Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ (имеются ли нарушения при проведении
конкурса на вакантные должности);
— несоблюдения государственными гражданскими и муниципальными служащими установленных действующим законодательством запретов и ограничений (являются ли гражданские и муниципальные служащие учредителями коммерческих организаций, занимаются ли они предпринимательской деятельностью и т. д.);
— представления служащими в кадровые подразделения неполных и недостоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и расходов на себя и супругов (указаны ли доходы от продажи автомобилей и квартир, информация об
имеющихся банковских вкладах, наличие в собственности или пользовании объектов недвижимости и земельных участков под ними);
— соблюдается ли государственными и муниципальными служащими обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать
меры по предотвращению такого конфликта (к таким случаям, прежде всего, относятся наличие родственных связей между должностными лицами и руководителями коммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в подконтрольной государственному органу сфере);
— непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности,
которая приводит или может привести к конфликту интересов;
— имеются ли в государственном органе факты замещения
должностей гражданской службы близкими родственниками в случае, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
— владение государственным или муниципальным служащим
ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных
(складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер
к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской
Федерации в целях предотвращения конфликта интересов;
191
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
— несоблюдения требований закона, согласно которым гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной
службы, в течение двух лет после увольнения с государственной или
муниципальной службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции
государственного управления данными организациями входили в
должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению государственных
гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию
конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом
нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Прокурор может выявить нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе, прежде всего, ознакомившись с материалами отдела кадров, личными делами, справками
о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственную должность Российской
Федерации, и членов их семей, справками о расходах лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, иных
лиц по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах
организаций) и об источниках получения средств, за счет которых
совершена указанная сделка.
В ходе проверки следует направлять запросы в налоговые органы, Пенсионный фонд, Росреестр, Государственную инспекцию
безопасности дорожного движения МВД России, государственный
надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации, Государственную инспекцию
по маломерным судам МЧС России с целью выявления фактов осуществления незаконной предпринимательской деятельности, незаконного трудоустройства после увольнения, получения незаконного
дохода, участия на платной основе в деятельности коммерческих организаций, о вхождении в число учредителей коммерческих организаций государственных и муниципальных служащих, а также в целях
проверки достоверности указания в справке о доходах сведений об
192
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
объектах недвижимого имущества, автомототранспортных средствах, тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин, включая автомототранспортные средства, а также маломерных
судов, находящихся в собственности или пользовании государственного и муниципального служащего.
Актуальным направлением прокурорского надзора в сфере исполнения законов о противодействии коррупции проверки является
надзор за исполнением законодательства об использовании государственного и муниципального имущества. К типичным нарушениям
относятся: передача в аренду сторонним организациям имущества
без согласия собственника; передаче объектов недвижимости без
заключения или до заключения договоров аренды; предоставление
земельных участков на льготных условиях (совершение притворных
сделок от имени инвалидов, многодетных семей и др. в целях получения прав на земельные участки третьими лицами без соблюдения
процедуры торгов и по льготной цене); предоставление гражданам
земельных участков в упрощенном порядке (путем выдачи должностными лицами органов местного самоуправления подложных
выписок из похозяйственных книг, которые являются основаниями
для регистрации прав собственности граждан на безвозмездной основе); передача земельных участков в собственность лицам, имеющим на этих участках объекты недвижимости (в отсутствие объектов
недвижимости, в том числе в случае регистрации прав собственности
по подложным свидетельствам о регистрации прав на данные объекты); передача земельных участков в собственность инвесторам (при
неисполнении ими условий инвестиционных соглашений); фактическое безвозмездное пользование земельными участками (в связи с
непринятием уполномоченными органами мер по взысканию невыплаченных сумм арендных платежей, а также самовольным захватом
земельных участков) и др.
Как показывает практика, наибольшая эффективность проверочных мероприятий достигается при их проведении во взаимодействии с правоохранительными органами и органами, наделенными
полномочиями по контролю в сфере землепользования. При проведении данных проверок прокуроры должны принимать достаточные меры к выявлению случаев несоблюдения государственными
193
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
и муниципальными служащими, наделенными полномочиями по
принятию решений в сфере землепользования, установленного порядка урегулирования и предотвращения конфликта интересов.
Давалась оценка на предмет наличия коррупционной составляющей, в том числе возможной аффилированности должностных лиц
(на основании управленческих решений которых земельные участки
предоставляются с нарушениями требований закона) с организациями и иными лицами.
В процессе прокурорских проверок исполнения законов о противодействии коррупции прокуроры обязаны выявлять нарушения
закона при размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Результаты прокурорских проверок в указанной сфере свидетельствуют о многочисленных фактах нарушения названного законодательства, незаконного и нерационального расходования бюджетных
средств, а в некоторых случаях их хищения и злоупотребления должностными лицами своими полномочиями.
Государственными и муниципальными заказчиками в основном,
не обеспечивается соблюдение требований федерального законодательства об обязательном проведении торгов либо запроса котировок; сроках опубликования извещений о проведении конкурсов
и подписания контрактов; включении в контракты условий об ответственности подрядчиков; несоблюдение процедуры проведения
торгов; необеспечение контроля за надлежащим выполнением организациями — поставщиками товаров (работ, услуг) обязательств,
предусмотренных контрактами.
Прокуроры при выявлении нарушений законов при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных
нужд, которые влекут за собой неэффективное расходование средств
соответствующих бюджетов, обязаны добиваться в суде расторжения
по существу данных контрактов. Необходимо направить усилия прокуроров на выявление фактов возложения на участников конкурсов
обязанностей, направленных на получение имущественной выгоды
лицами, организующими проведение закупок, и устранения ответственными лицами от осуществления контроля выполнения условий
контрактов. Особое внимание должно быть обращено на выявление
194
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
случаев заинтересованности должностных лиц государственных заказчиков при размещении заказов, заключении и исполнении государственных контрактов; на устранение факторов, создающих условия для хищения бюджетных средств и злоупотребления должностными полномочиями.
Во взаимодействии с антимонопольными органами следует регулярно проводить проверки исполнения государственными заказчиками указанного законодательства и при выявлении нарушений
незамедлительно принимать меры по их устранению.
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» на органы прокуратуры
Российской Федерации возложено проведение антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов.
Данный Федеральный закон направлен на реализацию мер по
профилактике коррупции, определенных Федеральным законом
от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», и
положений подп. «г» п. 4 раздела IV Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской
Федерации 31 июля 2008 г. № 1568-Пр.
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов (далее — антикоррупционная
экспертиза) рассматривается как элемент осуществления прокурорами своих полномочий, в частности по надзору за соблюдением законов, а также как элемент правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов и государственной регистрации нормативных
правовых актов.
В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 г.
№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов,
принимаемых (издаваемых) федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, иными государственными органами и организациями,
органами местного самоуправления, их должностными лицами, при
осуществлении своих полномочий в установленном Генеральной
195
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике,
определенной Правительством Российской Федерации.
Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов установлен приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов».
Правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля
2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Говоря о пределах антикоррупционной экспертизы необходимо
отметить, что прокурор ограничен сферой общественных отношений, проверка коррупциогенности которых отнесена к компетенции
органов прокуратуры. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании,
а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых
Российской Федерацией на основании федерального закона;
социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
При организации проведения антикоррупционной экспертизы в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской
Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400, прокуроры обязаны осуществить организационные мероприятия, направленные на ре-
196
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
ализацию полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, в том числе возложить
эти обязанности на конкретных работников; издать необходимые
организационно-распорядительные документы; с целью определения механизма реализации новых полномочий провести межведомственные совещания с руководителями федеральных органов исполнительной власти и организаций федерального уровня, обладающих
правом нормотворчества.
Кроме того, Генеральный прокурор Российской Федерации
обязал нижестоящих прокуроров осуществлять учет нормативных
правовых актов по вопросам, определенным п. 2 ст. 3 Федерального
закона № 172-ФЗ, и вести реестр изученных актов, внесенных требований, а также результатов рассмотрения в порядке гражданского
судопроизводства заявлений прокурора (п. 4 приказа Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400).
Нормативные правовые акты подлежат изучению прокурорами в
соответствующих органах прокуратуры: акты федеральных органов и
их должностных лиц — в течение двух месяцев со дня принятия; акты
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
территориальных органов федеральных органов, органов местного
самоуправления и их должностных лиц — в течение одного месяца
со дня принятия (п. 5 приказа Генеральной прокуратуры Российской
Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400).
В соответствии с Методикой проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства
Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы
необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта.
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
197
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения,
наличие дублирующих полномочий органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц);
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию
подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего
первоначальный нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти
или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при
принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих
полномочий — установление общеобязательных правил поведения в
подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур —
отсутствие порядка совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными лицами)
определенных действий либо одного из элементов такого порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление
административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные,
трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права, — установление неопреде-
198
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
ленных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государственной
власти или органами местного самоуправления (их должностными
лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;
в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление
неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного
характера.
Коррупционные факторы, выявленные в нормативном правовом акте в ходе осуществления прокурором своих полномочий, отражаются в подлежащем обязательному рассмотрению требовании
прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
Требование прокурора об изменении нормативного правового
акта реализуется в установленном порядке федеральными органами
исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, их должностными
лицами в соответствии с их компетенцией. Указанное требование
прокурора может быть обжаловано в установленном порядке.
Коррупционные факторы, выявленные в ходе правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, в ходе рассмотрения нормативных правовых актов при государственной регистрации, а также в
ходе мониторинга применения нормативных правовых актов, отражаются в заключении, имеющем рекомендательный характер.
Содержащиеся в заключении рекомендации учитываются в установленном порядке на стадии доработки проекта нормативного правового акта или путем изменения принятого (изданного) нормативного правового акта соответствующим органом или должностным
лицом.
199
Г л а в а 2
НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ
И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
2.1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ НАДЗОРА ПРОКУРОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Права человека представляют сложное и многомерное социально-правовое и социально-культурное явление. В разные исторические эпохи политико-правовая концепция прав человека приобретала религиозные, философские и этические оттенки. Великие идеи
всеобщего правового равенства, справедливости, естественной свободы, неотъемлемых прав людей на жизнь, честь и достоинство, свободу и неприкосновенность личности, собственность, безопасность
и т. п. берут свое начало уже в дискуссиях греческих и римских философов в V–VI вв. до н. э., проходивших в полисах Древней Греции и
провинциях Древнего Рима. Основные вехи развития идей о правах
человека подробно освещаются в специальной научной литературе.
Осмысление этого феномена позволяет констатировать, что любой
человек имеет право на определенный объем материальных и духовных благ, которые общество и государство способны и обязаны гарантировать каждой личности. Свойство этих прав заключается в их
неотчуждаемости и естественном характере. Однако политико-юридическое признание со стороны государства и нормативное закрепление в законодательстве отдельные права человека стали получать
только начиная со времени совершения в Европе буржуазно-демо-
1
1
См., например: Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность.
М., 1991; Права человека накануне XXI века. М., 1994; История политических и
правовых учений: учебник / под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1995; Общая теория
прав человека / под ред. Е.А. Лукашовой. М., 1996.
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]