как нормативные правовые акты Парламентского Собрания Союза Беларуси и России имеют статус законодательной рекомендации Союза <2>. То есть закон в политической практике России имеет весьма разнообразное понимание.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Парламентского Собрания Союза Беларуси и России "О порядке опубликования и вступления в силу решений Парламентского Собрания Союза Беларуси и России" // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. 1998. N 1. С. 77.

<2> См.: п. "б" ст. 26 Устава Союза Беларуси и России (Информационный бюллетень).

В системе российской правовой регуляции существует и такая разновидность актов, как модельный закон. Сутью такого акта является то, что он предлагается в качестве примера для усовершенствования национального законодательства стран - участниц межгосударственных объединений или законодательства субъектов федеративного государства. Разработка модельных законов (иначе они именуются рекомендательными или типовыми) практикуется в Российской Федерации на двух уровнях: внутрифедеральном (для субъектов РФ) и межгосударственном - на уровне сообществ государств - бывших республик СССР, участником которых является Россия.

На внутрифедеральном уровне модельные законы предлагаются как ориентиры для субъектов РФ, в которых разработаны общие концептуальные подходы к решению аналогичных вопросов в разных регионах <1>. Такие законы разрабатываются по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и по предметам исключительного ведения субъектов РФ. Разработкой модельных актов для субъектов РФ руководит Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; к этой работе привлекаются специалисты в отраслевых сферах, ученые-юристы, научные коллективы.

--------------------------------

<1> См.: Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации // Сборник аналитических обзоров и рекомендаций. М., 1995. С. 251 - 255.

Модельные законы для обеспечения согласования законодательных шагов государств - участников межгосударственных объединений разрабатываются по вопросам, представляющим для государств общий интерес. Модельные законы в настоящее время предлагаются в СНГ, Сообществе государств - участников Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизией и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, Союзе Беларуси и России. Модельные законы в России принимаются к применению в добровольном порядке "самообязывания"; практически же они выполняют задачу содействия гармоничному правовому развитию интегрирующихся правовых систем.

Нормативному обеспечению федеративной кооперации в Российской Федерации известен опыт формирования самостоятельной группы норм. Это - внутрифедеральные договоры о разграничении компетенции и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. В настоящее время их юридическое значение (еще недавно - превосходящая юридическая сила и конституирующий смысл) в системе источников права утрачено. Сейчас субъекты практикуют заключение соглашений о взаимном делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Значение важного источника права в Российской Федерации имеют международные договоры Российской Федерации. Соглашения между Россией и другими субъектами международного права в силу (ч. 4 ст. 15) Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы и имеют приоритет в применении, если устанавливают правила, отличные от предусмотренных российскими законами.

Ограниченным является применение в российской правовой системе таких источников права, как обычаи. Их допущение в гражданско-правовых отношениях в сфере производственной, коммерческой, финансовой или иной предпринимательской деятельности (обычаи делового оборота) или международно-правовой сфере (например, в области дипломатических или консульских сношений) можно считать исключительным применением данного вида источников в правовой системе России.

Группу источников права под общим наименованием подзаконных актов формируют органы и должностные лица, уполномоченные на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов издавать и обеспечивать исполнение иных, отличных от законов, нормативных правовых актов. Это, в частности, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти.

Заметную группу источников права в российской правовой системе составляют локальные нормативные правовые акты. Ограниченное действие данных актов в пределах определенных территорий, трудовых коллективов, саморегулируемых организаций выделяет в данной группе источников акты органов местного самоуправления, корпоративные акты и др.

Исследователи замечают, что "развитие источников права как в странах континентального права, так и в странах общего права проходит под все усиливающимся влиянием процессов сближения обеих правовых систем" <1>. Справедливость этого замечания проявляется, например, в серьезной постановке вопроса об отнесении к числу источников российского права судебного прецедента. Несмотря на то что содержащиеся в решениях российских судов высших инстанций правовые позиции имеют важное юридическое значение и для правоприменения и часто для правотворчества, для отнесения судебных решений к источникам российского права в настоящее время оснований недостаточно.

--------------------------------

<1> Топорнин Б.Н. Система источников права: тенденции развития // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 29, 30.