Общественные отношения по формированию публичных фондов денежных средств и их распределение в целях обеспечения публичных задач и функции.

Эти отношения отличаются особым содержанием и субъектным составом; образуют в рамках ФП особую подотрасль – бюджетное право. В чем ее специфика?

Такие отношения строятся на организационном соподчинении сторон (на административной подведомственности сторон); в значительной мере эти отношения имеют характер внутригосударственных. Иными словами, они преимущественно складываются между органами публичной власти и, как правило, не становятся внешне-властными. Они складываются внутри государственного аппарата. Однако они могут складываться и между публичным субъектом в лице государства и созданными этим субъектом гос. учреждения (казенные учреждения и пр.).

Законодатель неоправданно сужает сферу бюджетно-правового регулирования, т.к. фактически субъектами БЖ отношений признаются только казенные учреждения. Не признаётся такими субъектами автономные, бюджетные учреждения; организации, получающие субсидии из бюджета и пр. (фактически, субъект – казенные учреждения). Отношения по субсидированию не являются предметом ГП, ФП. Тогда как они регулируются? Автономные, БЖ учреждения, организации, получающие субсидии находятся вне поля правового регулирования. Их отношения с публичным субъектом не регулируются ничем, кроме договоров, причем действие этих договоров ничем не регулируется. Однако отношения по субсидированию не являются отношениями, входящими в предмет гражданского права. Возникает объективная пробельность и неполнота регулирования. Как правило, регулирование ограничивается договором (порядок заключения которых и условия законом регулируются весьма рамочно и фрагментарно).

Понятие бюджетных отношений см. ст. 1 БК РФ. К таковым относятся:

1. «отношения, которые возникают между субъектами бюджетных правоотношений, в том числе в процессе формирования доходов бюджетов, заимствования, долг»

2. «отношения, возникающие в процессе разработки бюджета, контроль за расходованием и пр.».

У данного определения есть недостаток – сомнительная логичность (первый пункт – логический круг). Т.е. это определение не позволяет с достаточной точностью утверждать, какие отношения являются бюджетными. Например, все ли заимствования публичного субъекта являются предметом публичного регулирования? Очевидно, нет (по своей природе это гражданско-правовые отношения). Следовательно, приведенное определение бюджетных отношений весьма сомнительно. Значительная часть отношений по государственному и муниципальному заимствованию являются ГП отношениями, т.е. определение БЖО в ст. 1 не дает четкого понимания того, что такое БЖО.

Возникают сложности отграничения первой группы (формирование доходов и расходы) и второй (отношения по исполнению бюджета). Т.е. речь идет о двух группах пересекающихся отношений.

Исходя из природы бюджетных отношений, бюджетные отношения – властно-имущественные и связанные с ними организационные отношения по формированию на основе налоговых изъятий, изъятий иных обязательных публичных платежей публичных фондов денежных средств; по распределению накопленных финансовых ресурсов; последующему контролю за их использованием.

Разграничение бюджетных отношений с иными смежными отношениями:

• Разграничение налоговых и иных отраслевых отношений, в рамках которых осуществляется изъятие бюджетных средств, поступающих в БЖС (БЖ фонды). Налоговые отношения – отношения по изъятию денежных средств у ФЛ и организаций; когда они завершаются? Когда начинаются отношения по формированию за счет изъятых денежных средств публичных фондов?

Налоговые отношения складываются между плательщиком налогов или сборов налогового характера и публичным субъектом. Это отношения по осуществлению налоговых изъятий. Налоговые отношения завершаются тогда, когда завершены изъятия (т.е. когда налог считается уплаченным в соотв. с налоговым законодательством, когда субъект может считаться исполнившим эту обязанность). Если уплата налога осуществляется в безналичном порядке, то налог считается уплаченным не с момента списания денежных средств, а с момента предъявления в банк платежного документа на уплату соответствующего налога при соблюдении ряда условий, в т.ч. наличие достаточного для осуществления платежа денежных средств, отсутствие первоочередных платежей (см. решения КС РФ). Законодатель, таким образом, распределяет риски в этой имущественной сфере. Т.е. налогоплательщик считается исполнившим обязанность еще до момента списания денежных средств с его счета.

Возникает проблема. Рассмотрим уплату арендой платы по договору аренды с гос. органом (аренда государственного и муниципального имущества). Здесь ГП отношения. Соотв. средства поступают в бюджетную систему. Где здесь граница между бюджетными (формирование за счет этой платы доходов БЖ) и гражданскими отношениями (арендная плата)? Когда организация-арендатор считается исполнившей обязанность по оплате? Здесь иное распределение рисков. По гражданско-правовому договору публичный субъект, получающий средства в БЖ БЖС, является субъектом гражданско-правовых отношений и, несмотря на некоторую специфичность, распределение рисков регулируется по ГК (т.е. обязанность будет считаться исполненной с момента поступления суммы в банк получателя).

Какие бюджетные отношения складываются в связи с поступившими суммами налоговых платежей? Кто субъекты этих отношений? Очевидно, это публичный субъект и банк. Если налоговые отношения прекращаются с момента предоставления платежного документа в банк, то есть основание полагать, что отношения, возникающие в связи с перечислением соответствующей суммы в БЖС, складывающиеся между кредитной организацией и публичным субъектом, имеют БЖ-правовую природу и должны подвергаться БЖ-правовому регулированию. Указанные отношения имеют бюджетно-правовую природу и являются бюджетными отношениями; должны подвергаться бюджетному регулированию. Однако на данный момент указанные отношения урегулированы в налоговом законодательстве (именно там закрепляются публичные обязанности кредитных организаций), что позволяет утверждать о формальной принадлежности этих отношений к налоговым. Тезис этот, конечно, является достаточно спорным.

Бюджет может формироваться и за счёт изъятия неналоговых обязательных публичных платежей (патентная пошлина и пр.). Кроме того, в бюджетную систему поступают и административные штрафы. Следовательно, уместно говорить о возникновении отношений между лицом, вносящим платеж и публичным субъектом. При уплате административного штрафа возникают административные отношения. Если речь идет о иных неналоговых платежах, то плательщика с публичным субъектом связывают публичные, имущественные отношения, которые возможно отнести к особой группе финансовых отношений (см. выше).

Три указанные группы изъятий объединяет то, что они осуществляются в рамках публичных отношений. Практический вопрос: когда лицо может считать себя свободным от уплаты соотв. платежей? Плательщики занимают место обязанной стороны, банковская система подвержена влиянию публичного субъекта, а не частной стороны. Мы должны считаться свободными от уплаты штрафа (если есть квитанция об уплате есть). Если штраф потеряется в банковской системе, это уже риски публичного субъекта. Риски должны распределяться так же как в налоговых правоотношениях. Дальнейшие отношения по формированию за счет этих вложений БЖС, (в т.ч. отношения между кредитными организациями и публичным субъектом) – бюджетные отношения.

Эти отношения с участием кредитных организаций и публичного субъекта (когда происходит исполнение публичной обязанности банка по перечислению в БЖ соответствующих платежей, по формированию соответствующих доходов) обнаруживают единую природу и требуют универсального регулирования, не зависимо от того, в рамках каких отраслевых отношений (налоговых, административных и пр.) произошло изъятие соотв. платежа, формирующего бюджетную систему.

Однако основное внимание законодателя направлено именно на регулирование отношений между кредитными организациями и публичным субъектом только в части перечисления ими налогов и сборов, предусмотренных налоговым законом, включенных в систему налогов и сборов. Это объясняется большими поступлениями от налогов (90% поступлений в бюджетной системе). Законодатель регулирует эти отношения в НК, не занимаясь универсальным регулированием по перечислению кредитными организациями иных публичных платежей. Отдельные элементы такого универсального регулирования можно обнаружить в БК РФ, в части упоминания об обязанности кредитных организаций внести пени при нарушении своей публичной обязанности по своевременному перечислению платежей в бюджетную систему. Соответствующие отношения по перечислению банками налоговых платежей в БЖС урегулированы налоговым законодательством в качестве налоговых отношений

• Разграничение бюджетных отношений, связанных с распределением денежных средств, накопленных в публичных фондах, и гражданско-правовые отношения, связанные с оплатой сделок, заключенных публичным субъектом.

Рассмотрим пример. Оплата за счет средств БЖ работ, выполненных по гос. контракту. Стороны договора: гос. заказчик в лице соотв. органа и коммерческая организация (подрядчик). Отношения, складывающиеся между сторонами, будут носить гражданско-правовой характер. Бюджетные отношения будут связывать заказчика с теми органами публично-правового образования, которые будут принимать решение о финансировании заказчика, о выделении ему необходимых лимитов бюджетных обязательств, в рамках которых заказчик будет уполномочен принять на себя гражданско-правовое обязательство от лица публичного субъекта за счёт средств соотв. бюджета и впоследствии произвести оплату.

Не всегда публичные отношения, связанные с предоставлением средств из бюджета будут носить характер бюджетных отношений: в качестве примера можно привести отношения социального обеспечения, связанные с осуществлением выплат из бюджета. Получатель связан с публичным субъектом отношениями социального обеспечения, которые получают самостоятельное регулирование и находятся за предметом регулирования бюджетного права. Бюджетные отношения – отношения, связанные с распределением средств в пользу соотв. органа, который будет уполномочен и компетентен производить выплаты в рамках социального обеспечения. Т.е. если говорим о предоставлении социальных выплат, то БЖО будут иметь место при выделении публичным субъектом средств уполномоченному органу для осуществления этих социальных выплат.

Т.о. в бюджетных отношениях есть:

1. Специфический круг субъектов, т.к. отношения, как правило, внутригосударственного характера, которые складываются между соотв. органами. Однако такие отношения могут складываться с участием казенных учреждений как получателей средств БЖ. К субъектам таких отношений на этапе формирования БЖ могут быть отнесены и кредитные организации.

Предмет финансового права не исчерпывается имущественными отношениями, он включает в себя организационные отношения.