8.3. Бюджетная система

Под бюджетной системой следует понимать совокупность отдельных ее звеньев, юридически связанных между собой, которыебазируются на общепринятых принципах и отвечаютмеждународным стандартам.

Бюджетная система Украины представляет собой совокупность Государственного и местных бюджетов (их в Украине есть больше 10 тысяч), построенную с учетом экономических отношений,государственного и административно-территориального устройств. В унитарных странах бюджетная система состоит из двух звеньев: Национального бюджета и местных бюджетов.В федеральных странах (США, Германия, Россия) к этим звеньям прибавляются еще бюджеты членов федерации.

Бюджетная система Украины как унитарного государства состоит из Государственного бюджета Украины и местных бюджетов.

Совокупность всех бюджетов, которые входят в состав бюджетной системы Украины, является сводным бюджетом Украины. Сводный бюджет используется для реализации основ государственного регулирования экономического и социального развития Украины.

Бюджетное устройство - это организация и принципы построения бюджетной системы, ее структуры, взаимосвязь между отдельными звеньями бюджетной системы. Бюджетное устройство Украины определяется с учетом государственного устройства и административно-территориального деления Украины. Бюджетная система Украины основывается на таких принципах:

принцип единства бюджетной системы Украины - обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, единым регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией, единством порядка выполнения бюджетов и ведение бухгалтерского учета и отчетности;

принцип сбалансированности - полномочия на осуществление расходов бюджета должны отвечать объему поступлений в бюджет на соответствующий бюджетный период;

принцип самостоятельности обеспечивается закреплением за бюджетами соответствующих источников доходов, правом соответствующих органов государственной власти, органов власти АР Крым и органов местного самоуправления на определение направлений использования средств согласно законодательству Украины, правом Верховной Рады АР Крым и соответствующих советов самостоятельно и независимо друг от друга рассматривать иутверждать соответствующие бюджеты;

принцип полноты- в состав бюджетов подлежат включению все поступления в бюджеты и расходы бюджетов, которые осуществляются согласно нормативно-правовым актам органов государственной власти, органов власти АР Крым, органов местного самоуправления;

принцип обоснованности - бюджет формируется на реалистичных макропоказателях экономического и социального развития государства и расчетах поступлений в бюджет и расходов бюджета, которые осуществляются согласно утвержденным методикам и правилам;

принцип эффективности - при составлении и выполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должныстремиться к достижению запланированных целей при привлечении минимального объема бюджетных средств и достижению максимального результата при использовании определенногобюджетом объема средств;

принцип субсидиарности - распределение видов расходов между государственным бюджетом и местными бюджетами, а также между местными бюджетами должен основываться на максимально возможном приближении предоставления общественныхуслуг к их непосредственному потребителю;

принцип целевого использования бюджетных средств - бюджетные средства используются только на цели, определённыебюджетными назначениями;

принцип справедливости и беспристрастности - бюджетная система Украины строится на началах справедливого и непредубежденного распределения общественного богатства между гражданами и территориальными общинами;

принцип публичности и прозрачности- Государственный бюджет Украины и местные бюджеты утверждаются, а решение относительно отчета об их выполнении принимаются, соответственно, Верховной Радой Украины, Верховной Радой АР Крым и местными советами;

принцип ответственности участников бюджетного процесса- каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия или бездеятельность на каждой стадии бюджетного процесса.

Бюджетное право - это совокупность юридических норм, которые регулируют деятельность органов государственной власти и управления по составлению, рассмотрению, утверждению и выполнению бюджета.

Основу бюджетно-правового статуса государственных органов власти и их территориальных подразделений представляет право на самостоятельный бюджет.

Бюджетно-правовой статус государственных и местных органов власти обобщенно представляет совокупность таких прав:

• право на собственный бюджет;

• право на получение бюджетных доходов и привлечение их в данный вид бюджета;

• право на использование бюджетных средств на нужды государства, местных органов власти по назначению;

• право распределения бюджетных доходов между бюджетами данной территории;

• право образования и использование в пределах бюджета целевых или резервных фондов.

Бюджетная инициатива - это право членов законодательного органа вносить изменения в представленный правительством проект бюджета.

Такими правами наделенные народные депутаты и Президент.

Бюджетные права органов государственной власти и управления распределены следующим образом:

Верховная Рада Украины как высочайший орган законодательной власти принимает законы, в т.ч. по финансовым вопросам, принимает основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период, утверждает Государственный бюджет и вносит изменения в него, осуществляет контроль за выполнением Государственного бюджета, определяет перечень налогов и сборов, а также основы внутренней и внешней политики Украины.

Президент Украины как глава государства создает в пределах средств, предусмотренных Государственным бюджетом, для осуществления своих полномочий консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы и службы, подписывает законы, принятые Верховной Радой, имеет право вето относительно этих законов со следующим возвращением их на повторное рассмотрение в Верховную Раду.

Счетная Палата Верховной Рады Украины осуществляет:

• контроль за своевременным выполнением Государственного бюджета,

•финансированием общегосударственных программ, заключение соглашений о государственных займах и кредитах;

• контроль за использованием золотого запаса, запаса драгоценных металлов и камней;

• предоставление кредитов и проведение операций по размещению золотого резерва и резерва в иностранной валюте.

Кабинет Министров Украины как высочайший орган исполнительной власти:

• обеспечивает проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики, политики в сферах труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки, культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования;

• организовывает разработку проекта закона о Государственном бюджете на соответствующий год и обеспечивает его выполнение;

• принимает решение об использовании средств Резервного фонда Кабинета Министров Украины.

Министерство финансов страны как Национальный орган исполнительной власти, подведомственный Кабинету Министров:

• составляет проект Государственного бюджета;

• организовывает выполнение Государственного бюджета;

• проводит методическую работу по вопросам бюджетного планирования;

• осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом;

•контролирует выполнение Государственного бюджета, составляет отчет о его выполнении;

• разрабатывает предложению относительно усовершенствования налоговой политики и т.п..

Государственная контрольно-ревизионная служба осуществляет государственный контроль за расходованием средств и материальных ценностей; за состоянием и достоверностью бухгалтерского учета и отчетности в министерствах, ведомствах, государственных комитетах, государственных фондах, бюджетных учреждениях, а также на предприятиях и в организациях, которые получают средства из бюджетов всех уровней и государственных валютных фондов; осуществляет разработку предложений относительно устранения выявленных недостатков и нарушений и предотвращения их в будущем.

Государственное казначейство осуществляет:

• организацию кассового выполнения Государственного бюджета и контроль за этим процессом;

• управляет имеющимися средствами Государственного бюджета, в т.ч. в иностранной валюте, и средствами государственных внебюджетных фондов в пределах расходов, установленных на соответствующий период;

• финансирует расходы Государственного бюджета;

• ведет учет кассового выполнения Государственного бюджета и составляет отчет о его выполнении;

• осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом;

• осуществляет распределение между Государственным бюджетом и бюджетами АР Крым, областей, городов Киева и Севастополя, распределение отчислений от общегосударственных налогов, собрания и платежей за нормативами, утвержденными Верховной Радой Украины;

• осуществляет контроль за поступлением и использованием средств государственных внебюджетных фондов;

• разрабатывает нормативно-методические документы по вопросам бухгалтерского учета, отчетности и организации выполнения бюджетов всех уровней, которые являются обязательными для всех предприятий, учреждений и организаций, которые используют бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов.

Государственная налоговая администрация осуществляет:

• контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов:

• разработку предложений относительно усовершенствования налогового законодательства, принимает нормативные акты и методические рекомендации по вопросам налогообложения;

• формирует и ведет Государственный реестр физических лиц-налогоплательщиков и единый банк данных о плательщиках-юридических лицах;

• проводит разъяснительную работу среди налогоплательщиков по вопросам налогообложения;

• осуществляет предупреждение и раскрытие преступлений и других правонарушений в сфере налогообложения.

Органы местного самоуправления:

• самостоятельно разрабатывают, утверждают и выполняют соответствующие местные бюджеты;

• самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов, определяют направления их использования;

• используют свободные бюджетные средства, дополнительно полученные в процессе выполнения местных бюджетов;

• имеют право выпускать местные займы, лотереи и ценные бумаги, а также получать кредиты в банковских учреждениях;

• могут выступать гарантами под предоставление кредитов предприятиям и учреждениям, которые принадлежат к коммунальной собственности;

• имеют право размещать принадлежащие им средства в банках других субъектов права собственности, получать проценты от доходов и зачислять их к доходной части соответствующего местного бюджета.

Бюджетный процесс - это регламентированная нормами правовая деятельность, связанная с составлением, рассмотрением, утверждением и выполнением бюджетов, которые составляют бюджетную систему Украины.

Бюджетный кодекс Украины определяет следующие стадии бюджетного процесса:

1. составление проектов бюджетов;

2. рассмотрение и принятие закона о Государственном бюджете Украины, решений о местных бюджетах;

3)выполнение бюджета, в том числе в случае необходимости внесения изменений в закон о Государственном бюджете Украины, решение о местных бюджетах;

4)подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения относительно него.

От начала составления бюджетов до утверждения отчетов об их выполнении весь бюджетный процесс проходит под контролем Верховной Рады Украины и местных органов самоуправления. Составлению проекта бюджета предшествует большая и продолжительная подготовительная работа, которая проводится Кабинетом Министров Украины, Министерством экономики Украины, Министерством Финансов Украины и их органами на местах.

Не позднее 1 июня в Верховной Раде Украины происходят парламентские слушания по вопросам бюджетной политики на следующий бюджетный период. С докладом об основных направлениях бюджетной политики на следующий бюджетный период выступает премьер-министр Украины или по его поручению министр финансов Украины.

Кабинет Министров Украины подает в Верховную Раду Украины проект основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период, где содержатся предложения Кабинета Министров Украины относительно:

1. предельного размера дефицита (профицита) Государственного бюджета Украины в процентах к прогнозному годовому объему валового внутреннего продукта;

2. доли прогнозного годового объема валового внутреннего продукта, который перераспределяется через сводный бюджетУкраины; предельного объема государственного долга и его структуры;

1. удельного веса объема межбюджетных трансфертов в расходах Государственного бюджета и т.п..

Основные направления бюджетной политики на следующий бюджетный период основываются на прогнозных макропоказателях экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период с указанием показателей объема валового внутреннего продукта, индексов потребительских и оптовых цен, прогнозируемого официального обменного курса гривны в среднем за год и на конец года, прогнозированного уровня безработицы.

По результатам парламентских слушаний Верховная Рада Украины принимает постановление об одобрении или принятии к сведению основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период.

Непосредственная работа по составлению проекта Государственного бюджета выполняется по доверенности Кабинета Министров Министерством финансов Украины. На качество составления проекта бюджета осуществляют влияние разнообразные факторы как внутреннего, так и внешнего характера.

На практике процесс составления проекта бюджета длится возле 7-ми месяцев (с марта по сентябрь) и охватывает много согласительных операций.

Для подготовки предложений проекта Государственного бюджета Украины Министерство финансов Украины разрабатывает и доводит до сведения главных распорядителей бюджетных средств инструкции относительно подготовки бюджетных запросов.

Главные распорядители бюджетных средств организовывают разработку бюджетных запросов для представления Министерству финансов Украины в сроки и порядке, установленном Министерством финансов Украины.

На основе анализа бюджетных запросов, представленных главными распорядителями бюджетных средств, Министерство финансов Украины готовит проект закона о Государственном бюджете Украины и подает его Кабинету Министров Украины для рассмотрения.

Кабинет Министров Украины принимает постановление относительно одобрения проекта закона о Государственном бюджете Украины и подает его вместе с соответствующими материалами Верховной Раде Украины не позднее 15-го сентября года, который предшествует плановому. Вместе с проектом закона о Государственном бюджете Украины, одобренным Кабинетом Министров Украины, подаются:

1. пояснительная записка к проекту закона о Государственном бюджете Украины;

2. прогнозные показатели сводного бюджета Украины согласно бюджетной классификации, а также сводный баланс финансовых ресурсов Украины;

3. перечень льгот на налоги, сборы (другие обязательные платежи) с расчетом потерь доходов бюджета от их предоставления;

1. структуру финансовых обязательств по государственному долгу и государственных гарантий на текущий и следующий бюджетные периоды к полному погашению долговых обязательств, включая суммы на обслуживание государственного долга;

4. доклад о ходе выполнения Государственного бюджета Украины в текущем бюджетном периоде;

5. другие материалы, объем и форму которых определяет Кабинет Министров Украины.

Представленный проект Закона к 1-го октября подлежит предыдущему рассмотрению комитетами Верховной Рады. После этого проект рассматривается в трех чтениях на пленарных заседаниях Верховной Рады и принимается Верховной Радой к 1-го декабря года, который предшествует плановому.

Закон "О Государственном бюджете на соответствующий год" и Постановление Верховной Рады о порядке введения его в действие публикуются в печати для общего рассмотрения.

Если к началу нового бюджетного периода не вступил в силу закон о Государственном бюджете Украины, Кабинет Министров Украины имеет право осуществлять расходы Государственного бюджета Украины согласно этой статье Кодекса со следующими ограничениями:

1) расходы Государственного бюджета Украины могут осуществляться лишь на цели, которые определены в законе о Государственном бюджете Украины на предыдущий бюджетный период и одновременно предусмотрены в проекте закона о Государственном бюджете Украины на следующий бюджетный период, представленному Кабинетом Министров Украины в Верховную Раду Украины;

2) ежемесячные расходы Государственного бюджета Украины не могут превышать 1/12 объема расходов, определенных закономо Государственном бюджете Украины на предыдущий бюджетный период;

3) до принятия закона о Государственном бюджете Украины на текущий бюджетный период производить капитальные расходы запрещается, кроме случаев, связанных с введением военного или чрезвычайного положения, объявлением отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации.

Под выполнением бюджетов следует понимать обеспечение своевременного и полного поступления запланированных доходов, а также полного и беспрерывного финансирования предусмотренных бюджетом мероприятий.

Участие в выполнении бюджетов принимают предприятия, организации и учреждения всех форм собственности, а также население, т.к. они связаны с доходами и расходами бюджетов.

Выполнение Государственного бюджета обеспечивает Кабинет Министров Украины. Министерство финансов Украины осуществляет общую организацию и управление выполнением Государственного бюджета Украины, координирует деятельность участников бюджетного процесса по вопросам выполнения бюджета.

В Украине применяется казначейская форма обслуживания Государственного бюджета Украины, которая предусматривает осуществление Государственным казначейством Украины:

1. операций со средствами государственного бюджета;

2. расчётно-кассового обслуживания распорядителей бюджетных средств;

3. контроля бюджетных полномочий при зачислении начислений, принятии обязательств и проведении платежей;

4. бухгалтерского учета и составления отчетности о выполнении государственного бюджета. В основу деятельности Государственного казначейства положен принцип "единой кассы", что дает возможность в объединении с централизованной казначейской телекоммуникационной системойиметь исчерпывающую информацию о ежедневном состоянии государственных финансов и обеспечивает возможность гибкого маневрирования государственными денежными ресурсами. Непосредственно кассовое выполнение бюджета осуществляется через учреждения Национального банка, Укрексимбанка, Укрсоцбанка, Проминвестбанка. Кассовое выполнение Пенсионного фонда обслуживает банк "Аваль". Указанные банки осуществляют прием и зачисление на соответствующие счета бюджета налогов и сборов, приеми выдачу внебюджетных средств учреждений, расчетное и кассовое обслуживания учреждений и организаций, которые финансируются из местных бюджетов.

Государственный бюджет Украины исполняется за подписью, которая утверждается министром финансов Украины согласно бюджетным назначениям в месячный срок после обретения законом о Государственном бюджете Украины действия.

После истечения бюджетного года Министерство финансов составляет Отчет о выполнении Государственного бюджета. Годовой отчет о выполнении закона о Государственном бюджете Украины подается Кабинетом Министров Украины в Верховную Раду Украины не позднее 1-го мая года, следующего за отчетным.

Годовой отчет о выполнении закона о Государственном бюджете Украины включает такие части:

1. отчет о финансовом состоянии (баланс) Государственного бюджета Украины;

2. отчет о выполнении Государственного бюджета Украины;

3. отчет о движении денежных средств;

4. информацию о выполнении защищенных статей расходов Государственного бюджета Украины;

5. отчет о бюджетной задолженности;

6. отчет об использовании средств из резервного фонда Кабинета Министров Украины;

7. информацию о состоянии государственного долга;

8. отчет о кредитах и операциях, которые касаются государственных гарантийных обязательств;

9)сводные показатели отчетов о выполнении бюджетов;

10) информацию о выполнении местных бюджетов;

11) другую информацию, признанную Кабинетом Министров Украины необходимой для объяснения отчета.

Отчет Кабинета Министров Украины перед Верховной Радой Украины о выполнении закона о Государственном бюджете Украины представляет министр финансов Украины. Верховная Рада Украины может заслушать главных распорядителей средств Государственного бюджета Украины относительно использования ими бюджетных средств.

По результатам рассмотрения Верховная Рада Украины принимает решение относительно отчета о выполнении закона о Государственном бюджете Украины.