1.3.2. Бюджетный процесс в сша

Процесс принятия бюджета правительства США – результат объединенных усилий исполнительной и законодательной ветвей власти. Исполнительная власть готовит ежегодный бюджет. Законодательная власть принимает законы о налогах и расходах, посредством которых исполняется бюджет. В целом историю бюджетного процесса в США можно разделить на три основных этапа:

1. до 1921 г.;

2. с 1921 по 1976 гг.;

3. с 1976 г.

До Гражданской войны Конгресс воздействовал на налоги и статьи расхода как орган управления. В 1854 г. Палата представителей установила систему комитетов. Финансовые вопросы посылались в Комитет по покрытию бюджетных расходов Палаты представителей. Сенат также создал Финансовый комитет, который имел дело с законопроектами о расходах и доходах. Позже Комитет по средствам для покрытия бюджетных расходов стал рассматривать только законопроекты о налогах; для рассмотрения законопроектов о расходах был создан Комитет по ассигнованиям. Подобные структуры были созданы и в Сенате. Сенатский комитет, рассматривающий законопроекты о расходах, получил тоже название.

До 1921 г. каждое министерство в системе исполнительной власти подготавливало и представляло бюджетную заявку непосредственно в Конгресс. Вплоть до этого времени в США не было единого федерального бюджета в виде разработанного общего финансового плана, который бы основывался на скоординированных расходных потребностях федерального правительства, с учетом размеров имеющихся финансовых поступлений. В 1921 г. Конгресс создал Бюджетное бюро в Казначействе, на которое была возложена ответственность за подготовку и представление объединенного бюджета в Конгресс. Впервые в 1921 г. был принят сводный американский закон «О бюджете и отчетности», определивший направление бюджетной реформы, Конгресс впервые поручил Президенту представлять бюджетный проект, который бы полностью отражал государственные приоритеты. В 1940 г. Бюджетное бюро было переведено в исполнительное управление президента США. Таким образом, президент принял непосредственную ответственность за бюджет.

После второй мировой войны, особенно в 60-е гг., резко возросли масштабы федерального бюджета, усилились тенденции долгосрочного программирования финансовой стороны правительственной деятельности. Возникла необходимость формирования нового уровня координации, взаимной увязки и оценки эффективности программ бюджетного финансирования. В результате в 1970 г. было создано Административно-бюджетное управление, поглотившее Бюджетное управление и добавившего к прежним его функциям еще и управленческие, а также получившего полномочия оценивать эффективность федеральных программ, расширять межведомственное согласование правительственных действий как на уровне федеральной администрации, так и в штатах.

Американский Конгресс не раз резко реагировал на любую попытку усиления централизации бюджетного процесса и влияния исполнительной власти в финансовых делах. Закон о контроле за исполнением бюджета, принятый в 1974 г. установил создание Бюджетного управления Конгресса, которое играет для Конгресса роль, подобную Административно-бюджетному управлению при президенте. Кроме того, этот закон определил 1 октября как начало финансового года, а также утвердил календарный график бюджетного процесса. С 1 октября 1976 г. данный закон вступил в силу, и по глубине произведенных изменений был назван «бюджетной реформой».

Современный бюджетный процесс США регламентируется четырьмя основными законами: закон о президентском бюджете, принятом в 1921 г. и подвергшемся значительным изменениям в 1950 г.; законом 1974 г. о бюджетном контроле и замораживании фондов; законом 1985 г. о сбалансированном бюджете и чрезвычайных мерах контроля за бюджетным дефицитом (в редакции 1987 г.) и законом 1990 г. о контроле за бюджетом. В 1990-е гг. в последние три закона были внесены многочисленные поправки, изменения и дополнения, которыми также руководствуются в настоящее время американские законодатели.

В рамках законодательного бюджетного процесса существуют три параллельных и взаимосвязанных процесса.

Первый - это определение пяти основных параметров проекта федерального бюджета на очередной финансовый год:

• общий уровень новых бюджетных полномочий;

• общую величину расходов по федеральному бюджету в будущем финансовом году;

• общую сумму доходов по федеральному бюджету в будущем финансовом году;

• величину бюджетного профицита (или дефицита);

• размер долга федерального правительства.

Данные показатели закрепляются в совместной резолюции по проекту федерального бюджета, которая представляет собой процессуальный документ Конгресса, связывающий воедино основные составляющие федерального бюджета. Проект совместной резолюции по бюджету обеих палат составляется комитетами по бюджету каждой из них. При этом она утверждается Конгрессом в порядке, предусмотренном для законов, т. е. простым большинством голосов обеих палат, но силу закона не приобретает, поскольку не требует подписи президента, и поэтому на нее не распространяется президентское вето. В совместной резолюции также указывается распределение средств федерального бюджета по так называемым «функциональным» категориям, т. е. основным приоритетам деятельности федерального правительства.

Второй этап - это санкционирование или разрешение на осуществление той или иной программы или вида деятельности, установление предельного объема средств, которые могут быть на ее израсходованы за время ее реализации, и определение целей программы. Процесс выделения ассигнований осуществляется, однако, не по функциональным категориям, а по министерствам и ведомствам.

Третий этап бюджетного процесса в конгрессе США - деятельность комитетов по ассигнованиям. Таких комитетов в составе сената и палаты представителей в настоящее время насчитывается 13. Данная деятельность распространяется только на так называемые дискреционные расходы (это расходы, которые выделяются по усмотрению конгресса), над которыми конгресс в лице его комитетов по ассигнованиям имеет прямой и непосредственный контроль. Дискреционные расходы подразделяются на 3 категории: оборона, международная деятельность, внутренние программы.

В целом бюджетный процесс в США можно раскрыть в табл. 1.4

Таблица 1.4