Тема. Межбюджетные отношения. Понятие.

Проблема начинается с определения понятия. Понятие уточнялось законодателем.

Межбюджетные отношения - взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Что означает «регулировать отношения»? это вопрос. Однако новое определение указывает на предмет отношений публично-правовыми субъектами.

Межбюджетные отношения – отношения между федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями по вопросам распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы в целях обеспечения сбалансированности каждого из бюджетов и создания надлежащей финансовой основы для функционирования публичной власти.

Специальной главы по этому институту нет; см. положения БК по доходам (разграничение доходов между бюджетами различных уровней), см. гл. Межбюджетные трансферты.

Разграничение расходов между бюджетами разного уровня.

См. положение принципа Единства и самостоятельности и пр.

С конституционных позиций разграничение расходных полномочий между уровнями публичной власти основывается на разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами с учетом самостоятельности местного самоуправления.

До недавнего времени бюджетное законодательство не содержало каких-либо четких положений, касающихся разграничения расходных полномочий и разграничения ответственности за реализацию расходных полномочий. В БК существовала ст. 85 (в прежней редакции), которая определяла перечень совместных расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Он касался социальных расходных полномочий, т.е. финансирования в социальной сфере. Наличие единого перечня не позволяло разграничить сферы ответственности за решение соотв. задач.

Основные проблемы сводились к тому, что значительная часть расходов была отнесена к сфере совместного финансирования; кроме того, на региональные и местные бюджеты были возложены многочисленные полномочия (органами вышестоящего уровня), которые не были обеспечены реальными доходными источниками для их финансирования (нефинансируемые фед. мандаты).

Ключевая задача реформы 2000-х, предоставить органам власти федерации, муниципальным органам реальные расходные полномочия, которые были бы соотнесены с финансовой базой. В этих целях: была предпринята попытка разграничить расходные полномочий.

Новые подходы были реализованы в 184 ФЗ Законе («Об организации… органов власти субъектов»), были внесены изменения в БК.

См. ст. 26.3 п. 2 (ФЗ № 184), который предусматривает перечень полномочий субъекта в сфере совместного с фед. ведения, которые субъект должен реализовывать самостоятельно за счёт средств своего бюджета. Если иным федеральным законом предусмотрены полномочия органов субъекта по предмету совместного ведения, не включенные в соотв. статью, то ответственность несет федерацию, а субъекты федерации если и осуществляют деятельность, то за счёт средств федерации. Такая форма предоставления средств из фед. бюджета называется субвенцией.

Такова схема разграничения расходных полномочий, ответственность за её реализацию.

Применительно к муниципальным образованиям см. № 131 ФЗ.

В БК вводятся понятия расходных обязательств публично-правовых образований. Ст. 6 даёт определение: обусловленное законом, иным НПА, договором, соглашением публично-правового образования обязанность публичного субъекта предоставить средства бюджета любому третьему лицу (физическое лицо, юр. лицо, иное государство и пр.).

Расходное обязательство устанавливает обязанность применительно к любым другим третьим лицам, в т.ч. публично-правовым образованиям РФ.

Такие расходные обязательства могут быть приняты только органами публичной власти соотв. публично-правового образования или иными уполномоченными им субъектами. В качестве таковых могут выступать казенные учреждения (в частности, они принимают на себя обязательства от имени публично-правовых образований).

Т.о. БК РФ исходит из:

1. строгого разграничения расходных обязательств между бюджетами разного уровня;

2. самостоятельности принятия каждым уровнем власти своих расходных обязательств (договор, соглашение, НПА);

Власть никакого из уровней не вправе в условиях нового регулирования возлагать расходные обязательства на публично-правовые образования других уровней; органы власти субъектов РФ и муниципальных образований не вправе принимать на себя расходные обязательства, связанные соотв. с решением вопросов, отнесенных к компетенции фед. органов или органов субъектов за исключением случаев, предусмотренных ФЗ.

Субъекты фед., муниципальные образования могут принимать на себя расходные обязательства, связанные с решением таких вопросов, которые не отнесены к компетенции другого уровня власти и не исключены прямо из их компетенции (если для решения соотв. вопросов есть необходимые бюджетные средства).

Всё это свидетельствует о максимально жестком определении сфер расходных полномочий публичными субъектами.

Это порождает определенные проблемы. Даже если речь идет о социальных расходах публичной власти. Если решение отнесено к компетенции федерального органа, то субъект принимать такие обязательства не вправе. Возникает проблема истолкования положений ФЗ-184.

Что делать, если субъект хочет установить меры дополнительной поддержки (при наличии финансовых ресурсов) по вопросам компетенции федеральных органов? Ведь это не противоречит конституционным положениям.

БК РФ рассматривает соотв. расходные обязательства в качестве основного инструмента в реформировании бюджетного процесса; бюджетный процесс – обеспечивающий надлежащее принятие и последующее исполнение соотв. расходных обязательств.

БК предусматривает ведение реестра расходных обязательств, которые используются при составлении бюджета, и составляют собой перечень НПА, соглашений, договор и пр., которые предусматривают возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт средств соотв. фед. бюджетов.

При планировании бюджета планируются объемы бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств. Казенное учреждение в теч. финансового года принимает расходные обязательства в пределах запланированных средств соотв. бюджета. Иными словами, принятие расходных обязательств – динамичный, активный процесс. См. тему принципы.

Основания возникновения расходных обязательств публично-правовых образований каждого из уровней предусмотрены ст. 84-86 БК РФ.

Несмотря на четкие правила разграничения расходных обязательств могут возникать определенные проблемы, связанные с трехуровневой системой публично-правовых образований и возникающими сложнами системами расходных обязательств.

Возьмем сферу совместного ведения и ситуацию, когда субъект реаизует те полномочий, которые не включены в соотв. статью ФЗ-184, а возложены на него другими законами, которые требуют субвенции.

Применительно к данной ситуации возникает следующая система

1: РФ принимает расходное обязательство перед потребителями услуги (мер социальной защиты). Это сфера совместного ведения.

2: Однако полномочия по реализации мер социальной поддержки РФ передаёт субъекту РФ. РФ принимает ещё одно расходное обязательство по предоставлении субъекту РФ субвенции на реализации соотв. полномочий.

3: Субъект РФ, реализуя данное полномочие, издаёт нормативный акт в соотв. сфере и тем самым порождает для себя расходного обязательства перед соотв. потребителями мер социальной поддержки.

Однако что делать, если потребитель в итоге не получил того, что ему было обещано в соотв. с действующим законодательством и он обращается за защитой своего права, требуя взыскания? С кого необходимо произвести взыскание?

Ст. 85 БК РФ разграничивает ответственность федерации и субъекта федерации за исполнение расходных обязательств, связанных с реализацией переданных полномочий. Субъект РФ принимает и исполняет расходные обязательства за счёт и в пределах выделенных ему из фед. бюджета субвенций. Это корреспондирует всей концепции расходных полномочий. Т.е. требования к субъекту РФ могут предъявляться только в объеме фактически полученной субвенции, т.е. исполнено ли РФ обязательство по предоставлении субвенции. Если обязательство не исполнено по причине того, что субвенция не выделена, то суммы могут взыскиваться с РФ.