6.Методи та форми державного регулювання господарських відносин. Державна регуляторна політика в сфері господарювання

Исходным в изучении методов и форм государственного воз­действия на хозяйственные отношения должно выступать разгра­ничение этих понятий, поскольку не вызывает сомнений, что по­нятие «метод» и «форма» не являются тождественными. Исходя из того, что метод (от греч. — путь исследования) — это способ до­стижения какой-либо цели, решение конкретной задачи при помо­щи приемов и операций практического или теоретического освое­ния (познания) действительности; а форма — есть внешнее очерта­ние, внешний вид, контуры предмета, либо внешнее выражение какого-либо содержания, следует признать, что понятие метода со­относится с внутренней, а формы — с внешней характеристикой любого явления. При этом метод является всегда первичной, а фор­ма — вторичной субстанцией, так как при отсутствии определен­ной направленности человеческого поведения ему невозможно придать какую-либо форму. В этом смысле правомерно выделить сначала методы государственного воздействия на хозяйственную деятельность, а потом говорить о его формах.

Метод государственного воздействия на хозяйственную деятель­ность — это совокупность используемых соответствующими госу­дарственными органами приемов, средств и способов влияния на поведение хозяйствующих субъектов с целью обеспечения надле­жащих условий их функционирования сообразно требованиям со­циально ориентированной экономики и задачам текущей эконо­мической политики. В то же время форма государственного воз­действия на хозяйственною деятельность (как производное от при­меняемых методов) представляет собой внешние выражения дей­ствий государственных органов, направленных на реализацию специфических задач и функций в процессе применения избран­ных методов государственного воздействия на экономику.

При этом важно подчеркнуть, что относительно одного и того же метода государственного воздействия на хозяйственную де­ятельность могут быть применены разнообразные формы его реа­лизации. К примеру, метод лицензирования определенных видов хозяйственной деятельности может быть выражен в таких фор­мах, как нормативное регулирование, фактическая выдача лицен­зий, осуществление контроля за выполнением лицензионных ус­ловий и др. Государственная регистрация субъектов хозяйствен­ной деятельности может выражаться во внесении хозяйствующего субъекта в соответствующий реестр, в выдаче свидетельства уста­новленного образца, регистрации изменений в учредительные до­кументы и т.п.

Иными словами, взаимодействие форм и методов государствен­ного воздействия на хозяйственные отношения осуществляется таким образом, что методы, по сути, определяют форму своей реа­лизации, так как органически связаны с содержанием управлен­ческой деятельности. Именно обогащение содержания государ­ственного управленческого воздействия на различные стороны хозяйственной деятельности, накопление необходимого практиче­ского опыта и знаний в этой области обусловливают совершенство­вание различных методов государственного воздействия на хозяй­ственные отношения, как результат, приводит к изменению форм реализации конкретных методов. Причем преобразования в науке и технике, интенсивное развитие различных экономических и со­циально-политических процессов предъявляют новые более высо­кие требования к организации хозяйственной деятельности, не по­зволяют довольствоваться сложившимися в этой сфере формами и методами, даже если они хорошо зарекомендовали себя в прошлом. Объясняется это тем, что изменение содержания управленческих задач предполагает объективную необходимость обновления соот­ветствующих методов и форм их осуществления. Сущность такого обновления заключается в том, что соответствующие государст­венные органы и их должностные лица осуществляют сознатель­ный (с учетом объективных законов общественного развития и сложившейся социально-экономической ситуации) выбор и ком­бинацию конкретных методов воздействия на поведение хозяйст­вующих субъектов с тем, чтобы сориентировать их деятельность на достижение поставленных социально необходимых целей.

При этом в основе такого выбора конкретных методов лежат убеждение и принуждение как всеобщие диалектически взаимо­связанные способы государственно-правового воздействия на управляемые объекты. Фактически все разнообразие конкретных методов и приемов правового и организационного воздействия на повседневную деятельность хозяйственных субъектов выражается в средствах стимулирующего (убеждение) и директивного (принуж­дение) характера. Вместе с тем элементы принуждения более свой­ственны прямым методам государственного воздействия на хозяй­ственную деятельность, тогда как элементы убеждения (стимули­рования) являются характерной особенностью косвенных методов государственного воздействия в данной сфере.

В частности, к прямым, методам государственного воздей­ствия на хозяйственную деятельность относятся:

государственная регистрация субъектов хозяйс ' венной дея­тельности;

лицензирование и патентование отдельных видов хозяйст­венной деятельности;

стандартизация и сертификация продукции;

аттестация производства;

валютное регулирование (включая ограничение сроков воз­врата валютной выручки по внешнеэкономическим контрак­там);

установление государственных фиксированных цен;

национализация и др.

Некоторые из названных методов (например, лицензирование, патентование, валютное регулирование) имеют широкое примене­ние и реализуются органами управления всех уровней. В то же вре­мя другие могут применяться как исключение. Так, в частности, национализация может осуществляться лишь по решению Вер­ховной Рады Украины. В качестве примера можно привести Закон Украины «О передаче коллекции изобразительного искусства ак­ционерного общества «Градобанк» в государственную собствен­ность» от 24.06.2004. Ставится также вопрос о необходимости на­ционализации других объектов, обеспечивающих общественные интересы. Вместе с тем для обеспечения деятельности в процессе применения столь серьезного метода государственного воздей­ствия на экономику необходимо принять специальный законода­тельный акт, который установил бы общий порядок национализа­ции в Украине.

Кроме прямых методов воздействия на хозяйственную деятель­ность, достаточно широко применяются также косвенные мето­ды, к числу которых относятся такие их разновидности, как:

установление налогов, сборов и других обязательных плате­жей;

государственный заказ;

дотации, субвенции и субсидии;

государственное кредитование;

установление налоговых льгот и преференций;

закрепление в отдельных случаях граничных размеров цен, граничных уровней себестоимости, граничных уровней тор­говых надбавок, а также цен, требующих обязательного со­гласования их изменений с государственными органами;

установление валютных курсов и ставок рефинансирования;

осуществление приватизации и др.

Прямые и косвенные методы государственного воздействия на хозяйственную сферу обобщены в ст.ст. 12-18 ХК Украины и тре­буют такого способа применения, чтобы, с одной стороны, не до­пустить снижения предпринимательской активности, повышен­ных налогов, а с другой стороны — достичь соблюдения норм, рег­ламентирующих качество произведенной продукции, природо­пользование и т.п.

Некоторые методы государственного воздействия на хозяй­ственную деятельность являются комплексными, поскольку включают в себя одновременно элементы убеждения и принужде­ния, например, меры по поддержке добросовестной экономичес­кой конкуренции включают как принудительное разделение мо­нопольных образований (прямое властное воздействие), так и льготное налогообложение субъектов малого бизнеса (косвенное воздействие).

Формы государственного воздействия на хозяйственную де­ятельность также могут быть разделены на виды. Причем, наибо­лее распространенными из них являются:

планирование(директивное и индикативное);

нормативное регулирование;

индивидуальные управленческие решения;

контроль и надзор;

координация;

формирование отчетности;

информационное обеспечение субъектов хозяйственных от­ношений;

восстановление правовых положений;

применение мер хозяйственно-правовой ответственности и

др.

Выделение перечисленных форм государственного воздействия на хозяйственную деятельность основывается на предположении, что они имеют универсальных характер и могут применяться в ка­честве внешнего выражения различных методов государственного воздействия в данной сфере. Вместе с тем, было бы неверно пола­гать, что любому методу государственного воздействия присущ весь спектр существующих форм. Ведь методы отличаются друг от друга не только своим содержанием, но и функциональной направ­ленностью. Например, мероприятия по регистрации субъектов предпринимательства не подвластны планированию. В то же вре­мя планирование является важнейшей формой государственного воздействия в сфере приватизации. Оно находит отражение как в Государственной программе приватизации, так и в многочислен­ных планах приватизации конкретных объектов.

Рассматривая формы и методы государственного воздействия на хозяйственную деятельность, нельзя не отметить, что их прак­тическое использование предполагает определенное вмешательст­во государства в производственную и иную экономическую дея­тельность хозяйствующих субъектов. Это вмешательство, конеч­но, совершенно оправдано и закономерно, поскольку благодаря ему реализуются экономические функции государства, обеспечи­вается осознанный, целеустремленный и организованный харак­тер хозяйственной деятельности. Вместе с тем, вмешательство го­сударства в рыночные отношения хозяйствующих субъектов не должно осуществляться хаотично, без учета реальных потребно­стей организации общественного производства. Ведь рыночная экономика не имеет ничего общего с анархией и произволом. На­против, экономическая свобода в предпринимательской деятель­ности требует строгого и неукоснительного выполнения ее участ­никами установленных государством правил поведения не только в организации хозяйственной деятельности, но и в иных сферах функционирования рыночной среды.

Иными словами, осуществление хозяйственной деятельности в условиях рыночной экономики предполагает обязательное регу­лирующее воздействие государства, которое заключается в изда­нии нормативно-правовых актов, направленных на поддержание целенаправленного развития экономических процессов и подавле­ние возможных неблагоприятных последствий использования ры­ночных механизмов. С этой целью государство должно планомер­но и целенаправленно формировать хозяйственный механизм су­ществующей экономической системы, скрупулезно и научно обос­нованно определять формы и методы государственного вмешатель­ства в экономическую и производственную деятельность хозяйс­твующих субъектов.

В связи с этим вряд ли можно признать оправданным то обстоя­тельство, что в Украине до недавнего времени ни один норматив­ный акт не осуществлял регламентацию государственного вмеша­тельства в рыночные отношения хозяйствующих субъектов, не определял ни формы, ни методы государственного воздействия на их деятельность. В частности, ГК Украинской ССР, впрочем, как и новый ГК Украины, направленные на регламентирование гори­зонтальных связей, по своей природе, не призваны определять гра­ницы (в том числе формы и методы) государственного вмешательс­тва в экономику. Законы Украины «О предпринимательстве», и «О предприятиях в Украине» также не решали соответствующих проблем. Провозглашение в них свободы и гарантий предпринима­тельства не сопровождалось закреплением в законодательстве це­лостной структуры государственного воздействия и нормативного регулирования хозяйственной деятельности. Только Хозяйствен­ный Кодекс Украины сделал важный шаг в направлении постанов­ки государства в рамки правовой процедуры государственного воз­действия на экономическую, производственную и хозяйственную деятельность субъектов общественного производства, закрепил конкретные формы, методы и средства регулирующего воздейст­вия государства в данной сфере.

Соответствующие положения, касающиеся этой проблемы, по­мещены в главе 2 ХК Украины, которая называется «Основные на­правления и формы участия государства и местного самоуправле­ния в сфере хозяйствования». При этом в ст.ст. 12-18 ХК сначала классифицированы, а потом раскрыты основные средства регули­рующего воздействия государства на деятельность хозяйствую­щих субъектов, а именно определены: государственный заказ; го­сударственное задание; лицензирование; патентование; квотиро­вание; сертификация и стандартизация; применение нормативов и лимитов; предоставление инвестиционных, налоговых и других льгот; использование дотаций, компенсаций и целевых иннова­ций; предоставление субвенций и субсидий и т.п. Причем условия, объемы, сферы и порядок применения отдельных видов средств го­сударственного регулирования хозяйственной деятельности опре­деляются не только ХК Украины и другими законодательными актами, но и конкретными программами и планами экономиче­ского и социального развития. Это ориентирует хозяйствующие субъекты на восприятие нормативных актов и актов планирова­ния (программирования) как форм реализации конкретных мето­дов государственного регулирования экономики.

Вместе с тем, отмечая положительное значение ХК Украины в плане организации государственно-правового воздействия на хо­зяйственную деятельность, нельзя, к сожалению, не указать на от­сутствие в нем четкой конкретизации некоторых весьма важных форм и методов государственно-правового воздействия. Так, ст. 19 ХК Украины, регламентирующая основы государственного кон­троля и надзора за хозяйственной деятельностью, определяет сфе­ры их применения. Однако поскольку указанная норма не напол­нена конкретными функциями контролирующих и надзорных ор­ганов, ее действие существенно ограничено. Именно поэтому возникла необходимость принятия закона «Об основных началах осуществления контроля за деятельностью субъектов хозяйство­вания в Украине», проект которого находится на рассмотрении в Верховной Раде Украины. С той же целью развития положений ХК был принят закон Украины «Об основах государственной регу- ляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11.09.2003 г.

Иными словами, для обеспечения эффективного регулирования экономической и хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов необходимо не только закрепление в законе соответст­вующих методов и форм государственно-правового воздействия на экономику, но и конкретизация функций соответствующих госу­дарственных органов, осуществляющих государственное руковод­ство экономикой; четкое определение их прав и обязанностей во взаимоотношениях с конкретными хозяйствующими субъектами.

Термин «государственная регуляторная политика» не так давно появился в нашем законодательстве. Его содержание фор­мируется и видоизменяется с 2000 г. с учетом преобразований в экономической сфере. Понятие государственной регуляторной по­литики впервые было закреплено в Указе Президента Украины от 22.01.2000 г. «О внедрении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства». Сегодня оно отражено в Законе «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11.09.2003 г.

Государственная регуляторная политика в сфере хозяй­ственной деятельности определяется как одно из направлений государственной политики, направленное на совершенствова­ние правового регулирования хозяйственных отношений, а также административных отношений между регуляторными органами или иными органами государственной власти и субъектами хозяйствования, недопущения принятия экономи­чески нецелесообразных и неэффективных регуляторных ак­тов, уменьшения вмешательства государства в деятельность субъектов хозяйствования и устранения препятствий для развития хозяйственной деятельности, которое осуществля­ется в пределах, в порядке и способами, установленными Конс­титуцией и законами Украины.

Само существование такого понятия говорит о возможности урегулирования отношений не только мерами государственного воздействия, но и посредством социально-рыночных механизмов. Иными словами, речь идет о четком установлении пределов вме­шательства государства в экономические процессы путем опреде­ления тех сфер, которые не могут эффективно функционировать без государственного регулирования.

При этом в основе государственной регуляторной политики ле­жит понятие «регуляторный акт», то есть нормативно-правовой акт, который целиком или в какой-либо части направлен на регули­рование хозяйственных или административных отношений между органами государственной власти и субъектами хозяйствования.

Закон «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» установил, что регуляторными органами, деятельность которых должна отвечать требованиям по осуществлению регуляторной политики, являются:

Верховная Рада Украины,

Президент Украины,

Кабинет Министров Украины,

Национальный банк Украины,

Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания,

другие государственные органы, в том числе центральные ор­ганы исполнительной власти,

Верховный Совет Автономной Республики Крым,

Совет министров Автономной Республики Крым,

местные органы исполнительной власти,

органы местного самоуправления.

Такой широкий перечень регуляторных органов определен по­тому, что каждый орган, решения которого оказывают воздействие на субъектов хозяйствования, должен обосновывать необходи­мость своих решений, рассчитывать доходы и расходы от внедре­ния того или иного акта регуляции. Этот перечень значительно шире, чем предыдущие, которые утверждались Указами Президен­та Украины. Каждый орган, который отвечает признакам регуля­торного органа, а также, что является крайне важной новеллой — местные органы исполнительной власти и органы местного само­управления, должны непосредственно выполнять требования регуляторной политики. То есть каждый нормативно-правовой акт, который отвечает признакам регуляторного акта, должен со­провождаться анализом регуляторного воздействия его норм на государство, бизнес и общественность, обнародоваться для получе­ния замечаний и предложений, в проекте акта должны быть пре­дусмотрены индикаторы его результативности и т.п.

Основные функции по реализации государственной регулятор­ной политики возложены на Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства (да­лее — Госпредпринимательство).

Реализация государственной регуляторной политики предпо­лагает наличие определенных стадий:

Первая стадия — «проектная», включает обязательную подго­товку анализа регуляторного воздействия; обнародование проектов регуляторных актов с целью получения замечаний и предложений. Это один из важнейших этапов согласования проекта регуляторного акта с Госпредпринимательством, который включает в себя:

описание проблемы (причины, условия, субъектный состав; невозможность решения проблемы при помощи рыночных механизмов);

описание альтернативных (не менее двух) путей решения проблемы (важно провести сравнительный анализ возмож­ной эффективности принятия регуляторного акта, соотно­шение затрат и выгод от введения акта, обоснование отказа от альтернативных способов решения проблемы);

описание конкретных механизмов (обоснование принципов и мер, необходимых для достижения цели регулирования, определение степени их эффективности);

характеристика ожидаемых социально-экономических по­следствий внедрения регуляторного акта (определение и сравнение позитивных и негативных факторов, которые мо­гут влиять на выполнение требований акта).

Следует заметить, что уже разработан и внедрен механизм об­жалования отказа территориальных органов Госпредпринима­тельства от согласования проектов регуляторных актов путем со­здания апелляционных регуляторных комиссий в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, кото­рые формируются из представителей объединений граждан, субъ­ектов хозяйствования, местных органов исполнительной власти и территориальных органов центральных органов исполнительной власти. Жалоба подлежит рассмотрению соответствующей комис­сией в срок не более одного месяца со дня ее получения. В случае отказа проект регуляторного акта должен быть возвращен разра­ботчику для доработки, по окончании которой регуляторный акт направляется на повторное согласование с территориальным орга­ном Госпредпринимательства;

Вторая стадия предусматривает принятие и опубликование регуляторного акта в установленном законом порядке;

Третья стадия отводится отслеживанию результативности ре­гуляторного акта — в зависимости от времени осуществления от­слеживание бывает базовым, повторным и периодическим (ст. 10 Закона). Если базовое отслеживание осуществляется до вступле­ния в силу регуляторного акта и направлено прежде всего на оцен­ку состояния общественных отношений, для регулирования кото­рых создан акт, то повторное может быть проведено лишь через год после вступления регуляторного акта в силу, но не позже чем через два года, и представляет собой сравнение показателей, полу­ченных при осуществлении базового отслеживания и новых пока- ателей действия регуляторного акта, периодическое отслежива­ние возможно раз в три года, которые отсчитываются со дня вы­полнения мероприятий по повторному отслеживанию, поскольку такой вид выявляет соотношение результатов применения регуля­торного акта с задекларированными при его принятии целями, но лишь после осуществления повторного отслеживания;

Четвертая стадия является факультативной — пересмотр ре­гуляторного акта, в результате которого может быть принято одно из следующих решений:

о прекращении действия регуляторного акта;

о признании регуляторного акта неконституционным;

об отмене регуляторного акта;

о необходимости оставления регуляторного акта без измене­ний;

о необходимости пересмотра регуляторного акта.

Следует отметить, что указанный порядок осуществления госу­дарственной регуляторной политики имеет и некоторые особен­ности в отношении определенных субъектов. Например, в отноше­нии НБУ, акты которого исключены из перечня регуляторных ак­тов, кроме нормативно-правовых актов, направленных на реали­зацию функций, предусмотренных п. 4, 6, 7,9, 11 и 17 ст. 7 Закона Украины «О Национальном банке Украины» (в частности об от­крытии отделений банка, установлении валютных курсов, учетной ставки и некоторых др.). При этом законом не предусмотрено со­гласование проектов регуляторных актов НБУ с иными регулятор- ными органами.

Только в 2005 г. НБУ были разработаны 11 проектов регуляторных актов, среди которых особое внимание привлек проект постановления Правления НБУ «О внесении изменений в Инструкцию о порядке откры­тия, использования и закрытия счетов в национальной и иностранной валютах», по поводу которого поступило наибольшее количество замеча­ний — 116 (из них 101 — от юридических лиц, 15 — от банковских ассо­циаций). Между тем, из общего количества предложений учтены были лишь 81, применение остальных сочтено неэффективным.

Между тем, регуляторная политика пока не стала в Украине необ­ходимым инструментом государственного воздействия на экономи­ку. Подтвердить это утверждение можно отсутствием четкой практи­ки реализации государственной регуляторной политики, в соответ­ствии с которой изменения в законодательство о предприннмательстве могут быть внесены лишь с учетом их эффективности. Чего только в этом плане стоит исключение безо всяких регуляторных процедур из ХК Украины норм о филиалах и представительствах как субъектах хозяйствования, что привело к налоговым, контрольно-надзорным проблемам, в том числе вступило в противоречие с законодатель­ством Европейского Союза, о чем писалось в литературе.

Особо следует заметить, что государственная регуляторная по­литика в равной степени необходима государству и предпринима­телям, поскольку не только обеспечивает процедурный порядок управленческой деятельности, но и позволяет гармонизировать публичные и частные интересы в сфере хозяйствования. Пренебре­жение такими составляющими приводит к сдерживанию предпри­нимательской инициативы, вредит экономике.

Исходя из вышеизложенного, регуляторная политика должна стать в Украине важнейшим элементом управленческих процессов с учетом следующих факторов:

любые изменения в хозяйственной сфере должны происхо­дить в рамках общей концепции, заранее сформированной и одоб­ренной в установленном законом порядке. Это исключит возмож­ность осуществления государственными органами несовместимых между собой мер воздействия на хозяйственную деятельность;

необходим общегосударственный уровень обсуждения проб­лемы принятия регуляторных актов, поскольку четкое уяснение конечной цели принятия любого нормативно-правового акта поз­волит сформировать эффективное (не только для государства, но и для всех предпринимателей) хозяйственное (внутренне согласо­ванное) законодательство.

Конечный результат экономических реформ, осуществляемых в Украине, во многом зависит от того, насколько взвешенной будет позиция общества в отношении адекватного формирования и реа­лизации государственной регуляторной политики с учетом эффек­тивности хозяйственно-правового регулирования.