Пределы допустимости создания государственных внебюджетных фондов в условиях действующего правового регулирования.

До первого янв. 2008 г. БК содержал понятие внебюджетных фондов – фонд денежных средств, образуемый вне фед. бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и мед. помощь, соц. обеспечения в случае безработицы. Последняя цель была реализована в виде соотв. фонда. Исходя из данного определения, можно сделать вывод, что законодатель ограничивал цели создания фондов только в тех целях, которые прямо предусмотрены БК РФ.

Однако законодатель отказывается от этого определения. Вместе с тем, в ст. 10 БК РФ исчерпывающим образом определена структура бюджетной системы РФ (см. лекцию выше). На уровне субъектов РФ речь может идти о создании территориальных гос. фондов.

Ст. 144 БК РФ исчерпывающим образом определяет состав гос. внебюджетных фондов, ограничивая этот состав теми государственными социальными фондами, которые существуют на данный момент (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного мед. страхования, его территориальные отделения).

Ст. 13-15 БК РФ содержат прямой запрет на использование органами гос. власти и органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения денежных обязательств публично-правовых образований, кроме бюджетов и гос. внебюджетных фондов для РФ, бюджетов и территориальных внебюджетных фондов для уровня бюджетов, иных форм кроме бюджетов для местного уровня.

Т.о. можно сделать вывод о том, что БК исключает возможность создания иных внебюджетных фондов, кроме предусмотренных ст. 144 БК РФ.

Эти многочисленные внебюджетные фонды были преобразовано в целевые бюджетные фонды. Что с ними стало?

Целевые бюджетные фонды.

Вопрос о возможности их создания в условиях современного правового регулирования возникает в связи с тем, что утратила ст. БК, определяющее понятие такого целевого фонда.

Под целевым фондом понимался фонд денежных средств, формируемый в составе соотв. бюджета за счёт целевых поступлений (отчислений от конкретных видов доходов) и расходуемый по отдельной смете.

Т.е. целевые фонды формируются в рамках бюджета за счет определенного источника дохода, который предназначался исключительно для соотв. цели и расходование средств этого фонда осуществлялось по отдельной смете.

Создание таких целевых фондов всегда являлось исключением из общего принципа: совокупного покрытия расходов бюджета доходами. Общее совокупное покрытие означает, что все дохода, поступающие в бюджетную систему, обезличиваются в общей массе доходов и осуществление расходов осуществляется за счет этой массы обезличенных доходов; т.е. отсутствует привязка конкретного вида дохода к конкретному виду элементу бюджетной системы.

БК РФ закрепляет принцип общего совокупного покрытия расходов доходами в качестве одного из основных принципов бюджетной системы. Т.е. расходы покрываются общей массой доходов и не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета, определенным источником финансирования его дефицита (если иное специально не предусмотрено БК и законом (решением) о бюджете).

Исключения (по БК):

1. Расходование субвенций и субсидий из других бюджетов, т.к. эти средства предоставляются для осуществления целевых расходов.

2. Добровольные взносы, средства самообложения граждан, поступающие в бюджеты.

3. Расходы в соотв. с международными договорами (соглашениями), осуществляемые за пределами РФ.

4. Возможность изъятий для отдельных видов неналоговых доходов, которые предполагаются к введению, начиная с очередного финансового года.

Законодатель говорит об особой ситуации, связанной с сохранением переходного статуса бюджетных и казенных учреждений, когда эти учреждения сохраняют право самостоятельного распоряжения доходами от приносящей доход деятельности при сохранении статуса получателей БЖ средств. Такие доходы, хотя и признаются доходами бюджета соотв. уровня, но не подлежат изъятию у соотв. учреждений, отражаются на лицевых счетах соотв. учреждений, расходуются на обеспечение материально-технической базы самих учреждений.

Для казенных учреждений: сохраняется сметное финансирование, однако все получаемые доходы полностью изымаются в бюджет.

Для бюджетных учреждений: финансирование не на основе сметы, а на основе субсидий для выполнения задач собственника. Т.е. статус будет приближаться к статусу автономного учреждения.

Означает ли исчезновение из БК определения целевых бюджетных фондов принципиальный отказ от их создания?

Прямого запрета на создание таких фондов нет. Хотя возможность создания таких фондов прямо не предусмотрена, ст. 35 БК РФ, определяющая содержание принципа совокупного покрытия, существенно ограничивает возможность их формирования. Можно вести речь о создании таких фондов только за счёт отдельных видов неналоговых доходов, которые были бы предусмотрены к введению с начала нового финансового года (см. ст. 35).

В условиях действующего регулирования сложно представить себе изъятие неналоговых доходов, учитывая, что все потенциально допустимые к изъятию уже поступают в бюджетную систему. Т.е. фактически целевые фонды создать невозможно.

Последний целевой бюджетный фонд на фед. уровне был упразднен с 1 янв. 2005 г. (фонд министерства по атомной энергии).

Всё это свидетельствует о направленности политики на последовательную реализацию указанного выше принципа. Это вполне оправдано с конституционных позиций, так как бюджет – универсальный фонд, который призван обеспечить решение всех задач публичного субъекта. Т.е. сначала формируется бюджет, а потом осуществляются расходы.

Поэтому, странным является возрождение дорожных фондов (в т.ч. в качестве целевых бюджетных фондов, формируемых за счет целевых поступлений). Чтобы не делать изъятий из общего принципа совокупного покрытия, было принято решение воссоздать дорожные фонды не в качестве целевых бюджетных фондов, а обособить на эти цели часть бюджетных ассигнований в составе расходов бюджета. Т.е. формально они не являются целевыми, т.к. они формируются не за счет целевых поступлений, а за счёт общей массы доходов бюджета, с соблюдением соотв. принципа; просто выделяются бюджетные ассигнования, которые именуются дорожным фондом.

Однако этот объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение дорожной деятельности рассчитывается (как это определяет ст. 179.4) в размере не менее базового объема таких ассигнований и прогнозируемого объема доходов, определенного вида, в т.ч. акцизов на автомобильный бензин, доходов от использования имущества и пр.

Осуществляется прогноз доходов; на основе этого расчет осуществляется вычисление размера ассигнований, т.е. размер фонда. Однако это формально не нарушает соотв. принцип, т.к. фонд формируется из средств бюджета, а не напрямую из поступлений.

Изменения, внесенные в БК в части создания дорожных фондов, предусматривают создание:

1. фед. дорожного фонда в составе фед. бюджета;

2. дорожных фондов субъектов в составе бюджетов субъекта (решение принимается законом субъекта, но не законом о бюджете, т.е. это должен быть закон постоянного действия). Объемы ассигнований утверждаются Законом «О бюджете субъекта РФ».

3. дорожные фонды в составе местных бюджетов.

Такой подход имеет место и при создании ряда иных фондов (инвестиционный фонд РФ). Инвестиционный фонд не является целевым фондом, представляет собой обособление части бюджетных ассигнований в составе расходов. Не предусмотрены целевые доходы на формирование фонда.

Не являются целевыми фонды финансовой поддержки субъектов, фонды софинансирования расходов и пр.; это фонды как обособление части ассигнований в составе расходов бюджета.

Т.е. целевых фондов в составе бюджета нет.