Формы расходов.

С введение в действие БК РФ законодатель оперировал понятие «форма расхода», указывал виды, но понятие не определял. В тот период времени анализ законодательства свидетельствовал о том, что формы расходов разграничиваются в зависимости от оснований и условий выделения средств из бюджета. Если речь шла о функции содержания публичным субъектом созданных им государственных учреждений, то выделялась такая форма расходов как бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций учреждения; если речь шла о выплатах из бюджета в соотв. с социальным законодательством, то такая форма расходов обозначалась как трансферты населению.

В этот период времени законодатель стремится к наведению порядка в бюджетной сфере, к укреплению финансовой дисциплины, к максимальной результативности, эффективности расходования бюджетных средств. В связи с этим регламентация форм расходов становится очень жесткой; законодатель исчерпывающим образом определяет допустимые формы расходов прямо в бюджетном кодексе и сокращает перечень соотв. форм.

До принятия бюджетного кодекса обычным делом было предоставление дотаций унитарным предприятиям. Однако унитарные предприятия – субъекты предпринимательской деятельности.

Была полностью исключена возможность датирования организаций. Безвозмездная финансовая поддержка организаций допускалась только в двух формах: в форме субсидирования (на первом этапе развития допускались субвенции), т.е. целевая финансовая поддержка организаций, при которой для получателя бюджетных средств определялись конкретные цели использования бюджетных средств, что позволяло обеспечить контроль публичного субъекта за достижением результативности и эффективности использования бюджетных средств; за тем, чтобы в рамках такого использования достигалось достижение публично значимого результата.

Вторая форма: выделение средств при условии приращения собственности публичного субъекта на сумму, эквивалентную вложениям бюджетных средств. Речь идет о бюджетных инвестициях.

Т.о. была заложена нормативная основа (предпосылки) для того, чтобы всякое расходование средств бюджета обеспечивало решение конкретной публичной задачи, что предопределяется конституционной значимостью бюджета как универсального фонда денежных средств публично-правовых образований.

В рамках реформирования (провозглашения новой концепции) бюджетный процесс стал рассматриваться в качестве инструмента, который должен обеспечивать надлежащее принятие и исполнение расходных обязательств (денежных) публично-правовых образований перед третьими лицами. Т.е. была провозглашена идея: публичный субъект должен в соотв. с конституционными требованиями принимать и исполнять свои денежные обязательства.

Бюджетный процесс основывается в этой части на реестрах расходных обязательств, которые представляют собой перечни договоров, соглашений и пр., которые и являются основой возникновения расходных обязательств. С 1 янв. 2008 г. законодатель отказывается от употребления понятия «форма расходов», хотя это не препятствует доктринальному выделению соотв. форм, которые также могут быть выявлены.

Перечень бюджетных ассигнований ст. 69.

См. ст. 6: бюджетные ассигнования – предельные объёмы денежных средств в соотв. году для исполнения бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства – те расходные обязательства, средства на которые предусмотрены законом (решением) о бюджете.

Тем самым, получается, что бюджетные ассигнования – предельный объем расходов, осуществляемых из бюджета для финансирования тех расходных обязательств публичного субъекта, тех денежных обязательств публичного субъекта, которые подлежат исполнения в соотв. году.

Бюджетные ассигнования:

1.Расходные обязательства, связанные с оказанием публичных услуг (понимаются максимально широко).

2. На социальное обеспечение населения.

Основные подходы к разграничению соотв. видов бюджетных ассигнований.

1. Первый вид ассигнований. Исполнение расходных обязательств, которые возникают в связи с оказанием государственными органами и казенными (на данный момент бюджетными) государственных и муниципальных услуг; оказанием таких услуг бюджетными учреждениями нового типа, автономными учреждениями.

См. Университет: содержание зданий, закупка оборудования и пр. Университет выступает в качестве инструмента принятия и исполнения бюджетных обязательств РФ.

Т.о. принятие денежных обязательств Университетом фактически влечет возникновения расходного обязательства у федерации (по выплате стипендии, оплате труда работников, обязательства перед контрагентами Университета и пр.).

Особенность таких расходных обязательств заключается в том, что точный объем денежных средств на их исполнением может быть определен только тогда, когда произойдет фактическое исполнение сделок, следовательно, в соотв. с законно, решением о бюджете должен быть определен предельный объем прав на принятие и оплату соотв. денежных обязательств учреждений и органов. Т.е. речь идет об утверждении лимитов бюджетных обязательств, об определении объема прав за счет средств соотв. бюджета (осуществляется лимитирование объема бюджетных полномочий).

2. Второй вид бюджетных ассигнований (на социальное обеспечение населения) характеризуется тем, что объем расходов на соотв. цели в значительной мере предопределен требованиями закона о соответствующих социальных выплатах. Т.е. соотв. средства в бюджете планируются исходя из того, какое количество лиц будет претендовать в текущем году на социальные выплаты установленного размера. В связи с этим отсутствует жесткая необходимость в лимитироании соотв. расходов.

Есть обязанность предоставления, средств не могут быть не выделены лицу, который имеет соотв. социальный статус. Поэтому, нет необходимости устанавливать лимиты.

Такие расходные обязательства бюджетный кодекс определяет в качестве публичных нормативных обязательств (см. ст. 6 БК РФ).

В соотв. с ним под публичными нормативами обязательствами понимаются публичные обязательства перед физическими лицами в одностороннем порядке, размер и (или) порядок индексации которого определен законом или иным нормативным актом. К указанным обязательствам не относятся выплаты: госслужащим, военным, студентам и учащимся и пр.; стипендия выплачивается за счёт ассигнований, которые выделяются на содержание соотв. образовательного учреждения в составе ассигнований на оказание гос. (муниципальных) услуг.

Публичные нормативные обязательства: социальные обязательства государства перед физическими лицами; такие публично-нормативные обязательства заниают особое место в системе расходных обязательств.

Каждому такому публичному нормативному обязательству присваивается свой код бюджетной классификации, что указывает на их особый статус и учет.

Если недостаточно средств на реализацию соотв. обязательств, то Минфин вправе произвести изменение (внести изменение) в сводную бюджетную роспись в пределах 5% средств на такие цели и , тем самым, обеспечить перераспределение средств бюджета для целей полного исполнения публичных нормативных обязательств. Причем речь идет о внесение изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон (решение) о бюджете.

Это свидетельствует о приоритетности публичных нормативных обязательств в сравнении с иными расходными обязательствами публично-правовых образований. Соотв. публичные нормативные обязательства не подвергаются лимитированию публичным субъектом, т.к. подлежат исполнению в соотв. размере, предусмотренном НПА.

Кроме указанных двух видов ассигнований БК РФ предусматривает след. ассигнования:

• бюджетные ассигнования на предоставление бюджетных инвестиций;

• бюджетные ассигнования на выделение субсидий производителям товаров работ и услуг.

Особое место в системе ассигнований занимают межбюджетные трансферты (выплаты из одного бюджета в другой). Ст. 69 БК РФ говорит о предоставлении платежей субъектам международного права. Особый вид ассигнований идет на обслуживание государственного и муниципального долга. Наконец, один особый случай – ассигнование на исполнение судебных актов, связанных с обращением взыскания на средства бюджета.

Соотв. перечень является исчерпывающим, т.е. исключает возможность расходования средств в иных формах и по иным основаниям из бюджетов бюджетной системы.

В рамках тех или иных видов бюджетных ассигнований можно выделять и подвиды этих ассигнований, которые будут образовывать самостоятельные формы расходов. См. первый вид ассигнований: на оказание государственных и муниципальных услуг. Выделение подвидов в рамках данного вида ассигнований имеет место т.к. оказание услуг может возлагаться как на органы публичной власти, так и на учреждения или неправительственные организации по соглашению с ними (государственно-частное партнерство).

Лекция. 29 ноября 2011 г.

Подвиды бюджетных ассигнований в рамках ассигнований на оказание гос. (муниципальных) услуг.

• Ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений.

• Ассигнования на обеспечения выполнения функций теми бюджетными учреждениями, которые сохраняют статус получателя и не переведены на субсидии.

• Ассигнования на предоставление субсидий автономным и бюджетным учреждениям нового типа.

• Субсидии негосударственным, некоммерческим организациям в соотв. с договорами оказания ими государственных или муниципальных услуг.

Среди субсидий, которые выделяются учреждениям, следует особо выделить субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание государственных и муниципальных услуг. Необходимо обратить особое внимание на то, что государственные ассигнования (данные) увязываются с выполнением государственных (муниципальных) заданий, которые устанавливаются всем казенным, бюджетным, автономным учреждениям. До 2009 г. об установлении таких заданий речь шла о государственных (некоммерческих) организациях, выполняющих задания в рамках аутсорсинга. Возникает вопрос о правовой природе такого задания. Как совмещается форма, основанная на соглашении, и государственное задание. Законодатель от данного подхода отказывается; в настоящее время задания устанавливаются только для государственных учреждений.

В настоящее время в программных документах правительства можно увидеть намек на отождествление заданий и заказов.

Государственное (муниципальное) задание (ст. 6) – документ, устанавливающий требования к качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания соотв. государственных и муниципальных услуг.

С 2008 г. впервые на уровне бюджетного кодекса определяется не только понятие государственного задания, не только впервые конкретизированы параметры задания на уровне закона, но и дифференцированы параметры и в качестве двух самостоятельных подвидов: задание на оказание услуг физическим и юридическим лицам; государственное (муниципальное) задание, которое не связано с оказанием конкретных услуг физ. или юр. лицам.

Если любое задание должно содержать такие параметры, как: качество, объем, порядок предоставления, отчетность и пр., то государственное (муниципальное ) задание на оказание услуг лицам должно определять категории потребителей, соотв. услуги, порядок оказания услуги, предельные цены (тарифы), если предполагается оплата услуги. Законодатель придаёт большое значение заданиям, стремясь сделать его тем инструментом, который должен обеспечить максимальное соответствие объема выделяемых ассигнований качеству оказанных за счёт этих средств услуг. Т.е. расходные обязательства, связанные с оказанием услуг, должны точно финансировать объему бюджетных ассигнований и, в свою очередь, бюджетные ассигнования должны определяться параметрам задания. Т.е. нацеленность на максимально эффективное использование средств бюджета посредством задания.

Субсидии автономным и бюджетным учреждениям, их объем на выполнение государственного (муниципального) задания не должен уменьшаться в теч. срока выполнения государственного (муниципального) задания; уменьшение допустимо лишь в случае одновременного сокращения (изменения) соотв. государственного задания. Финансирование в форме субсидий соотв. учреждений осуществляется с учетом тех расходов, которые необходимы на содержание имущества, включая уплату налогов на имущество. Однако если учреждение сдаёт соотв. имущество в аренду, то в этом случае средства на содержание такого имущества не выделяются, а финансовое обеспечение содержания имущества обеспечивается за счёт той арендной платы, которое получает учреждение от сдачи имущества в аренду.

Исходя из характера отношений собственника с бюджетными учреждениями нового типа и автономными учреждениями, можно предположить, что субсидии на выполнение заданий, возмещения нормативных затрат должна выделяться единой суммой, без детального определения для соотв. учреждений направлений её использования. Важно достижение общей цели: выполнение задания. Только благодаря такому качеству субсидии (отсутствие дифференциации) возможна автономность деятельности учреждения при решении хозяйственных вопросов. Поэтому, только в таком случае возможен отказ от субсидиарной ответственности собственника. Опасность состоит в том, что учреждения, которые признаются относительно автономными, не получаются достаточной свободы в определении направлений использования соотв. средств.

В соотв. с ФЗ № 83 порядок определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг для фед. гос. учреждений не может отличаться от порядка определения нормативных затрат на оказание таких гос. услуг автономными учреждениями. Т.о, речь идет об обеспечении равного финансировании учреждений.

Кроме того, как бюджетным так и автономным учреждениям могут предоставляться и иные субсидии, а не только субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг.

Два вида субсидий предусмотрены ст. 78 прим. БК РФ. Эти «иные субсидии» некие узкоцелевые субсидии, которые предоставляются на весьма конкретные цели и, как следует из ФЗ № 83, в отличие от первого вида субсидий, они расходуются под контролем соотв. финансового органа, а фед. учреждениями расходуются под контролем органа Федерального казначейства, в котором этим учреждениям открыты лицевые счета. Осуществление таких расходов с лицевых счетов осуществляется после санкционирования этих расходов. Санкционирование означает, что орган проверяет документы, сопровождающие движение средств, проверяет документы, на основании которых возникла обязанность на перечисление средств, проверяет код бюджетной классификации и пр.

Учитываются субсидии на возмещение нормативных затрат на возмещение гос. услуги и иные узкоцелевые субсидии на различных лицевых счетах автономных и бюджетных учреждений. Причем первая субсидия отражается на том же лицевом счете, на котором отражаются и доходы учреждения от приносящей доход деятельности учреждения. Соотв., расходы со счёта осуществляются без их санкционирования финансовым органом или органом фед. казначейства.

Объединение средств на счёте от приносящей доход деятельности и ? не случайно. Эти средства могут расходоваться в т.ч. и на выполнении государственного (муниципального) задания. Неизвестно, достаточен ли объем услуги или учреждению придется что-либо добавить или расчёт норматива будет избыточным. Т.е. фактически соотв. средства и суммы субсидий образуют единую кассу учреждения, которая расходуется и на цели осуществления самостоятельной деятельности учреждений, и на цели выполнения заданий собственника.

Бюджетные ассигновании на обеспечение функций казенных учреждений (тех бюджетных учреждений, которые не утратили статус получателя). Законодатель исчерпывающим образом определяет те цели, на которые могут быть предоставлены соотв. бюджетные ассигнования: оплата труда работников (служащих, должностных лиц); оплата налогов, сборов и иных обязательных платежей; средства возмещения вреда, причиненного казенными учреждениями; средства на оплату товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд.

На иные цели ассигнования не могут быть выделены, т.е. речь идет о содержании учреждений; финансирование обеспечивает выполнение заданий. Ст. 70 прямо говорит об осуществлении казенными учреждениями закуп для нужд публичного субъекта. Это принципиальная позиция законодателя, которая отрицает наличие самостоятельных нужд у казенных учреждений. Т.е. эта позиция отрицает наличие у соотв. учреждений статуса самостоятельного хозяйствующего субъекта, отличного от федерации и пр. Смета учреждения – перечень установленных лимитов бюджетных обязательств, т.е. это всего лишь перечень; бюджетная смета – определение объема прав казенного учреждения по расходованию определенной части бюджетных средств соотв. публично-правового образования. В рамках финансового права речь не идет о финансовой самостоятельности учреждения, в чем проявляется противоречие статуса гражданско-правового (самостоятельные юр. лица) и публичного. При заключении сделок расходные образования фактически возникают у соотв. публичного образования (ст. 84 – 86 БК РФ).

Переходный период	С 01.01.12
Казенные учреждения + бюджетные учреждения (предприятия). Финансируются по бюджетной смете (ассигнования на обеспечение выполнения функций учреждению; доходы от сдачи в аренду имущества бюджетного учреждения – дополнительные лимиты бюджетных обязательств) + смета доходов и расходов по приносящей доход деятельности (ограничен фактическим остатком средств на счете). Все доходы являются доходами бюджета соотв. уровня. См. схему о лицевом счете. Доходы от приносящей доходя деятельности расходуются в пределах остатка средств на счете. Находятся на счете бюджета.	Казенные учреждения	Бюджетные учреждения нового типа (приближаются по статусу к автономным учреждениям).
	Бюджетная смета. На счете бюджета. СУБСИДИИ НЕ ВЫДЕЛЯЮТСЯ	Субсидии на возмещение нормативных затрат. + дотации приносящей доход деятельности. Лицевой счет без санкционирования Не на счете бюджета.
		Субсидии. Узкоцелевые, на решение конкретных задач. Расположены на отдельном лицевом счете

На лицевых счетах могут быть не только средства бюджета.

Отдельное место в перечне ассигнований отводится бюджетным ассигнованиям на закупку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Это самостоятельный подвид бюджетных ассигнований наряду с обеспечением выполнения функций казенных учреждений. Речь идет о закупках в государственный резерв и пр.

Ассигнования расходуются в пределах лимитов бюджетных обязательств; есть исключения: поставка товаров в связи с государственной программой вооружений, утвержденной президентом и пр.

Ассигнования на социальное обеспечение населения. Выделение такого вида ассигнований, который может образовывать самостоятельную форму расходов, осуществляется в соотв. с социальным законодательством. Например, речь может идти о выделении средств в соотв. с законом о социальной защите граждан и пр.

К числу таких бюджетных ассигнований кодекс относит бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат населения; ассигнования на приобретение товаров работ услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях социальной поддержки населения. Речь идет о социальных заказах (закупках товаров, работ и услуг в пользу третьих лиц).

См. ФЗ № 178 (1999 г.) «О государственной социальной помощи. В гл. 2 предусматривает предоставление определенным категориям нуждающихся мер социальной помощи в виде набора социальных услуг, включая бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте. Такие затраты признаются расходными обязательствами РФ, порядок финансирования определен в специальном правительственном постановлении. Речь идет о том, что заключается договор (с ОАО «РЖД») об оказании услуг по перевозке граждан-получателей социальной помощи и затем ОАО выставляет счета в соотв. с договором и по этим счетам оплата происходит за счет средств фед. бюджета. Т.е. речь идет о расходовании ассигнований на социальное обеспечение населения.

Прямое предоставление соотв. выплат – см. примеры выше (чернобыльцы, ветераны, доноры и пр.). Особое внимание необходимо обратить на публичные нормативные обязательства, особенности финансирования таких обязательств в условиях действующего законодательства.