Правовой статус главных распорядителей и распорядителей средств бюджета.

Главный распорядитель.

См. ст. 6. Под главным распорядителем понимается орган государственной власти (орган управления внебюджетным фондом, орган местной администрации или местного самоуправление, наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения, которое указано в ведомственной структуре расходов бюджета и которое имеет право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными ему распорядителями и получателями бюджетных средств).

Ведомственная структура – распределение бюджетных ассигнований главным распорядителям.

Из первого определения следует, что для того чтобы быть распорядителем необходимо отражение в ведомственной структуре. Иными словами, ведомственная структура расходов бюджета содержит перечень главных распорядителей средств соотв. бюджета. Когда были внесены изменения, связанные с представительством интересов казны и в качестве таковых были обозначены главные распорядители.

Задача главных распорядителей: обеспечения распределения выделенных ему бюджетных ассигнований и лимитов между подведомственными ему распорядителями и получателями. В качестве получателей могут выступать только казенные учреждения. Фигура распорядителя появляется тогда, когда существует промежуточное звено управления между главным распорядителем и получателем.

Исходя из этого, главные распорядители прежде всего участвуют в бюджетном процессе на стадии исполнения бюджета (исполнения бюджета по расходам). Главный распорядитель призван обеспечить надлежащее исполнение бюджета по расходам (см. ст. 158 БК РФ): результативность, адресность, целевой характер использования средств в соотв. с ассигнованиями и лимитами. Роль главного распорядителя предопределяется его административно правовым статусом, функциями управления в отношении подведомственных органов и учреждений. Главный распорядитель несет всю полноту ответственности.

Главный распорядитель формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей; ведет реестр обязательств; формирует государственные (муниципальные) задания для подведомственных структур; составляет и ведет бюджетную роспись по своей части расходов, определяет порядок учреждения бюджетных средств; организует осуществление контроля в отношении подведомственных получателей, контролирует целевое расходование; формирует бюджетную отчетность.

Т.о., главный распорядитель – первый прямой получатель средств соотв. бюджета, который получает право распределять эти средства далее между подведомственными распорядителями и получателями.

Есть закон (решение) о бюджете, который предусматривает ведомственную структуру расходов. Ведомственная структура расходов предполагает распределение средств бюджета по главным распорядителем. Основное место в числе главных распорядителей занимают органы исполнительной власти; однако ими перечень главных распорядителей не исчерпываются (ЦБ, высшие суды, судебный департамент, счетная палата, органы законодательной власти, следственный комитет).

Проведение административной реформы на фед. уровне и выделение в качестве самостоятельных видом органов исполнительной власти министерств, служб и агентств не оказало существенное влияние на бюджетно-правовой статус соотв. органов исполнительной власти. Несмотря на отнесение служб и агентств к ведению министерств такие службы и агентства по-прежнему сохранили статус главных распорядителей средств фед. бюджета (своя строка в ведомственной структуре расходов бюджета; первые прямые получатели).

Бюджетные ассигнования, которые получает фед. орган на обеспечение его задач и функций могут использоваться другим путём:

• получение ассигнований на предоставление субсидий автономным, бюджетным, казенным учреждениям (последние – участники бюджетного процесса);

• заключение соглашений с негосударственными, некоммерческими организациями об оказании государственных услуг и предоставления последним субсидий;

• субсидии производителям товаров, работ, услуг на возмещение затрат или недополученных доходов, когда соотв. производитель осуществляет публично значимую деятельность (т.е. речь идет о развитии партнерских отношений; субсидии выделяются на цели компенсации затрат, если производитель осуществляет публично-значимую деятельность).

• субсидии некоммерческим организациям (в т.ч. взносы в уставные капиталы соотв. организаций). См. ст. 78 (прим.): речь идет о взносах в гос. корпорации, автономную некоммерческую организацию и пр.

• государственные закупки товаров, работ, услуг для гос. и муниципальных нужд. Здесь складываются гражданско-правовые отношения.

Значительная часть отношений устанавливается с теми субъектами, которые не являются участниками бюджетного процесса.

В условиях реформирования бюджетного процесса, повышение самостоятельности и ответственности главных распорядителей последний обеспечивает распределение средств бюджета не столько между распорядителями и получателями, сколько между теми субъектами, которые участниками бюджетного процесса не признаются; прежде всего речь идет о получающих известную автономию бюджетных и автономных учреждениях, некоммерческих организаций (на основании заключения с ними соглашений) и пр.

К числу распорядителей могут быть отнесены наиболее значимые учреждения. На фед. уровне к ним отнесены в т.ч. СПбГУ, МГУ, Эрмитаж, РФФИ и пр. Они могут не иметь подведомственных распорядителей и получателей. Кроме того, они могут не являться и получателями средств бюджета. Являются прямыми получателями субсидий из средств бюджета. Включение в ведомственную структуру гарантирует получение соотв. объема бюджетных ассигнований в силу требований закона.

В соотв. со ст. 158 БК РФ именно главные распорядители выступают в суде от имени публично-правовых образований в качестве представителя ответчика по двум категориям исков: иски о возмещении вреда, причиненного физическим или юридическим лицам в результате незаконных действий или бездействия органов публичной власти или их должностных лиц (в т.ч. при издании неправомерных правовых актов); по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных до казенных учреждений для исполнения ими принятых обязательств.

Распорядители.

См. самосто

Администраторы доходов бюджета.

Главные распорядители обеспечивают исполнение бюджета по расходам; администраторы отвечают за формирование бюджета по доходам. Ст. 6 предлагает понятие администратора: субъект (см. по статье), осуществляющий в соотв. с законодательством контроль за правильностью исчисления за полнотой и своевременностью упалты, начисление учет, взыскание и приенятии решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных платежей, когда такие платежи являются доходами бюджетов бюджетной системы.

Субъект бюджетных правоотношений на этапе исполнения бюджета по доходам. Администратор доходов несет всю полноту ответственности за наполнение бюджета соотв. частью доходов; этим объясняется стремление законодателя признать статус администратора за теми органами и учреждениями, которые вступают в те или иные отраслевые отношения с плательщиками соотв. платежей и осуществляют контроль за такой уплатой, взыскание невнесенных своевременно платежей. Например, налоговые органы контролируют уплату налогов и сборов; они и должны признаваться администраторами соотв.доходов бюджетов. Органы управления, сдающие имущество в аренду: должны признаваться администраторами доходов от сдачи в аренду соотв. имущества.

Помимо понятия администратора БК предлагает понятие главного администратора – определенный законом или решением о бюджете орган или иная организация, имеющая в своём ведении администраторов доходов, сама являющаяся таким администраторов. Территориальные налоговые органы – администраторы; ФНС – главный администратор.

Т.о., полномочия по администрированию доходов бюджета возлагаются на органы публичной власти или на иных субъектов (ЦБ и пр.), которые имеют возможность обеспечить своевременное и полное поступление соотв. части доходов в бюджетную систему на основе складывающихся у таких администраторов отраслевых отношений с плательщиками тех или иных платежей; соотв. отношения могут быть как публичными (налоговые; уплата неналоговых публичных платежей; изъятие административных штрафов; арендные платежи).

Такой подход порождает проблемы:

1. Разграничение бюджетных отношений по администрированию доходов и отраслевых отношений, в которые соотв. орган вступает с плательщиком. Указанное выше определение не учитывает, что изъятие платежей может осуществляться в рамках гражданско-правовых отношений; о каком контроле может идти речь?

2. Проблема разграничения полномочий по администрированию доходов бюджетов между органами государственной власти федерации, субъектов федерации, органами местного самоуправления. Предопределена тем, что доходы бюджета одного уровня могут администрироваться органами публичной власти другого уровня, в т.ч. может возникать проблема реализации публично-правовым образованием имущественного притязания на свой доход. Допустим, есть налоговые платежи; налоги администрируются налоговыми органами (федеральные органы). Допустим, администрации муниципального образования становится известно, что организация не платит, а налоговые органы не обращают на данный факт никакого внимания. В данном случае речь идет о потенциальном доходе; защита права собственности пока невозможно. Т.е. возникает имущественное притязание образования на соотв. доходы, которые, например, уходят другому муниципальному образованию. У муниципального образования нет рычагов воздействия; что делать?

Есть определение администратора, которое позволяет выявить органы, уполномоченные осуществлять функции по администрированию. Однако только из данного определения мы не можем сделать вывод о формально-юридическом наличии у соотв. органа полномочий по администрированию; должна быть реализована процедура наделения соотв. субъектов, подпадающих под определению, полномочиями по администрированию доходов.

В соотв. со ст. 20 БК РФ перечень и кода главных администраторов, закрепляемые за этими администраторами доходы, устанавливаются законом решением о бюджете. Однако см. проблему выше; есть доходы, которые администрируются органами власти вышестоящего уровня. Получается, что в решении о местном бюджете в качестве главных администраторов должны быть обозначены федеральные органы? Возникает ситуация, когда ФЗ предопределяет, но конкретно не обозначает соотв. фед. орган в качестве главного администратора доходов. Однако во многих случаях исходя из полномочий конкретных фед. органов в силу определений БК соотв. органы призваны выступать в роли главных администраторов доходов нижестоящих бюджетов.

ВС рассматривал данную проблему, принимая противоположные решения: определение № 63-г07-8 от 19 сентября 2007 г.; определение № 59-г06-13 от 28 июня 2006 г.

Признать возможным внесение соотв. фед. органов в закон (решение) о бюджете вполне целесообразным: это вторичный акт по отношению к положению БК РФ. Однако тогда мы можем говорить о следующем: если субъект или муниципальное образование признаёт соотв. орган в качестве субъекта, уполномоченного администрировать доходы, значит это позволяет нам утверждать, что субъект федерации и муниципальное образование признают орган в качестве единственно компетентного и уполномоченного на решение вопросов администрирования доходов. Следовательно, указанное решение по существу не может быть оспорено. Некий иной орган (Правительство субъекта и пр.) в рамках административных рычагов воздействия не может оказать влияние на фед. орган.

В соотв. с положениями законов о бюджетов субъекта содержатся перечни главных администраторов доходов бюджета субъекта, которые являются органами власти СПб (применительно к закону о бюджете СПб); фед. органов там нет.

Закрепление доходов за администраторами осуществляется сверху вниз. На фед. уровне осуществляется закрепление доходов исходя из полномочий соотв. органов за фед. органами исполнительной власти; на уровне субъекта РФ оставшиеся доходы закрепляются за администраторами органами власти субъекта (если они не были закреплены на фед. уровне); закрепление доходов на местном уровне.

Последнее указание о порядке применения бюджетной классификации, которые были приняты в конце 2011 г., закрепляют, что закрепление кодов конкретных доходов за главными администраторами производятся из полномочий по предъявлению требований о передаче публично-правовому образованию соотв. имущества, денежных средств. Т.е. необходимо найти орган (иной субъект), который в соотв. с действующим регулированием вправе предъявить плательщику требованию о передачи соотв. суммы.

Закон (решение) о бюджете содержит перечень главных администраторов доходов. Т.к. многие фед. органы администрируют доходы субъектов и местных бюджетов, Правительство в 2007 г. приняло Постановление № 995, которым определило порядок осуществления фед. органами власти, органами управления внебюджетных фондов, казенными учреждениями, ЦБ бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы РФ (в т.ч. субъектов РФ, доходов местных бюджетов). Однако уполномочено ли Правительство решать данный вопрос? Правительство мало что решает, т.к. есть норма БК,

Те органы, которые признаются главными администраторами доходов соотв. бюджета, должны издать акт о полномочиях своих территориальных органов по администрированию закрепленных за соотв. ведомством доходов. Такие администраторы вступают по взаимодействие с территориальными органами казначейства, где администратором открываются лицевые счета, на которых отражаются операции по администрированию соотв. доходов (там отражаются операции по возврату плательщикам, поступлению доходов и пр.). Такие счета открыты и территориальным налоговым органам. Сумма, поступающая в бюджет, отражается на лицевом счете администратора. Если выясняется, что штраф, например, взыскан неправомерно, то соотв. сумма будет подлежать возврату администратором; операция возврата будет отражена по лицевому счету администратора.

П. 5 ст. 160 (прим.) БК, который регулирует полномочия администраторов доходов бюджета, предусматривает возможность определения территориальных органов (подразделений фед. органов исполнительной власти) в качестве главных администраторов доходов бюджетов субъектов в порядке установленном правительством РФ. Аналогичным образом территориальные подразделения (органы) субъектов РФ могут быть определены в качестве главных администраторов местных бюджетов (в порядке, установленным высшим органом исполнительной власти субъекта). Со ссылкой на эту норму можно обосновывать и появления Постановления Правительства РФ № 995, которое определяет появление соотв. ФОИВ в качестве главных администраторов доходов бюджетов субъекта и местных бюджетов. Полномочиями главного администратора по СПб (в отношении налоговых доходов) – УФНС по СПб. Большой интерес представляет разграничение полномочий УФНС или ФНС.

Администраторами доходов могут быть не только исполнительные органы власти, но и иные органы гос. власти; на фед. уровне в качестве таковых выступают ген. прокуратура, ЦИК, счетная палата и пр. См. приложение к Закону о фед. бюджете. КС РФ справедливо признал необоснованным возложение соотв. полномочий на судебные органы. В определение КС РФ 2005 г. № 340-О указал на несовместимость такого наделения с принципом независимости судов, наделении судом полномочиями ниже уровня ФКЗ; встал вопрос о разграничении соотв. полномочий с осуществлением правосудия и пр. Законом о бюджете соотв. полномочия по администрированию гос. пошлины фактически были переданы налоговым органам; по этой причине и было принято отказное определение.

Перечень полномочий администраторов см. самостоятельно.

Правительство РФ видит те проблемы, которые возникают при существующей системе администрирования доходов. В рамках программы Правительства о повышении эффективности бюджетных расходов (см. выше; Распоряжение от 2010 г.) планируется реализовать принцип администрирования, в соотв. с которым администраторами должны быть органы публичной власти соотв. уровня. Что касается налоговых доходов, то планируется повысить ответственность налоговых органов.

Получатель бюджетных средств.

Важно определить указанное понятие с правовой точки зрения. С правовых позиций получатель – не тот субъект, в пользу которого производятся соотв. выплаты из бюджета (выплата пенсий, оплата гос. заказа и пр. - эти лица не получатели). Получатели – лица, которые имеют статус участника бюджетного процесса. Придания юридического статуса получателя влечет на возникновение определенного круга прав и обязанностей, определенных в ст. 162 (см. бюджетные полномочия получателей бюджетных средств). В рамках бюджетной реформы понятие получателя было уточнено. Сегодня получатель бюджетных средств – орган гос. власти или орган гос. управления внебюджетным фондом, орган метсног самоупрвления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющее право на принятие и исполнение обязательств за счёт средств соотв. бюджета. В новой редакции бюджетный закон резко сужает понятие получателя, позволяя относить к таковым только органы гос. власти, внебюджетные фонды, казенные учреждения. Т.е. речь идет о тех субъектах, которые осуществляют принятие и исполнение расходных обязательств публично-правовых образований.

Бюджетные полномочия: получатель составляет смету, принимает и исполняет бюджетные обязательства в пределах утвержденных лимитов, обеспечивает результативность и целевое использование бюджетных ассигнований, ведет учет и формирует отчетность и пр.

Определяя статус казенного учреждения, законодатель допускает некоторую противоречивость в определении этого статуса: с одной стороны казенные учреждения фактически лишаются собственных доходов; с бюджетно правовых позиций может участвовать в гражданском обороте только за счёт средств публичного правового образования, только за счёт использования средств казны. Казенные учреждения получают возможность распоряжаться определенной частью казенных средств. Принятие таким учреждением обязательств влечет за собой возникновение расходных обязательств публично-правовых образований.

Вместе с тем, если мы откроем ст. 161 (определяет особенности правового положения казенных учреждений), то в п. 8 увидим: казенные учреждения самостоятельно выступают в суде в качестве истца и ответчика. Казенное учреждение обеспечивает исполнение денежных обязательств в соотв. с настоящим кодексом. У кого в итоге возникают обязательства? Получается, казенное учреждение должно выступать в качестве представителя казны (публичного правового образования), в связи с неисполнением обязательств которой возникает спор. Так было бы логичнее. Чем можно объяснить соотв. конструкцию БК? Задачами утилитарного толка. Что должно быть указано в судебном решении? «Взыскать за счёт казны». Если будет взыскание с казны, то в действующих условях исполнительный лист должен быть исполнен Минфином. В то же время есть отдельная процедура исполнения судебных актов по взысканию на средства получателя. Необходимо встроить процедуру исполнения судебных актов в исполнению бюджетов по расходам.

Будем исполнять путём списания средств с лицевого счёта учреждения; если средств не хватит, то взыскание будет осуществляться из казны в утилитарном порядке – таков механизм исполнения судебного решения, что весьма удобно. Однако это порождает противоречивое регулирование статуса учреждений.

Что касается особенностей статуса казенного учреждения, то возможности казенного учреждения существенно ограничены; они полностью утрачивают право распоряжения доходами от приносящий доход деятельности. Даже в тех случаях когда с разрешения собственника учреждение может осуществлять такую деятельность, все доходы подлежат полному изъятию в бюджет. Казенное учреждение финансируется исключительно на основе бюджетной сметы, которая представляет собой перечень утвержденных лимитов бюджетных обязательств, в рамках которых и определяются пределы полномочий казенного учреждения на распоряжение средствами бюджета (см. тему «Доходы от приносящей доход деятельности учреждений»).

Казенные учреждения не имеют возможности прибегать к иным источникам финансового обеспечения своей деятельности; ст. 161 БК РФ предусматривает прямой запрет на получения учреждениями кредитов и займов, на приобретение ценных бумаг, на получение бюджетными учреждениями бюджетных кредитов и субсидий.

В рамках действия указанной выше концепции предлагается рассмотреть вопрос о наделении и признании статуса юр. лица за публично-правовыми образованиями (признать самостоятельными участниками оборота предлагается только РФ, субъекты РФ, муниципальные образования). Что касается казенных учреждений и органов управления, то последние должны выступать в гражданско-правовых отношениях от имени соотв. публично-правовых образований.

Что касается статуса бюджетных и автономных учреждений, то формально-юридически указанные два типа учреждений не признаются участниками бюджетного процесса, получателями средств бюджета и, соответственно, нет формально-юридических оснований рассматривать их право в рамках финансового права. Финансирование автономных и бюджетных учреждений в форме субсидий охватывается предметом финансового права; речь идет о субсидиях на выполнения государственных заданий, право на которое публичный субъект сохраняет и при приобретении статуса автономного или бюджетного учреждения нового типа. Какие отношения складываются в связи с бюджетным субсидированием? Могут ли они укладываться в рамки гражданско-правового регулирования, если нет, то могут ли они оставаться вне рамок правового регулирования?

В рамках бюджетно-правовой реформы автономные и бюджетные учреждения получают определенную хозяйственную самостоятельность; при реальном повышении ответственности за принимаемые решения. Одновременно ослабевают административные связи с собственником, смягчается контроль за направлением расходования средств бюджетными учреждениями при выполнения задания. Проводится оценка эффективности и результативности выполнения заданий; учреждения получают значительную свободу в использовании доходов от приносящей доход деятельности.

Тем не менее, существующее регулирование свидетельствует о том, что по характеру соотв. отношения ближе к публично-правовым и строится на подведомственности (не на подчинении). Соотв. вывод не опровергается и тем, что речь идет о субсидировании автономных и бюджетных учреждений на основе соглашений.

Правительство РФ утвердило два постановления, касающиеся порядка формирования заданий для гос. учреждений. Одно касается бюджетных (2010 № 671), второе – автономных (2008 г.). Эти Постановления предусматривают утверждение примерной формы соглашений о порядке и условиях предоставления субсидий.

В конечном счете, отсутствие регулирования соотв. отношений не привносит должно определенности и порождает массу проблем. Будучи ориентированным на повышение эффективности гос. (муниципальных) услуг, на повышение качества этих услуг при снижении затрат государства на их оказание публичный субъект стремится к обеспечению конкурентоспособности автономных и бюджетных учреждений на рынке соотв. услуг при одновременно участии в оказании соотв. вида услуг и негосударственных некоммерческих организаций, в т.ч. в рамках механизма аутсорсинга, заключения с такими негосударственными некоммерческими организациями соглашений об оказании ими гос. услуг.

С 1 янв. 2011 г. в отношении бюджетные и автономные учреждения должны формироваться финансово-хозяйственных планов (в процессе разработки бюджета). Такой план не является сметой; там планируются поступления и выплаты. Т.е. речь идет о том, что главный распорядитель формирует задание, главный распорядитель определяется с размером финансирования (в виде субсидии на выполнения), утверждает план, в рамках которого определяется перечень поступлений и выплат. В чем тогда финансово-хозяйственный план отличается от сметы? Причем, соотв. выплаты (расходы) осуществляются в привязке к кодам операций секторов гос. управления.

Субсидия не детализируется по кодам; главное, чтобы было выполнено задание – такова идея. Но план определяет и направления выплат. Получается, что в рамках соотв. автономии от главного распорядителя всецело будет зависеть определение направлений деятельности, возможности осуществлять приносящую доход деятельности; главный распорядитель формирует задание, определяет возможность оказания платных услуг и плату, за которую будут оказываться соотв. услуги, определяет нормативы финансовых затрат, план деятельности соотв. учреждения и пр.