§ 3. Общая характеристика современного

состояния правовой системы

Внутренняя структурированность права, формирование определенных связей между элементами его системы, как и наличие взаимных зависимостей в составе частей правовой системы, не только не означает, что право существует обособленно, что оно изолировано от других явлений социально-политической действительности. Наоборот, право, его исторические корни, современное политико-социальное содержание и механизм действия складывались и существуют под влиянием определенных общественных отношений, идеологических установок. Право и правовая система в целом находятся в постоянном сложном взаимодействии с другими элементами государства как политического явления и общества как комплекса социальных институтов и ценностей.

Правовая система в современном российском правоведении и юридической практике - не только научное понятие или инструмент теоретической науки. Это легальный, законодательно закрепленный термин. Он употребляется в действующей Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) и иногда истолковывается как синоним законодательного акта более высокой юридической силы по сравнению с законом или иными нормативными правовыми актами <1>. В содержательном плане это понятие включает в себя нормативную (юридические нормы и формы их выражения), организационную (юридическая практика и механизмы ее отправления) и нравственно-духовную (правовая идеология, правовые представления, правовая культура) стороны, отражающие исторические закономерности государственного развития, особенности этнического, социального, культурного становления, современный политико-правовой статус.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 50.

Активное начало правотворческой работы в республиках Российской Федерации, как и предоставление законотворческих полномочий другим субъектам РФ, вызвало необходимость выделения в общей нормативной структуре двух уровней: федерального и регионального (или уровня субъектов Федерации). Фактическое существование двухуровневой системы законодательства нашло отражение и в особой терминологии, введенной Конституцией РФ 1993 г. Так, законы, принятые Федеральным Собранием по предметам ведения Российской Федерации либо в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, именуются федеральными (ч. ч. 1 и 2 ст. 76). Применительно к субъектам Федерации Конституция РФ устанавливает, что они "осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов" (ч. 4 ст. 76). Особый уровень нормативных правовых актов на базе федерального законодательства и актов субъектов РФ формируется органами местного самоуправления.

Вопрос о правовых нормах и шире - юридическом нормировании, несмотря на кажущуюся очевидность его регулирующего инструментария - законы и иные нормативные правовые акты, продолжает ставить проблему поиска наиболее универсального, оптимального и "самоисполняемого" регулятора.

Законодательные нормы, другие нормы права вводятся посредством государственного правотворческого механизма. Однако практика показывает, что их действенность гарантироваться не может: исполнение законов не обеспечивается универсально. При реализации правовых норм включаются такие механизмы, как материальная обеспеченность, экономическая целесообразность, нравственная обоснованность. Поэтому все чаще говорят о "селективном применении законодательства" <1>. Прогресс общественного развития неуниверсальность права только подтверждает. Например, структуры, формируемые финансовыми или промышленными элитами для выполнения организационных и общественных функций, могут по эффективности подчас превосходить политические институты. А способ выработки законодательного решения, который часто проявляется в парламентской практике и позволяет ставить под сомнение универсальность закона как социального регулятора (так называемый лоббизм), порой предлагает такой конечный результат законодательной работы, который демонстрирует превалирование частных интересов в системе законодательного нормирования. Законодательная власть в таких случаях перестает выступать как арбитр и агент государства, поскольку в принимаемом под лоббистским "нажимом" законе не может быть соблюден баланс общественных интересов.

--------------------------------

<1> См., например: Панеях Э.Л. Неформальные институты и формальные правила: закон действующий vs закон применяемый // Политическая наука. Российская политика в теоретическом и сравнительном контексте: Сб. науч. трудов / Ред. и сост. вып. В.Я. Гельман. М., 2003. С. 52.

Поэтому в правовых системах современных государств все более очевидной становится тенденция, что в качестве основного социального регулятора используются более адаптивные, более тонкие и менее авторитарные механизмы, чем действие юридической нормы. Конечно, законы не исчезают и их формальный смысл не изменяется: закон служит выражением демократии и власти в правовом государстве. Но наряду с законами государства в настоящее время вырабатываются и существуют еще и "нормы". Социальный порядок уже основывается не только и не столько на законе, сколько на формируемом не на законодательной, а иной основе "нормативном порядке". Причем чем дальше, тем больше "нормативный порядок" становится содержанием не только социальной, но и политической жизни. Следствием такого качественного изменения в социальном нормировании является то, что в юридической практике государств теперь все менее уделяется внимание проблемам "эффективности закона", "результативности нормативного правового регулирования". Гораздо чаще начинает проводиться "оценка регулирующего воздействия", а объектом такой оценки выступают не только нормативные правовые акты <1>.

--------------------------------

<1> См., например, материалы Центра стратегических разработок по результатам проведения семинара "Перспективы применения оценки регулирующего воздействия в России" (6 ноября 2007 г.) // http://www.csr.ru/event/original_1304.stm. А также: Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М., 2009. С. 85 и след.

В современных условиях в общемировом масштабе возрастает регулирующее значение правовых принципов. Неизменно велика их роль в международном праве; важное значение им начинает придаваться в системе российского права. Речь идет не только об общепризнанных принципах или общих принципах права, но и о принципах права как основополагающих регулирующих началах отраслевых нормативных систем.

Принципы все чаще находят отражение в текстах федеральных законов, приобретая значение норм права. Потенциал их видится немалым. Принципы в современном российском законодательстве не должны рассматриваться как правовые категории, служащие исключительно экстерьерным целям разнообразить внешний вид акта правового регулирования путем внесения соответствующей статьи в текст законодательного акта. Принципы права являются отражением политики государства, идеологической составляющей его функционирования на определенной стадии социального развития. Они выражают объективные социальные потребности и интересы общества в тех условиях, когда их формулирование в качестве диспозиции конкретной нормы правового акта еще не может быть должным образом осуществлено. Принципы права занимают свое место как исходные нормы в механизме правового регулирования, как ориентир правоприменительной практики, как сформулированные направления совершенствования системы права, часто - как условие и нормативная основа правильного применения закона при решении юридического казуса <1>. Кроме того, конкретность и ясность выражения содержания принципа, императивный характер, общее (общеотраслевое, а часто - и более обобщающее) действие и, что немаловажно, стабильность и однозначность понимания делают его применение более мобильным и более результативным.

--------------------------------

<1> См.: Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 214.

База юридической практики и механизмов ее отправления отражена в Конституции РФ.

Значительными полномочиями и статусом главы государства наделен Президент РФ. Особенный символизм статуса президента придает конституционная характеристика его как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, полномочия по определению в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основных направлений внутренней и внешней политики и по формированию Правительства обеспечивают Президенту прерогативы главы исполнительной власти. Президент является важнейшим институтом власти в Российской Федерации; он обладает и правотворческими полномочиями - реализует правотворческую инициативу, подписывает и обнародует законы; при отсутствии соответствующих законов указы Президента обладают юридической силой федеральных законов.

Попыткой конституционного обеспечения складывающейся в последние годы тенденции к закреплению устойчивости политической системы следует считать существенное увеличение срока президентских полномочий. Новое правило о шестилетнем сроке президентских полномочий вместо четырехлетнего введено с 31 декабря 2008 г. <1> и пока еще не применялось, но в целом имеет потенциал нейтрализации объективной конфликтогенности геополитической обстановки и необходимой мобилизации естественных возможностей и ценностных ориентаций в рамках внутригосударственной организации.

--------------------------------

<1> См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной думы" // Российская газета. 2008. 31 дек.

Законодательным органом в России является двухпалатный представительный орган - Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы, избираемой на прямых выборах по пропорциональной избирательной системе населением, и Совета Федерации, формируемого из представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предложению Президента РФ. В субъектах РФ образуются региональные парламенты. Несмотря на то что главные функциональные формы деятельности Федерального Собрания и региональных парламентов (представительная и законодательная деятельность) сохраняют многовековые характеристики парламентарной структуры, классическое значение законодательной власти представительного органа в настоящее время испытывает существенное притеснение в связи с потребностями современного политического развития. Так, например, в Российской Федерации в силу ее федеративной организации законодательную власть осуществляют в том числе и те парламенты, которые учитывают региональные особенности и создают весьма различающиеся законодательные условия для населения одного государства, но живущего в разных его частях. Или другой пример, когда в интересах рационализации использования законодательного ресурса вводится практика делегирования законодательных полномочий от парламента к исполнительной власти. Несмотря на то что парламентаризм в России сохраняет традиционную форму, он неизбежно испытывает влияние и новой политической практики.

Осуществление исполнительной власти в Российской Федерации возложено на Правительство; в систему исполнительной власти входят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, включая региональные правительства.

Наиболее заметной современной тенденцией в области исполнительно-распорядительной деятельности государства является изменение общего подхода к принципам функционирования исполнительной власти. В настоящее время в государственном управлении проходит апробацию идея технократизации административной деятельности. Предполагается введение такой формы администрирования, при которой управленческие процессы регламентируются до уровня, обеспечивающего "механическое" принятие решений, исключая возможность индивидуального усмотрения, оценки целесообразности и т.п. Пока реальной результативности этот процесс не принес, и есть сомнения в его возможной действенности на российской правовой почве. Дело в том, что, как показывает опыт и государственно-правовая традиция, деятельность государства (государственного аппарата, в частности) подвергается оценке со стороны населения, главным образом, с точки зрения нравственности, с позиций справедливого и несправедливого, добра и зла, защиты им общего интереса или необоснованного частного покровительства. Нравственность административного управления по опыту России - залог отнесения всей государственно-правовой и политической системы к категории "справедливой" и "правовой". Заметим и то, что разработка и утверждение административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг до сих пор не оказали существенно облегчающего влияния на административное сопровождение деятельности юридических лиц или граждан. А внедрение в управленческую сферу терминологии, лексически не несущей того обязывающего содержания, которое налагается на государство в силу его социального назначения - "государственная услуга", и вовсе наводит на мысль поддержать мнение о том, что, когда нет необходимой результативности в деятельности, начинается поиск разнообразных определений и статусов.

Судебную систему в России формируют Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и иные суды по гражданским, уголовным, административным делам, подсудным судам общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Элементом судебной системы выступают мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.

Динамика развития судебной системы в современной России, пожалуй, является наиболее ускоренной. Это и понятно, поскольку уровнем и перспективами развития судебной власти в стране в конечном счете определяется уровень демократичности государства. Для целей обеспечения доступности и оперативности правосудия вводятся новые судебные структуры, разрабатываются концептуальные подходы к обоснованию необходимости перехода к специализированному правосудию. Некоторые судебные нововведения укореняются, другие - дают повод к их пересмотру. Так, устранение судебных заседателей из гражданского процесса хотя и сделало рассмотрение дел более оперативным, но в целом ход рассмотрения в судах по гражданским делам повода для оптимизма не дает из-за более заметного отступления от реализации в судебной деятельности принципа независимости судей и связанных с ним затруднений по сохранению судом независимости, объективности и беспристрастности, и, как следствие, снижению уровня общественного контроля в сфере правосудия. То же - в уголовном правосудии. Практика участия народных заседателей отменена. Деятельность суда присяжных в уголовном процессе дает определенный материал для оценки его опыта, но оценку эту однозначно положительной назвать нельзя; а в целом введение в отправление судебной власти присяжных заседателей пока не дало серьезных аргументов для характеристики ее как состоявшейся и состоятельной.

Правовая история и правовые традиции как часть правовой системы в современном, политически организованном обществе складываются, как показывает практика, не только из юридических правил, которые общество признает в качестве общеобязательных. В восприятии правовых предписаний и запретов задействованы правосознание, логическое мышление. Понимание правовой действительности, оценка, адекватное восприятие, соблюдение и исполнение норм права не в меньшей мере зависят от мировоззренческих установок, но еще и от правовой культуры - соединения правовых знаний и интуитивных механизмов познания права. Опыт показывает, что в российском правовом развитии играли значительную, если не определяющую, роль такие черты, как формирование национального правового сознания на идее поклонения авторитетам, подверженности интуитивным стихийным побуждениям. Правовая культура, сложившаяся в России, в значительной степени ориентирована на уважение к авторитету власти, персонифицированной, главным образом, в лице официального лидера определенного уровня. Более того, традиционно в отношениях государства и личности явный "силовой" перевес был на стороне государства: государственная собственность была защищена более значимыми санкциями; возможность обращения за защитой нарушенных должностными лицами государства прав гражданина в судебные органы долгое время не предусматривалась. Поэтому правовая культура, правовые представления, правовая идеология российского общества в личностном преломлении исторически большее значение придавала не государственным институтам и формальным регуляторам, а лидерам и их авторитету. Если в правовой культуре Запада закон - это инструмент принятия решения, то в культуре Востока, к которой в этом вопросе тяготеет Россия, закон - это синоним компетентности, соединение мудрости, справедливости, а в российском правовом опыте - синоним правды.

В развитии отечественной правовой системы известен довольно длительный период, когда преобладающим в общегосударственной правовой практике направлением было санкционирование максимально унифицированного порядка пользования гражданами своими политическими, социальными и даже гражданскими правами. Следствием такой правовой политики в отношении граждан стало то, что основная масса российского населения не была приучена соизмерять свои действия и значимость их социальных последствий; ей не было свойственно чувство социального долга и позитивной ответственности, которые обеспечивают правовой прогресс, выступают его основой. Другим следствием "недополучения" гражданами прав стала недооценка социальной ценности права и закона. В государственно-правовой жизни подобное отношение к закону породило квазиправовую форму "договоренностей" в обход действующего законодательства и "правовой нигилизм", который ведет свое происхождение от несоблюдения права, нарушения права, длительное время остававшихся без должной юридической оценки.

Заметим, что прогрессирующему в последние годы закреплению "нигилизма" в правовой культуре общества способствует явственно обозначившаяся тенденция, когда знание, а равно незнание закона, как и его соблюдение или несоблюдение, не порождают объективно вытекающих последствий. Знанием законодательства и соблюдением законодательных предписаний далеко не всегда определяется ход общественной практики, а незнание и - особенно - несоблюдение законов не являются бесспорными основаниями для применения корректирующих неправомерное поведение государственных санкций.

Правовой опыт России последних лет показывает, что негативные формы восприятия права и исполнения нормативных предписаний не только не утрачивают жизнеспособность. Требующиеся от индивида социальная активность, общественная инициативность, расчет на собственные силы никак не коррелируют с необходимостью повышения уровня правовой культуры государственного аппарата. Тенденция десятилетней давности, когда четко намечался путь к тому, чтобы государство постепенно возвращало отведенный ему действующей Конституцией РФ статус арбитра, стоящего на защите индивидуальных прав и свобод, собственности, призванного обеспечивать национальную и общественную безопасность <1>, не только утрачивается, но государство и его аппарат становятся алегитимированным элементом социального господства.

--------------------------------

<1> См.: Поляков А.В. Петербургская школа философии права и задачи современного правоведения // Известия вузов. Правоведение. 2000. N 2. С. 4 - 23.