Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Г л а в а 5
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ,
ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ,
АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ
ЗАДЕРЖАННЫХ И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
5.1. СУЩНОСТЬ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
В ДАННОМ НАПРАВЛЕНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Надзор за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры
принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу является самостоятельной отраслью прокурорско-надзорной деятельности. Уголовное наказание,
назначаемое по приговору суда, назначаемые судом меры принудительного характера, задержание (как мера процессуального принуждения), заключение под стражу и домашний арест (как меры пресечения) всегда неизбежно связаны с ограничением либо временным
лишением граждан некоторых основных прав и свобод. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным
законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Правовой основой такого ограничения являются: Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовно-исполнительный
261
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 15 июля
1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Закон Российской Федерации
от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях
прав граждан при ее оказании». Наказания и меры принудительного характера, назначаемые судом, исполняют специальные государственные органы и учреждения. Задержанные и заключенные под
стражу содержатся в специальных государственных учреждениях,
обеспечивающих временную изоляцию от общества подозреваемых
и обвиняемых в совершении преступлений.
Безусловно, администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных
под стражу, а также должностные лица, осуществляющие прокурорский надзор, должны в своей практике учитывать международноправовые стандарты в области охраны и защиты прав задержанных,
заключенных под стражу и осужденных, а также лиц, которым судом
назначены меры принудительного характера. Общепризнанные права
этой категории лиц закреплены в следующих международных документах: Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (1955 г.); Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию
правопорядка (1979 г.); Конвенция против пыток и других жестоких,
бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.); Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых
задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (1988 г.);
Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса
поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (1989 г.);
Минимальные стандартные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) (1990 г.).
К сожалению, заведения пенитенциарной системы по-прежнему
остаются местом постоянных и массовых нарушений прав человека.
Так, неоднократно в докладах о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Федерации, подготовленных сотрудниками
Комиссии по правам человека при Президенте РФ, Уполномоченным
по правам человека в РФ, отмечалось, что «фактическое положение
в системе пенитенциарных заведений еще далеко от общепризнан-
262
Глава 5. Надзор за исполнением законов администрациями ...
ных международных норм и простых норм нравственности. Эта система не исправляет, а морально и физически калечит заключенных,
развращает персонал и воспроизводит криминогенную опасность в
обществе».
уголовно-исполнительной системы идет медленно и сложно.
1
С тех пор ситуация постепенно меняется, но реформа
2
К общим недостаткам существующей системы исполнения наказаний,
связанных с лишением свободы, можно отнести: критическое состояние материально-технической базы следственных изоляторов,
исправительных и других учреждений; крайне низкий уровень медицинского обслуживания заключенных; отсутствие возможностей
обеспечить трудовую занятость заключенных; произвол, насилие,
жестокое обращение с заключенными со стороны сотрудников пенитенциарных учреждений.
Регулярно в Европейском суде по правам человека рассматриваются жалобы граждан России на незаконное содержание их
под стражей в учреждениях уголовно-исполнительной системы
Российской Федерации
3
. Неоднократно такие жалобы признавались
обоснованными и Европейским судом констатировались нарушения
Российской Федерацией положений ст. 3 Конвенции о защите прав
человека и основных свобод (далее — Конвенции), выразившиеся в
бесчеловечных условиях содержания заявителей под стражей в различных учреждениях ФСИН России. Проведенное обобщение показало, что из числа направленных запросов по вопросам содержания под стражей и отбывания наказаний по жалобам в Европейский
Суд в 66% говорилось о нарушениях ст. 3 Конвенции в следственных
1
См.: Доклад о соблюдении прав человека и гражданина в Российской Фе де-
рации за 1993 год // Российская газета. 1994. 25 авг.
2
См. Ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Рос сийской Федерации. http://ombudsmanrf.org/; Концепция развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ №1772-р от 14 октября 2010 г. (с изм. и доп.).
3
См. постановления Европейского Суда по правам человека: от 7 июня
2007 г. по жалобе № 34000/02 «Игорь Иванов против Российской Федерации»,
от 14 февраля 2008 г. по жалобе № 66802/1 «Дорохов против Российской Федерации», от 15 мая 2008 г. по жалобе № 67542/01 «Гусев против Российской
Федерации» и др.
263
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
изоляторах в части ненадлежащего материально-бытового и медикосанитарного обеспечения. В 34% случаев обращения заявителей в
Европейский Суд содержали сведения о нарушении порядка отбывания наказания в исправительных учреждениях, в том числе о
применении насилия, избиениях, незаконных дисциплинарных
взысканиях в виде водворения в штрафной изолятор, неоказании
квалифицированной медицинской помощи и др.
1
Генеральная прокуратура Российской Федерации уделяет большое внимание указанным вопросам, анализирует доводы, положенные в основу решений
Европейского суда по правам человека, и принимает меры, направленные на разъяснение прокурорам всех уровней критериев, по которым действия должностных лиц учреждений уголовно-исполнительной системы следует считать незаконными
2
.
Специальные задачи прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под
стражу обусловливаются общими задачами деятельности прокуратуры, к которым относятся:
— обеспечение соблюдения норм Конституции Российской
Федерации, точного и единообразного исполнения законов, действующих на территории России;
— выявление нарушений законности на поднадзорных объектах;
— установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
— выявление лиц, виновных в допущенных нарушениях;
1
Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 27 марта 2012 г.
№17-35-12 «О результатах обобщения обращений граждан в Европейский Суд
по правам человека и принятых по ним решениях» и др.
2
См. Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 22 февраля
2012 г. № 17-117-08 «О постановлениях Европейского Суда по правам человека по делам «Чудун против России», «Орлов против России»; Информационное
письмо Генеральной прокуратуры РФ от 28 июня 2012 г. № 17-197-09 «О постановлениях Европейского Суда по правам человека по делам «Митрохин против
России», «Кондратишко и другие против России», «Ушаков против России»,
«Хатаев против России».
264
Глава 5. Надзор за исполнением законов администрациями ...
— устранение выявленных нарушений законности, причин и ус-
ловий, способствующих совершению правонарушений;
— обеспечение привлечения лиц, виновных в допущенных на-
рушениях, к юридической ответственности.
Специальные задачи конкретизированы в Приказе Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 16 января 2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых
и обвиняемых в совершении преступлений» и Приказе Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 8 августа 2011 г. № 237
«Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства при содержании подозреваемых и обвиняемых в изоляторах
временного содержания органов внутренних дел, пограничных органов ФСБ России, на гауптвахтах, в конвойных помещениях судов
(военных судов)» .
Предметом прокурорского надзора в данной отрасли являются:
законность нахождения лиц в местах содержания задержанных,
предварительного заключения, исправительных и иных органах и
учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
— соблюдение установленных законодательством Российской
Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под
стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного
характера, порядка и условий их содержания;
— законность исполнения наказания, не связанного с лишением
свободы.
Под законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных
органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, следует понимать не только
законность помещения и содержания в них, но и соблюдение сроков содержания и своевременность освобождения. Во всех случаях
юридическим основанием нахождения лица в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных
органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принуди-
265
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
тельного характера, назначаемые судом, является решение компетентного государственного органа, отраженное в соответствующем
документе (протоколе задержания; постановлении, определении,
приговоре суда).
Основные права и обязанности задержанных, заключенных
под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, установлены в ст. 10–12 УИК РФ, ст. 6, 17 и
36 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», ст. 37 Закона
Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях
прав граждан при ее оказании».
Порядок и условия содержания задержанных, заключенных под
стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, определяются как в статьях вышеуказанных законодательных актов, так и в ведомственных подзаконных нормативных правовых актах.
Относительно законности исполнения наказания, не связанного
с лишением свободы, речь идет о следующих видах наказания — исправительные и обязательные работы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью,
лишение свободы при условном осуждении и т. п. Осужденные к
отбыванию наказания, не связанного с изоляцией от общества, обязаны состоять на специальном учете. За этими лицами должен осуществляться постоянный контроль, в том числе за их надлежащим
поведением, соблюдением обязанностей и запретов, установленных
уголовно-исполнительными инспекциями, порядком и условиями
отбывания наказания и т. д.
В ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» не упоминается о необходимости обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина применительно к задержанным, заключенным под стражу, осужденным и лицам, подвергнутым мерам принудительного характера. Права и обязанности упомянутой категории лиц, указанные в специальных законодательных
актах, составлены с учетом перечня основных (конституционных)
прав граждан и потребностью во временном изъятии либо ограничении некоторых из них.
266
Глава 5. Надзор за исполнением законов администрациями ...
Объектами прокурорского надзора являются:
— органы и учреждения Федеральной службы исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации (следственные изоляторы, колонии, тюрьмы, уголовно-исполнительные инспекции);
— учреждения Пограничных войск ФСБ России (изоляторы временного содержания);
— учреждения Министерства внутренних дел Российской
Федерации (изоляторы временного содержания);
— органы и учреждения Министерства обороны Российской
Феде рации (гауптвахты, дисциплинарные воинские части);
— органы и учреждения Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (лечебные учреждения, лечебно-профилактические учреждения, психиатрические
стационары).
Должностные лица органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест
содержания задержанных и заключенных под стражу во исполнение
законодательных предписаний совершают определенные служебные
действия, принимают юридически значимые решения, издают правовые акты, налагают на задержанных, заключенных под стражу и
осужденных дисциплинарные взыскания. Оценка соответствия правовых актов (нормативных правовых и индивидуально-правовых),
издаваемых в процессе правоприменения, действующим федеральным законам Российской Федерации входит в предмет этой отрасли
прокурорского надзора.
При осуществлении надзора за законностью порядка и условий
содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных и
лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, прокурор не
должен вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность этих
органов и учреждений. Это требование очерчивает пределы прокурорского надзора в рассматриваемой отрасли. В своей деятельности органы прокуратуры не должны также подменять органы контроля.
Помимо прокурорского надзора законодательством Российской
Федерации предусмотрены различные виды государственного контроля за деятельностью названных органов и учреждений:
267
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
— контроль органов государственной власти (федеральных и субъ-
ектов Российской Федерации) и органов местного самоуправления;
— судебный контроль;
— ведомственный контроль (вышестоящих органов и должност-
ных лиц).
5.2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ АДМИНИСТРАЦИЯМИ ОРГАНОВ
И УЧРЕЖДЕНИЙ, ИСПОЛНЯЮЩИХ НАКАЗАНИЕ,
АДМИНИСТРАЦИЯМИ МЕСТ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ
И ЗАКЛЮЧЕННЫХ ПОД СТРАЖУ
В ст. 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» закрепляются специальные полномочия прокуроров
по осуществлению надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями
мест содержания задержанных и заключенных под стражу. В силу
специфики объектов прокурорского надзора эти полномочия носят жесткий властный характер и позволяют эффективно выявлять
и непосредственно устранять допущенные нарушения законности.
Это обусловлено режимом работы вышеуказанных органов и учреждений, содержанием служебной деятельности их должностных лиц,
возможностью широкого законного применения мер государственного принуждения по отношению к задержанным, заключенным под
стражу, осужденным и лицам, подвергнутым мерам принудительного характера. При необходимости прокуроры могут использовать и
иные полномочия, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 22 и 27).
Проанализируем полномочия прокуроров, установленные ст. 33
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»:
— право посещать в любое время органы и учреждения, указанные в ст. 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации».
Это право служит условием надлежащего выполнения надзирающим прокурором своих служебных обязанностей, поскольку в этих
268
Глава 5. Надзор за исполнением законов администрациями ...
органах и учреждениях законодательно установлен режим ограниченного доступа и введена строгая пропускная система, исключающая
возможность посещения их территорий и служебных помещений посторонними лицами. Прокурор как представитель государственного надзорного органа при необходимости проведения плановых или
внеплановых проверок может посещать такие объекты прокурорского
надзора по предъявлении служебного удостоверения:
— право опрашивать задержанных, заключенных под стражу,
осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.
Заявления, жалобы и обращения таких лиц следует проверять,
получая информацию непосредственно из первых рук. Учитывая
ограниченный характер возможностей по защите прав и законных
интересов этой категории лиц собственными действиями, прокурор
для объективности проводимых проверок должен использовать преимущественно вышеуказанный источник получения сведений о нарушениях законности, с «поправкой» на личностные и медицинские
(психологические и психиатрические показатели) данные недовольных граждан, находящихся в местах изоляции:
— право знакомиться с документами, на основании которых эти
лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты
мерам принудительного характера.
Исключительно протокол задержания, постановление, определение и приговор суда могут составлять юридическое основание помещения граждан в органы и учреждения, исполняющие наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, места содержания задержанных и заключенных под стражу и содержания их там. Отсутствие
названных документов либо неправильное оформление таковых означает незаконность ограничения прав и свобод человека и гражданина, а,
следовательно, обязанность их незамедлительно освободить:
— право знакомиться с оперативными материалами (материалами ОРД).
В соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» оперативные подразделения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, вправе проводить
совместно с работниками уголовно-исполнительной системы ОРМ в
следственных изоляторах уголовно-исполнительной системы.
269
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Кроме того, в целях выявления, предупреждения, пресечения и
раскрытия преступлений проведение ОРМ прямо предусмотрено в
ч. 7 ст. 34 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и ст. 84 УИК РФ.
При этом должностные лица этих органов обязаны обеспечить надлежащее документирование своей деятельности, которое должно отражать порядок ее осуществления и полученные результаты. Статья
21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»
закрепляет право прокуроров, оформивших допуск к работе с секретными материалами, истребовать и ознакомиться с оперативно-служебными документами, включая дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную
документацию и ведомственные нормативные правовые акты:
— право требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.
К таким условиям относятся правила содержания указанной категории лиц, в том числе гарантии их личной безопасности, материально-бытовое обеспечение, должное медико-санитарное обслуживание и т. п. Во многом создание необходимых условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных
и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, обусловливается уровнем материально-финансового обеспечения органов и
учреждений пенитенциарной системы. Возможности органов прокуратуры в части реализации этого правомочия представляются несколько ограниченными:
— право проверять соответствие законодательству Российской
Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации».
Правовые акты (нормативные правовые и индивидуальные),
издаваемые должностными лицами органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу,
носят подзаконный характер и должны полностью соответствовать
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]