Тема. Принципы бюджетной системы.

До 1991 г. бюджетная система объединяла в едином гос. бюджете СССР все бюджеты бюджетной системы, т.е. это была сложная совокупность бюджетов, основанная на строгой централизации. Процесс утверждения бюджета шел сверху вниз. В 1991 г. бюджеты всех уровней бюджетной системы России были признаны самостоятельными, они не входят в состав вышестоящих бюджетов и выступают в качестве относительно автономных.

В числе принципов бюджетной системы особое место отводится:

1. принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы, взаимосвязанный с:

2. принцип единства бюджетной системы.

3. принцип разграничения доходов, расходов, источников финансирования бюджетного дефицита между уровнями бюджетной системы.

Т.к. принципы взаимосвязаны между собой, рассмотрим данные принципы в их взаимосвязи.

Принцип единства бюджетной системы.

Предопределен единством экономического пространства, что выражается в единой экономической и денежной политике. В бюджетной сфере это выражается в:

1. единство законодательства;

2. единство принципов;

3. единый порядок исполнения и установления денежных (расходных) обязательств публичных образований;

4. единый порядок формирования доходов и осуществления расходов;

5. единый порядок ведения отчета и отчетности;

6. единая система санкций;

7. единый порядок исполнения судебных актов, связанный с порядком взыскания средств.

В условиях такого единства каждый уровень не только призван обеспечивать исполнение задач и функций данного уровня, но и гарантировать финансирование минимально необходимых расходов нижестоящих территорий.

Принцип самостоятельности бюджетов.

Её не следует путать с независимостью; речь идет только о некоторой степени автономности их существования (функционирования) в бюджетной системе.

К середине 90-хх гг. российская бюджетная система стала характеризоваться как жестко централизованная. Доля доходов субъектов РФ и местных субъектов в консолидированных бюджетах постоянна падала. В 97 г. доля доходов субъектов РФ составляла около 60 %, 2003 – менее 40%. В этот период времени значительная часть расходных обязательств, в особенности, в социальной сфере, была возложена на субъекты. Появляется термин: нефинансируемые федеральные мандаты.

Т.е. речь идет о прямом возложении расходных денежных обязательств на нижестоящие уровни без обеспечения такого возложения необходимыми источниками финансирования. При существовавшей системе было сложно определить, эффективно ли расходуются средства бюджета или их просто недостаточно.

Вся эта ситуация привела к реализации идеи реформирования в сфере межбюджетных отношений (2004-2005 г.); вносятся серьезные изменения в БК РФ, в закон № 184. Более подробно о направлениях и ходе этой реформы см. ниже (второй семестр).

Была поставлена задача четко разграничить расходные полномочия публично-территориальных образований, в т.ч. в сфере совместного ведения фед. и её субъектов и исключить допустимость возложения расходных обязательств одним публично-правовым образованием на другое публичное образование (т.е. исключить практику нефинансируемых федеральных мандатов). Суть: на основе жесткого разграничения расходных полномочий обеспечить самостоятельность принятия каждым из публично правовых образований денежных (расходных) обязательств путём принятия законов, иных НПА, заключением договор, соглашений; исключить практику совместных обязательств, подлежащих финансированию одновременно из нескольких бюджетов, исключить возникновение солидарной ответственности по соотв. обязательства публичных образований.

Цель: осуществление контроля; ясность построения бюджетной системы; прозрачное обнаружение субъекта ответственности. Т.е. четко понятно, с кого требовать в случае неисполнения обязанности.

См. положения ФЗ № 184 (после реформирования); ст. 26.3: осуществляет разграничение расходных полномочий между РФ и субъектами по предметам совместного ведения. Там определяется перечень вопросов, которые решаются субъектами самостоятельно за счёт средств бюджета. Можно ли говорить, что в данном случае на субъект РФ федерация возлагает расходные обязательства? Нет. Ст. 26.3 только определяет перечень вопросов, который субъект должен решать самостоятельно; т.е. субъект самостоятельно решает вопросы финансирования. Расходные обязательства субъектов РФ возникают из законов, иного НПА субъекта (субъект и несет ответственность). Т.е. обязывания Федерацией субъекта не происходит.

Не стоит смешивать понятия расходных полномочий и расходных обязательств. Состав расходных полномочий определяется ФЗ, но это лишь означает отнесение к компетенции субъекта возможность решения соотв. вопросов. Расходные же обязательства принимаются субъектом самостоятельно, путём издания соотв. НПА субъекта. Субъект не может отказаться от решения вопросов в сфере совместного ведения в силу конституционных требований. Универсальный характер бюджета призван обеспечить решение всех задач и функций, хотя бы на минимальном уровне. Т.е. сфера дискреция субъекта – объем финансирования. Однако задачи и функции определяются Федерацией.

Однако это не снимают проблему обеспеченности доходами субъектов, которые позволять исполнять субъекту все возложенные на него функции.

См. акты КС РФ (начиная с начала 90-х) позиция обращений субъектов, муниципальных образований, что имеют место нарушение принципа самостоятельности бюджетов. КС РФ указывает на принцип единства бюджетной системы, исходя из чего, на Федерацию ложится задача обеспечения финансирования.

Гарантии самостоятельности бюджетов:

1. недопустимость установления расходных обязательств, которые подлежали бы исполнению за счёт иных публично-правовых образований;

2. недопустимость установления расходных обязательств, исполняемых за счёт двух или нескольких бюджетов (за счёт консолидированного бюджета), без определения бюджета, за счёт которого они должны исполняться.

Органы гос. власти и местного самоуправления могут выделять средства на исполнение расходных обязательств бюджета иного публично-правового образования только в форме межбюджетных трансфертов бюджету иного уровня.

Например, федерация имеет намерение оказать субъекту РФ содействие в осуществлении инвестиционных вложений. Исходя из принципов самостоятельности, разграничения расходных обязательств недопустимы прямые инвестиции. Однако федерация может передать субсидии на соотв. цели.

Самостоятельность предполагает (предопределяет) недопустимость введения в теч. текущего финансового года изменений в бюджетное (налоговое) законодательство, которое привело бы к увеличению расходов (сокращению доходов) нижестоящих публично-правовых образований. Принятие соотв. решений возможно только при условии компенсации.

Недопустимо изъятие в силу принципа самостоятельности дополнительных доходов (экономии расходов), которые имели место в силу эффективности исполнения бюджетов.