Правовое регулирование дотаций как формы межбюджетных трансфертов.

1. В 2012 г. в 73 субъекта были переданы дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это высокая цифра. С 1994 г. в России начала складываться тенденция предоставления дотаций исходя из объективных показателей бюджетной обеспеченности территорий. До этого объем помощи в форме дотации определялся индивидуально, применительно к каждому субъекту РФ.

БК РФ предусматривает распределение по единой методике; устанавливает прямой запрет на использование в расчётах такой бюджетной обеспеченности отчетных данных о фактически произведенных расходов, фактически полученных доходов. С позиции НК РФ необходимо ориентироваться не на фактическое положение дел, а на налоговый потенциал соотв. территорий, с учетом ряда объективных факторов, которые оказывают влияние на стоимость публичных услуг на соотв. территории. В рамках такого перехода предусмотрено формирование в составе расходов фондов финансовой поддержки; БК предусматривает формирование фондов на уровне федерации; региональном уровне (округа и районы); в составе бюджетов муниципальных районов (районных фондов финансовой поддержки поселений).

В соотв. с положениями БК РФ можно выделить два вида дотирования на выравнивание бюджетной обеспеченности: поддержка из фед. фонда; поддержка из регионального фонда; из муниципального фонда

Из фондов могут выделяться дотации исходя из уровня расчётной бюджетной обеспеченности; т.е. такие дотации предоставляются всем территориальным образованиям, уровень расчетной обеспеченности которых не превышает уровень расчетной обеспеченности, установленного в качестве критерия для выравнивания.

Виды фондов:

• федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

• региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов;

• региональный фонд финансовой поддержки поселений;

• районный фонд финансовой поддержки поселений.

22 Марта 2012 г.

Дотации могут заменяться на отчисления, полученные от НДФЛ.

Такая замена дотаций (полностью или частично) нормативами отчислений от НДФЛ может осуществляться с представительными органами муниципальных образований на срок не менее 3 лет. При этом потери, возникающие у вышестоящего бюджета в связи с установлением соотв. нормативов, не принимаются во внимание; такие дополнительные средства не подлежат изъятию. Также не учитываются и потери муниципального образования вследствие такой замены. Иными словами, имеет место определенный риск.

Т.о. дотации первого вида (на выравнивание бюджетной обеспеченности по объективным критериям такой обеспеченности) обеспечивают вертикальное выравнивание бюджетной обеспеченности публично-правовых образований, т.к. выравнивание осуществляется за счёт финансовых ресурсов вышестоящего уровня (регионы - федерация; районы, поселения, округа – субъекты или районный бюджет).

2. Первоначально региональный фонд финансовой поддержки поселений создавался для выделения из него дотаций иного вида (на выравнивание финансовых возможностей поселений, исходя из численности жителей). Дотации этого вида предоставляются всем поселениям, кроме тех, у которых расчётные налоговые доходы на одного жителя не менее чем в два раза превышают средний уровень (в расчёте на одного жителя) по остальным поселениям, расположенным на территории данного субъекта. Наиболее обеспеченные поселения обязаны перечислять в региональный фонд финансовой поддержки поселений субсидии (для целей формирования бюджетных ресурсов, используемых на цели выравнивания). Такого рода дотаций могли предоставляться и за счёт регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов.

В чем суть второго вида дотаций? За счёт каких ресурсов обеспечивается выравнивающий эффект? За счёт перераспределения средств (т.е. выравнивается уровень по субъекту, средства поступают от самых обеспеченных). Речь не идет о передаче средств одного образования другому. Здесь участвует субъект, который на основе норм БК производит изъятия субсидий для перераспределений их между менее обеспеченными муниципальными образованиями соотв. уровня. В этом случае условно можно говорить о горизонтальном выравнивании бюджетной обеспеченности, т.к. оно осуществляется посредством перераспределения финансовых ресурсов между муниципальными образованиями соотв. уровня на территории данного субъекта.

При этом закон содержит гарантии для наиболее обеспеченных: недопустимо, чтобы уровень муниципального образования после изъятия у него обратной субсидии оказался бы ниже, чем уровень того муниципального образования, которое до изъятия субсидий имело более низкий уровень.

Региональный фонд поддержки поселений может не формироваться в случае передачи соотв. полномочий муниципальным районам.

Многие указывают, что этот механизм нарушает принцип равенства; хотя оценку необходимо давать в совокупности по всему механизму распределения. В действительности, конституционные требования нарушаются тогда, когда муниципальные образования не могут решать вопросы местного значения; значит, законодатель обладает широкой дискрецией.

Применение этого механизма горизонтального выравнивания становится актуальным в связи с установлением единых нормативов отчислений от налогов в бюджеты муниципальных образований (в местные бюджеты). Однако такой механизм горизонтального выравнивания будет работать, если только процент отчислений от налогов на постоянной основе будет установлен на достаточно высоком уровне. В противном случае, все публичные субъекты (из-за неправильного вертикального выравнивания) не будут дотягивать до минимального уровня обеспеченности. Другая картина складывается, если некоторые муниципальные образования превышают уровень бюджетной обеспеченности.

См. Лен. области о фондах финансовой поддержки муниципальных образований № 67-ОЗ. Данный закон предусмотрел как вертикальное, так и горизонтальное выравнивание муниципальных образований области соотв. уровня. Обратные субсидии изымаются у тех муниципальных образований, у которых расчётные налоговые доходы на одного жителя превышают трехкратный средний уровень по муниципальному образованию соотв. уровня.

В литературе высказываются позиции о том, что применение горизонтального выравнивания не в полной мере стимулирует органы местного самоуправления к увеличению налогового потенциала на своей территории. Поэтому, предлагается устанавливать прогрессивную шкалу обратных субсидий, за счёт чего будет нивелирован негативный эффект правового института.

3. БК РФ предусматривает возможность выделения и иных дотаций, не предлагая основ правового регулирования этих «иных» дотаций.

Прежде всего: публичный субъект использует дотации для поддержки сбалансированности бюджетов, предусматривает дотации на стимулирование налогового потенциала. В современных условиях происходит размывание границ дотации как финансовой помощи, имеющий исключительно выравнивающий характер. Часто можно встретить дотации стимулирующего характера.

Есть дотации публичным субъектам, которые смогли повысить свой налоговый потенциал, т.е. они носят своего рода «призовой» характер.

В целях реализации задачи по стимулированию налогового потенциала предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 10 млн. рублей субъектам, которые поддерживают предпринимательство и пр. Помимо этих дотаций, в качестве дотаций на поддержку сбалансированности бюджетов есть и иные дотации.

Можно отметить дотации на частичную компенсацию выпадающих доходов: например, в связи с централизацией налога на добычу полезных ископаемых.

4. Дотации на компенсацию потерь при разграничении полномочий. См. соотношение принципов единства бюджетной системы и самостоятельности: важной гарантией самостоятельности является то, что вышестоящий бюджет обязан компенсировать выпадающие доходы, если они обусловлены актами вышестоящей власти. Компенсация должна осуществляться (в долгосрочной перспективе) путём перераспределения доходов и расходов: если мы по-новому разграничиваем полномочия (увеличиваем полномочия муниципальных образований), то это является основанием для постановки вопроса о закреплении за муниципальными образованиями больше уровня доходов на постоянной основе. Но в настоящее время указанный вопрос решается не путём перераспределения доходов на постоянной основе, а с помощью дотаций, в т.ч. и на компенсацию потерь при разграничении полномочий. Это приводит к повышению уровня дотирования, а это может привести к тому, что публичные образования достигнут такие уровня дотирования, которые приведут к применению в отношении них дополнительных ограничений (запрет для данных публично-правовых образований принимать на себя расходные обязательства, если они прямо не возложены).

В связи с этим необходимо обратить внимание на то, что бюджетная реформа (см. изменения в ФЗ-184) не только не завершена, но по существу только начинается. 2012-2014 гг. рассматриваются как первый, подготовительный этап комплексной работы по совершенствованию разграничения полномочий и развития системы межбюджетных отношений.

Президент в бюджетном послании определил основные направления по совершенствованию разграничения полномочий: децентрализация полномочий, подготовка и реализация предложений по передаче субъектам федерации большого количества ГУ (прежде всего, в сферах образования, здравоохранения, культуры и пр.). Поэтому, такая передача будет сопровождаться теми или иными изменения в развитии межбюджетных отношений, в подходах по перераспределению доходов.

Субсидии. Общие положения.

Если дотации по общему правилу прежде всего покрывают минимально необходимые расходы на соотв. территории и имеют выравнивающую направленность, то субсидии представляют собой такой межбюджетный трансферт, который предоставляется бюджетам нижестоящих территорий в целях софинансирования расходных обязательств публично-правовых образований, получающих субсидии.

Фактически речь идет о предоставлении дополнительного целевого финансирования на реализацию (исполнение) тех полномочий публично-правовых образований, которые должны осуществлять ими самостоятельно, за счёт средств соотв. бюджетов. Иными словами, есть расходные полномочия, которые соотв. публичные субъекты должны реализовывать самостоятельно, исходя из имеющихся у них ресурсов, принимая расходные обязательства. Однако законодатель предусматривает возможность софинансирования соотв. расходных обязательств со стороны вышестоящих правовых образований.

Тем самым субсидии приобретают скорее стимулирующую направленность (в отличие от выравнивающей направленности дотаций). Предусмотренные в бюджете субсидии образуют в составе расходов фонд софинансирования. Может идти речь о федеральном фонде софинансирования, о региональном фонде софинансирования.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора публично-правовых образований устанавливаются законом того публично-правового образования, из бюджета которого они предоставляются или нормативно-правовыми актами соотв. высшего органа исполнительной власти. С переходом к трехлетнему планированию субсидии предоставляются на срок не менее трех лет. Предоставление субсидий, не предусмотренных соотв. актами, в соотв. с БК не предусматривается.

В законе о бюджете на 2012 г. в приложениях указаны случаи выделения федерацией субсидий в бюджеты субъектов: субсидия на денежные выплаты персоналу скорой мед. помощи; субсидии на финансовое обеспечение оказания дополнительной мед. помощи. Отмечалась тенденция роста узкоцелевых субсидий в составе межбюджетных трансфертов.

В связи с этим Правительство РФ предложило оценить эффективность такого субсидирования и полагало целесообразным при выделении субсидий ориентироваться в основном на следующие ситуации:

• предоставление субсидий, когда за счёт них обеспечивается снижение значительных различий в предоставлении услуг. Однако в данном случае речь идет о выравнивающем характере субсидий.

• в условиях субсидирования предполагается повышение качества или объема услуг до определенного заданного уровня. Появляется стимулирующий эффект.

• когда это обусловлено неравномерным распределением потребителей по субъектам. Речь опять-таки идет о выравнивании.

Особое внимание уделяется стимулирующей роли субсидий, путём определение конкретных четких целей, которые должны быть достигнуты при использовании субсидий; определения сроков, в которые должен быть достигнут соотв. эффект. По завершению достижения соотв. целей (как это следует из программы) предоставление субсидий должно быть прекращено. Т.е. результат субсидирования: повышение качества государственных услуг (в широком смысле: см. концепцию сервисного государства).

В рамках Программы правительства по повышению эффективности бюджетных расходов (№ 1101-Р), начиная с 2012 г. предполагается обеспечить переход к консолидации субсидий, которые выделяются бюджетам субъектов в рамках ключевых направлений гос. политики и гос. программ. Такие программы в значительной мере принимаются в сфере совместного ведения (за неё отвечают и федерация и субъекты); предполагается устанавливать условия и критерии эффективности использования субсидий, достижения конкретных результатов, целей, ответственность за результаты использования субсидий. В бюджетном послании Президента указывается на задачу оптимизации субсидирования, в т.ч. консолидация субсидий в рамках гос. программ. Президент ставит вопрос и о необходимости повышения доли тех субсидий, которые выделяются субъектам законом о фед. бюджете.

Правила предоставления и распределения из фед. бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ на поддержку начинающих фермеров.

См. Постановление Правительства. Субсидии на поддержку начинающим фермерам выделяются в целях софинансирования тех расходных обязательств субъектов РФ, которые принимаются субъектами в рамках гос. программы развития сельского хоз. и регулирования рынков сельхозпродукции.

Речь идет о программах в сфере совместного ведения; определенная часть полномочий ложиться на плечи субъектов РФ; с позиции новых подходов претендовать на субсидирование расходных обязательств субъект федерации может тогда, когда он на региональном уровне осуществляет мероприятия, вписывающиеся в государственную программу.

Правила формирования, предоставления, распределения таких субсидий из фед. бюджета беджетам субъектом были определены Постановлении 26 мая 2008 г. № 392. Эти правила установили общие требования к порядку предоставления субсидий, который разрабыватеся в отношении каждого вида субсидий (в том числе и для поддержки фермеров).

Цели и направления расходования, критерии распределения таких субсидий определяются фед. органами исполнительной власти, выступающими в качестве субъектов бюджетного планирования. Это, как правило, органы исполнительной власти уровня министерств. Определяются цели, направления в соотв. с перечнем приоритетных расходных обязательств субъекта РФ, софинансируемых из фед. бюджета при одобрении правительством основных характеристик фед. бюджета. Такой перечень (с целевыми показателями и пр.) определяется на период не менее 3х лет (см. Постановление Правительства от 13 ноября 2011 г. № 1801-Р).

В том числе речь идет о необходимости включения в правила порядка оценки эффективности, результативности использования субсидий; в качестве одного из важнейших условий субсидирования рассматривается требования повышения качества и количества предоставляемых публичных услуг.

Предоставление субсидий осуществляется, как правило, на основе соглашений, которые заключаются между высшим исполнительным органом гос. власти субъекта РФ и соотв. главным распорядителем средств фед. бюджета. Пример выше: Минсельхоз и высший исполнительный орган гос. власти субъекта. Если субъект РФ не достигает показателей эффективности использования субсидий и такое отклонение составляет более 50% от среднероссийского уровня, то объем субсидирования подлежит сокращению.

Субсидии фермерам предоставляются на следующих условиях: должна быть соотв. региональная программа; должен быть акт субъекта РФ, определяющий порядок предоставления соотв. выплат; должны быть приняты обязательства по обеспечению соответствия показателей региональной программы значениям показателей результативности предоставления субсидий, которые определены в соотв. соглашении (в котором должны быть установлены последствия недостижения результативности).

Формирование расходных обязательств, ответственность за исполнение расходных обязательств. Чтобы претендовать на финансирование, субъект должен принять на себя расходные обязательства. Только в этом случае возможно софинансирование, т.е. закладывается соотв. уровень в форме субсидий. Допустим, субсидий субъект не получает. Федерация не выполняет своих расходных обязательств в этой части. Кто будет нести ответственность перед потребителями, не получившими соотв. выплаты? Должник субъект. Есть расходные обязательства, которые полностью финансируются за счёт субвенций. В этом случае есть правовые основания говорить, что субъект должен отвечать только в пределах и за счёт выделенных ему субвенций. Однако если применяются механизмы софинансирования расходных обязательств субъекта в сфере совместного ведения, то субъект несет всю полноту ответственности, даже если федерация не исполнит в какой-то части свои обязательства. Иными словами, соотв. обязательства по софинансированию расходных обязательств федерация выполняет, т.к. того требует Конституция. Может ли быть разрешен этот спор в суде? Если да, то к юрисдикции каких судов необходимо отнести это разбирательство? Несколько лет назад ВАС указал: это подведомственность судов общей юрисдикции, с учетом специфики спора.

Законодательство соотв. отношения специальной регламентации не подвергает.

В тексте закона о фед. бюджете на 2012 г. не указаны субсидии на поддержку начинающих фермеров. Учитывая тенденции к формированию программного бюджета соотв. суммы софинансирования закладываются в той части, которая определяет структуру соотв. гос. программ (программная часть). Есть ещё узкоцелевые субсидии, которые указаны отдельно.

Субсидии могут предоставляться не только из вышестоящих бюджетов нижестоящим, но БК предусматривает предоставление субсидий фед. бюджету из бюджетов субъектов РФ. Цели и условия предоставления таких субсидий устанавливаются соглашениями между фед. органом исполнительной власти и высшим органом исполнительной власти субъекта. Постановление правительства от 13 окт. 2008 г. № 752.

Особый вид субсидий: из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов межмуниципального характера. Правовое регулирование таких субсидий осуществляется в уставе муниципального района; размер определяется решением представительного органа муниципального района об утверждении местного бюджета.