§ 8. Организация публичной власти на местах

(территориальное самоуправление)

Современный вариант модели организации публичной власти на местах действует в Польше с 1 января 1999 г. как следствие первого этапа административной реформы. Главные цели региональной политики Польского государства на завершающем этапе реформы были сформулированы на Конференции "Новая концепция региональной политики" (апрель 2008 г.). Прежде всего, это рост конкурентоспособности воеводств, повышение эффективности использования их внутреннего потенциала и, наконец, выравнивание шансов для всех регионов.

Приоритеты в работе Правительства в рамках завершающего этапа процесса децентрализации четко определены Постановлением Совета министров от 22 января 2008 г. "О завершении реформы публичной администрации и проведении необходимых для этого мероприятий". К ним отнесены: укрепление позиции и роли территориального самоуправления, завершение перераспределения компетенции по линии правительство - самоуправление, передача полномочий и денежных средств самоуправлению, введение стандартов оказания публичных услуг.

Реализация поставленных задач потребовала изменения десятков законодательных актов, а также подготовку новых законов и исполнительных актов. Приняты Закон от 20 января 2009 г. "О фонде солецтва и принципах исполнения некоторых задач солецтва" и Закон от 23 января 2009 г. "О воеводе и правительственной администрации в воеводстве". На рассмотрении в парламенте остается Закон "О развитии городов, центрах регионального развития и территориях метрополий".

Основы территориального самоуправления Польши весьма детально регламентированы на конституционном уровне. Уже в тексте преамбулы Конституции провозглашается важнейший для самоуправления принцип субсидиарности, укрепляющий правомочия граждан и их сообщества.

Важнейшей чертой местного самоуправления является территориальная подведомственность. Основой формирования местного самоуправления является административно-территориальное деление, основы которого определены Законом от 24 июля 1998 г. "О введении трехзвенного основного деления государства". Со времени его вступления в действие, с 1 января 1999 г., основными звеньями стали: гмина (община), уезд и воеводство. В настоящее время в стране 16 воеводств, 314 областных и 65 городских уездов и 2478 гмин.

Согласно Конституции территориальное устройство обеспечивает децентрализацию публичной власти (ст. 15). Данное положение следует трактовать с точки зрения конструкции самоуправления, в контексте ст. 16 (п. 1), установившей, что совокупность жителей единиц основного территориального деления образует в силу права самоуправляющиеся сообщества.

Таким образом, основное территориальное деление государства устанавливается в интересах территориального самоуправления, учитывая социально-экономические или культурные связи, и обеспечивает территориальным единицам способность выполнять публичные задачи. В результате территориальное самоуправление составляет основную формулу децентрализации публичной власти.

В польской доктрине применительно к единицам территориального самоуправления в последние годы все чаще используется термин "коммунальные корпорации". Коммунальные корпорации являются юридическими лицами. Им принадлежит право собственности и иные имущественные права. Самостоятельность единиц территориального самоуправления подлежит судебной защите. Таким образом, в Польше, так же как и в ряде иных государств континентальной правовой системы, субъектом самоуправления признается территориальный коллектив, имеющий статус юридического лица, территориальную подведомственность и общее целевое значение.

Споры о компетенции между органами территориального самоуправления и правительственной администрацией разрешаются административными судами.

Конституция закрепляет право единиц территориального самоуправления на объединение. Они могут также вступать в международные объединения локальных и региональных сообществ, а также сотрудничать с такими сообществами других государств.

Организация местного самоуправления каждого уровня регламентирована Законом от 5 июня 1998 г. "О воеводском самоуправлении", Законом от 5 июня 1998 г. "Об уездном самоуправлении", Законом от 8 марта 1990 г. "О гминном самоуправлении". Деятельность правительственной администрации регламентирована Законом от 23 января 2009 г. "О воеводе и правительственной администрации в воеводстве".

К особенностям польской системы осуществления публичной власти на местах можно отнести своеобразный, двойственный характер самоуправления на уровне высшего звена - воеводства, поскольку структура публичной власти в воеводстве включает два уровня администрации - правительственную и администрацию воеводства.