Субсидии в системе форм расходов бюджетов.

До 1 янв. 2008 г. в качестве самостоятельной формы расходов БК РФ выделял субсидии и субвенции физическим и юр. лицам; БК определял понятия субсидий и субвениций. В обоих случаях речь шла о предоставлении средств на безвмозмездной и безвозвратной основе для достижения определенных целей. Субвенции предоставлялись на основе долевого софинансирования соотв. расходов. Получатель должен был добавить и свои собственные средства.

В тот период времени было предусмотрено предоставление целевых средств не только юр., но и физ. лицам (приобретение жилья, оплата жилищно-коммунальных услуг). Чтобы исключить нецелевое использование средств использовалась такая схема финансирования, при которой средства зачислялись на специально открываемые аналитические счета получателя (физ. лица), с которого они могли быть перечислены только поставщику, продавцу и пр. т.е. физическое лицо было лишено свободного доступа к соотв. средствам. Речь шла о финансировании в форме возмещения затрат поставщика услуг или товаров, предназначавшихся соотв. физ. лицам. В силу этого (фактически, субсидия физ. лицу приобретала вид компенсации) законодатель отказывается от предоставления субсидий физ. лицам. Это не означает, что снижается уровень поддержки физ. лиц; просто такая финансовая поддержка приобретает новые формы. Речь идет либо о социальных выплат, об оплате государством товаров и пр. в пользу физ. лиц.

6 дек. 2011 г.

Виды субсидий.

В условиях действующей редакции речь идет о субсидиях государственным муниципальным учреждения (бюджетным и автономным); субсидии государственным некоммерческим организациям, которые по соглашению принимают на себя обязанности по оказанию услуг в рамках процессов аутсорсинга.

1. Ассигнования на выделение таких субсидий предоставляются в составе ассигнований на оказание государственных муниципальных услуг. Помимо этого БК РФ предусматривает ещё два вида субсидий организациям: субсидии на возмещение затрат и недополученных доходов производителям товаров, работ и услуг (производителям: организациям, ИП, физ. лицам – тогда, когда они выступают в качестве производителей). О каких физ. лицах идет речь? Крестьянские (фермерские) хозяйства; ни о чем ином не может быть и речи. В противном случае необходим статус предпринимателя.

2. Субсидии, предоставляемые негосударственным некоммерческим организациям, кроме государственных муниципальных учреждений (автономных и бюджетных).

Субсидии производителям товаров (работ, услуг) предоставляются в соотв. со ст. 77 БК РФ, в случае и порядке решения о бюджете и принимаемым в соотв. с ним НПА высшего органа исполнительной власти или актами местной администрации, в которых должны быть определены категории субъектов (критерии отбора субъектов), с определением целей, порядка, условий предоставления; порядка возврата при нарушении условий их использования.

Субсидии некоммерческим организациям. Ст. 78 прим.: первоначально эта статья предусматривала выделение субсидий только из фед. бюджета. Однако возникал вопрос: может ли быть аналогичная помощь предоставлена из бюджетов иных уровней? Субъекты РФ инициировали внесение изменений в БК РФ, хотя с позиции Минфина таким некоммерческим организациям субсидии за счёт средств бюджета могли бы предоставляться в соотв. со ст. 78 БК РФ, имея в виду, что такие организации могут рассматриваться в качестве производящих услуги некоммерческого характера. Т.е. Минфин говорил о расширительном толковании статьи. Такие субсидии могут быть предоставлены в качестве возмещения затрат и до оказания соотв. услуги, а также и в качестве взноса в их уставные фонды.

Такой подход с правовой точки зрения мог вызывать возражения, т.к. статья 78 прим. БК РФ специально была посвящена регулированию субсидий, предоставляемым некоммерческим организациям, т.е. могла рассматриваться в качестве специальной нормы, подлежащей применению (что могло обосновывать неприменение ст. 78). Поэтому, законодатель внес изменения в ст. 78 прим. прямо допустив возможность субсидий некоммерческим организациям.

Порядок определения объема и предоставление устанавливается высшим органом исполнительной власти соотв. уровня или местной администрацией. В условиях нового регулирования (с учетом отсутствия понятия «субсидия») усматривается некий отход законодателя от классического понимания субсидирования. В рамках классического понимания субсидии имели узкоцелевой характер, их предоставление связывалось с условием направления их получателем на конкретную цель; во-вторых, признаком субсидии было предоставление субсидии на условиях долевого софинансирования расходов, когда на достижение соотв. цели получатель должен был направить и свои собственные финансовые средства.

В условиях нового регулирования классические принципы субсидии перестают быть строго обязательными. В частности, когда речь идет о субсидии на возмещение затрат производителей; в данном случае речь идет о полном возмещении. Субсидии некоммерческим организациям: в соотв. со ст. 78 БК РФ прим. возможны субсидии и в виде взноса в уставные капиталы некоммерческих организаций. Фактически, субсидия рассматривается в качестве общей меры поддержки организации, без обозначения конкретной цели использовании субсидии.

Всё в большей степени выделение субсидий предусматривается через главных распорядителей бюджетных средств. Когда ассигнования на предоставление соотв. субсидий выделяются тому или иному главному распорядителю, который ответственен за решение тех или иных публичных задач в конкретной сфере, а высший орган исполнительной власти (иной орган, лицо, в т.ч. главный распорядитель) определяет порядок расходования соотв. субсидий.

Возможно выделение двух подходов:

• Закон или решение о бюджете предусматривает субсидии конкретным организациям, выделяя средства на предоставление этих субсидий соотв. отраслевому органу, т.е. главному распорядителю, который и организует предоставление соотв. субсидий в порядке, предусмотренном высшим органом исполнительной власти. В этом случае главный распорядитель реализует волю законодателя относительно субсидирования конкретных организаций в установленном порядке.

См. Постановление Правительства СПб № 547, которым определен порядок предоставления субсидий некоммерческим организациям на возмещение затрат на выполнение социально значимых мероприятий: социальная защита населения, включая оказание социально-реабилитационных услуг, правовых услуг, предоставление информационно-просвятительской помощи, организация досуговой деятельности и пр. Субсидии предоставляются конкретным организациям. Такие субсидии предоставляются на основании заключенных договоров с соотв. организациями, в которых устанавливаются цели, сроки условия и пр. по субсидиям.

• Главный распорядитель (отраслевой орган) получает большую свободу в использовании ассигнований на предоставление субсидий.

См. Постановление Правительства РФ от 23 авг. 2011 г. № 713. Постановлением определены правила предоставление субсидий из ФЗ на государственную поддержку социально-ориентированных некоммерческий организаций, которые занимаются в т.ч. профилактикой социального сиротства, поддержкой материнства и детства, поддержка определенных лиц и пр.

Все ассигнования на выделение таких субсидий предоставляются Минэкономразвитию. Уже Минэкономразвитие в пределах утвержденных лимитов предоставляет соотв. субсидии. Субсидии предоставляются по результатам конкурса, который проводится в порядке, установленном самим министерством при наличии соотв. программы у возможного получателя; при принятии обязательств по достижению показателей результативности.

При недостижении результативности использования субсидии такая субсидия подлежит сокращению (на 1 процент за каждое недостигнутое значение показателя эффективности). Т.е. законодатель не определяет соотв. субъектов и критерии, которые могут быть положены в определение организаций. Указывается лишь общая цель субсидирования, которая связывается с достижением общественно-значимого результата. Соотв. сумма предоставляется в распоряжение отраслевого органа. Уже соотв. орган должен в рамках своей деятельности определить критерии отбора, конкретных получателей и пр. и на основании договора (соглашении) обеспечить достижение соотв. цели.

Т.о. качество субсидирования меняется: это далеко не всегда узкоцелевые субсидии; далеко не всегда субсидирование предполагает участие самого получателя субсидии в финансировании той или иной цели. Ежегодно предоставляются субсидии каналу «ТВ Новости» на создание и вещание телеканалов на иностранных языках.

Представляется, что с позиции бюджетного кодекса выделение субсидий на возмещение затрат производителя товаров (работ, услуг), возмещение недополученных расходов предполагалось в качестве меры гос. поддержки в тех случаях, когда производство приобретает публичную значимость. Однако речь идет не о приобретении публичным субъектом соотв. услуг по гос. контракту, а о финансовом стимулировании соотв. производителей, об их финансовой поддержки путём частичного возмещения их затрат.

Однако почему субсидии? Почему не гос. закупки, например? Законодатель не эту цель преследует. Если требуется закупка – то необходимо обращаться к гражданско-правовым механизмам. Однако в данном случае ставиться иная цель: государство ставит не цель закупки, а в силу публичной значимости соотв. услуг осуществляет лишь государственную поддержку вне соотв. товарно-эквивалентных связей. Речь идет о формах государственно-частного партнерства. Соотв. производители и без вмешательства государства осуществляют соотв. услуги. Но в силу их особой публичной значимости государство пытается оказать содействие. Поэтому, здесь имеют место публично-правовые механизмы.

Даже и в рамках публичных отношений не исключается (в некоторых случаях) и полное возмещение затрат соотв. организаций. Такое полное возмещение затрат можно усмотреть там, где организация вовлекается в односторонне-властном порядке в предоставление товаров (работ, услуг) льготным категориям субъектов за счёт бюджетных средств (в случаях государственного регулирование цен или тарифов). Пример: Постановление Правительства РФ от 14 сент. 2010 г. № 727 «О предоставлении субсидий из ФБ ОАО РЖД»; субсидии предоставлялись на компенсацию потерь доходов в связи с установлением исключительных тарифов на перевозку зерна. Возмещается весь недополученный расход, т.е. субсидия покрывает все затраты РЖД. Субсидия фактически приобретает форму компенсации затрат.

См. Постановление Правительства от 17 марта 2010 г. № 153 «Об утверждении правил предоставления из ФБ субсидий на возмещение затрат торговых организаций, которые возникают при перевозке автотранспортных средств на пункт утилизации в рамках эксперимента по стимулированию приобретения новых автомобилей в замен утилизированных». Указывается выделение ежемесячной субсидии (не более 5 т. на 1 автомобиль).

В условиях обретения субсидии нового качества (в условиях нового законодательства), учитывая рамочное регулирование субсидий в БК на практике субсидии зачастую начинают использоваться в качестве некой универсальной формы расходов тогда, когда иные формы оказываются неприменимы. Использование субсидий далеко не всегда оказывается адекватным природе тех отношений, которые возникают в связи с её предоставление. Постановление Правительства СПб 2009 г. № 273: выделение субсидий на реализацию целевых программ СПб в сфере строительства и реконструкции систем теплоснабжений. Условием выделение субсидий являлось заключение контракта по результатам открытого конкурса.