Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
актов прокурорского надзора по фактам, не носящим характера нарушений закона, рассматривается как вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность. К тому же осуществлять надзор за исполнением подзаконных актов практически нереально из-за огромного
количества таковых. В то же время многие виды общественных отношений до сих пор законодательно не урегулированы. Эти законодательные пробелы восполнены путем издания нормативных указов
Президента Российской Федерации и постановлений Правительства
Российской Федерации. В отдельных случаях федеральное законодательство прямо предусматривает необходимость правового регулирования общественных отношений с их помощью. Полагаем, что в
такой ситуации прокурорский надзор за исполнением указов и постановлений будет действовать.
2.4. СИСТЕМА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
«Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации», — сказано в п. 1 ст. 1 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации». Любая система государственных органов строится на основе законодательно закрепленных принципов. Среди неотъемлемых атрибутов прокурорской
системы можно назвать: целостность; взаимосвязь составных частей;
единую организацию деятельности; интегративность; динамизм.
Система органов прокуратуры состоит из отдельных элементов (органов, учреждений), которые являются разноуровневыми и разнокачественными, но одновременно совместимыми между собой. Все
они взаимосвязаны, а их деятельность носит взаимообусловленный и
согласованный характер. В частности, п. 1 ст. 11 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» среди элементов прокурорской системы перечисляет: Генеральную прокуратуру РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации,
71
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами,
прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и
иные специализированные прокуратуры. Генеральный прокурор РФ
принимает решения об образовании, реорганизации и ликвидации
органов и организаций прокуратуры. Он же определяет статус и компетенцию подчиненных ему прокуратур. Важно отметить наличие
прямого запрета, установленного в п. 3 ст. 11 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации», на создание и деятельность
в пределах территории России прокуратур, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации.
Следует указать два признака организации органов прокуратуры.
Во-первых, основная часть прокурорской системы сформирована по
территориальному признаку. Зоны действия территориальных прокуратур совпадают с границами административно-территориальных образований страны. Во-вторых, при образовании подсистемы специализированных прокуратур использован также предметно-территориальный признак. Военные, транспортные, природоохранные и другие
подобные прокуратуры действуют в черте специально определяемых
границ с учетом особенностей сферы общественных отношений,
предмета и объектов прокурорского надзора. В основной части система прокуратуры может быть умозрительно характеризована как трехзвенная, хотя имеет место и двухзвенное построение отдельных органов. Безусловно, прокуратуры городов, районные и приравненные к
ним специализированные прокуратуры предстают в качестве ведущего звена системы. На их долю приходится очень значительный объем
прокурорско-надзорной работы (до 70% от общей нагрузки). Скажем,
«районный прокурор выполняет основной объем работы по прокурорскому надзору за расследованием уголовных дел», — справедливо
полагал Д.М. Бакаев.
1
Ко второму звену относятся прокуратуры субъектов РФ — республик, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения Москвы и СанктПетербурга и приравненные к ним специализированные прокуратуры. Третье (высшее) звено образует Генеральная прокуратура РФ.
1
Бакаев Д.М. Надзор прокурора района за расследованием уголовных дел.
М., 1979. С. 109.
72
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
Политика укрепления вертикали власти, проводимая Пре зиден том РФ, повлекла за собой образование в 2000 г. семи федеральных округов. В каждом из них учреждены окружные структурные
подразделения федеральных органов исполнительной власти. Этот
процесс затронул и органы прокуратуры. Приказом Генеральной
прокуратуры РФ № 98 «Об образовании управлений Генеральной
прокуратуры РФ в федеральных округах» от 5 июня 2000 г. в структуре Генеральной прокуратуры РФ были созданы управления в федеральных округах. Поскольку организационно они вошли в состав
Генеральной прокуратуры РФ, то в виде самостоятельного звена
прокурорской системы рассматриваться не могут.
При организации деятельности прокуратур разного уровня применяется линейно-функциональный тип их построения. Все существующие звенья связаны между собой и взаимодействуют друг с другом. Научные и образовательные организации, редакции печатных
изданий, являющиеся юридическими лицами, занимают в системе
органов прокуратуры особое место исходя из выполняемых ими задач.
Подсистема территориальных прокуратур соответствует федеративному устройству российского государства. В настоящее время
согласно ст. 65 Конституции РФ в составе Российской Федерации
насчитывается 85 субъектов. В каждом из них есть прокуратура второго звена. На территориях субъектов Федерации работают прокуратуры городов и районов, которые подчиняются прокуратурам
республик, краев, областей и др. Их количество зависит от числа
административных единиц, образующих субъект РФ. В отдельных
регионах имеются некоторые особенности внутреннего административно-территориального деления. Исторические традиции
наименований составных частей (участков местности) некоторых
национально-территориальных образований отражены в их конституциях. В республиканских столицах, крупных краевых и областных
центрах, имеющих районное деление, образуются городские прокуратуры, которым подчиняются прокуратуры районов. Существует
также практика создания межрайонных прокуратур.
1
Так, в городе
1
Подробнее см.: Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре
Российской Федерации» / под ред. Ю.И. Скуратова. М., 1996. С. 45–46.
73
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Краснодар действуют прокуратуры административных округов, а в
Москве — прокуратуры административных округов и межрайонные
прокуратуры. Все территориальные прокуратуры в полном объеме
осуществляют надзор за соблюдением норм Конституции РФ и исполнением законов в отношении поднадзорных объектов, находящихся на участках их действия, уголовное преследование лиц, совершивших преступления в рамках соответствующей территории,
и иные функции за исключением вопросов, прямо отнесенных к
ведению специализированных прокуратур.
К специализированным прокуратурам относятся: 1) военные
прокуратуры; 2) транспортные прокуратуры; 3) природоохранные
прокуратуры; 4) прокуратуры на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО)
(спецпрокуратуры); 5) прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях. При необходимости создаются и другие специализированные прокуратуры (прокуратуры метрополитена, Аксарайская прокуратура по надзору за соблюдением
законов на Аксарайском газоконденсатном комплексе, прокуратура
космодрома «Восточный» п. Углегорск и др.). Учреждение подобных
специализированных прокуратур, деятельность которых строится
по предметно-территориальному принципу, вызвано объективными
потребностями в осуществлении более эффективного надзора за исполнением законов и уголовного преследования лиц, совершивших
преступления, в стратегически важных сферах жизни общества и
государства, имеющих особое значение для обеспечения прав и законных интересов граждан, а также политической, экономической,
военной, экологической безопасности страны. При этом речь идет
об общественных отношениях, в том числе прокурорско-надзорных,
обладающих специфическими чертами правового регулирования,
которые необходимо специально учитывать. Многие известные специалисты теории прокурорского надзора полагают, что «их создание
(специализированных прокуратур. — Авт.) было обусловлено объективной необходимостью осуществления прокурорской деятельности
в определенных сферах правовых отношений, имеющих особую важность для общества и государства и характеризующихся такой спецификой, которая не могла быть в полной мере освоена территориаль-
74
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
ными органами прокуратуры».1 Существуют и иные подходы, в рамках которых предлагается постепенно полностью упразднить специализированные прокуратуры. Такое структурное реформирование
приведет к более простой схеме, построенной по территориальному
принципу: прокуратура района (города) — прокуратура республики
(края, области) — Генеральная прокуратура РФ. В общую ткань прокурорской системы предполагается полностью интегрировать даже
военную прокуратуру.
2
Подобную точку зрения нельзя разделить по
следующим соображениям: во-первых, при реализации такого решения может резко снизиться эффективность прокурорского надзора в
важнейших сферах жизни общества и государства, поскольку произойдет его «распыление» и частичная, а может быть, и полная переориентация усилий прокуроров на достижение состояния законности
в иных сферах жизни общества, во-вторых, согласно универсальному
закону необходимого разнообразия (Винера — Шеннона — Эшби)
любая система, в качестве которой в данном случае можно представить себе систему органов прокуратуры, только тогда обладает устойчивостью для преодоления внешних воздействий и внутренних противоречий, когда имеет достаточное внутреннее разнообразие.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
допускает возможность создания и ликвидации специализированных прокуратур по решению Генерального прокурора РФ. В данный
момент законодательно урегулированы только особенности организации и деятельности военных прокуратур РФ. В остальном разграничение компетенции территориальных и специализированных
прокуратур основано на положениях Приказа Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных
прокуратур». В качестве критерия такого разграничения выступает
1
Клочков В.В., Рябцев В.П., Ястребов В.Б. О специализированных органах
прокуратуры Российской Федерации // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995. С. 55.
2
Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период
правовой реформы в Российской Федерации // Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно
с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. М., 1997. С. 19.
75
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
самостоятельный предмет ведения, которым наделяются территориальные либо специализированные прокуратуры. При этом используется способ подразделения всех прокуратур на обладающих общей
(территориальные прокуратуры) либо специальной (специализированные прокуратуры) компетенцией. Специализированные прокуратуры преследуют единые цели, выполняют общие задачи, используют все универсальные средства прокурорского надзора, обладают
одинаковыми с территориальными прокуратурами правомочиями.
Специальная компетенция для каждого вида таких прокуратур определяется индивидуально, исходя из сферы их деятельности, выделения особого предмета и объектов надзора. Ряд специализированных
прокуратур создан и действует на правах прокуратур субъектов РФ
(второе звено) и прокуратур районов (третье звено), другие — исключительно на правах прокуратур районов (третье звено).
Вместе с тем, с точки зрения перспективы развития прокурорского надзора, считаем целесообразным рассмотреть вопрос о возможности законодательного оформления и создания межрегиональных природоохранных прокуратур (на правах областных) в
масштабах всей страны (например, применительно к образованным
федеральным округам). Работа подобных прокуратур будет обладать
значительно большей эффективностью, нежели деятельность региональных природоохранных прокуратур (на правах межрайонных),
подчиненных прокуратурам субъектов РФ, о чем свидетельствует
огромный вклад Волжской природоохранной прокуратуры в дело защиты окружающей природной среды.
Научные и образовательные организации непосредственно
входят в систему органов прокуратуры Российской Федерации.
В наши дни в рамках системы органов прокуратуры функционирует Академия Генеральной прокуратуры РФ, в состав которой входят: юридический факультет, факультет профессиональной переподготовки и повышения квалификации, факультет подготовки
научных кадров, а также Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка (НИИ Академии
Генпрокуратуры РФ), Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, Иркутский
юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокура-
76
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
туры РФ, Крымский юридический институт (филиал) Академии
Генеральной прокуратуры РФ и Казанский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ. Решением
Правительства РФ (Постановление от 8 июля 1996 г. № 787) созданы
институты прокуратуры РФ в составе Московской государственной
юридической академии (МГЮА) — теперь Институт прокуратуры в
составе Московского государственного юридического университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА), Саратовской государственной академии права (СГАП) — теперь Институт прокуратуры Российской
Федерации в составе ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная
юридическая академия», Институт прокуратуры в составе Уральской
государственной юридической академии (УГЮА), которые должны
готовить юристов для прокурорской работы.
Все эти научные и учебные заведения работают в тесном сотрудничестве с оперативными подразделениями органов прокуратуры.
В общем виде, учитывая статус каждой такой организации, можно
указать главные направления их деятельности. Они связаны: с проведением научно-практических исследовательских работ в области
уголовного права, криминологии, уголовного процесса, криминалистики, прокурорского надзора, юридической психологии, других отраслевых и прикладных юридических дисциплин с целью разработки
методических рекомендаций по укреплению законности и правопорядка; изучением прокурорской и судебной практики, предложением конкретных мер по борьбе с правонарушениями (преступностью);
разработкой учебных, методических, справочных пособий по актуальным вопросам прокурорского надзора и иным направлениям деятельности прокуратуры; организацией непрерывного процесса повышения квалификации прокурорских кадров, подготовкой и переподготовкой слушателей, обучением студентов.
Требует внимательного рассмотрения и внутренняя структура
отдельных органов прокурорской системы. Так, Генеральная проку-
ратура РФ — высшее звено системы органов прокуратуры. Ее, равно
как и систему органов прокуратуры в целом, возглавляет Генеральный
прокурор РФ, который имеет первого заместителя и заместителей по направлениям работы. Предусмотрены должности советников Генерального прокурора, старших помощников и помощников
77
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
по особым поручениям, старших помощников и помощников
Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия и научно-консультативный совет. Коллегия является совещательным органом при Генеральном прокуроре РФ, где обсуждаются
наиболее актуальные вопросы организации и деятельности органов
прокуратуры, заслушиваются руководители подразделений, органов
и учреждений прокуратуры, принимаются согласованные управленческие решения. Коллегиальные решения оформляются приказами
Генерального прокурора РФ и проводятся им в жизнь. Членами коллегии состоят: первый заместитель Генерального прокурора РФ, заместители Генерального прокурора РФ, должностные лица, назначенные Генеральным прокурором РФ. Научно-консультативный совет —
это совещательный орган, представленный учеными и практическими
работниками прокуратуры. На этом совете рассматриваются проблемы организации прокурорской работы, совершенствования прокурорской практики и повышения ее эффективности, вырабатываются
научно обоснованные рекомендации по борьбе с правонарушениями.
В структуру Генеральной прокуратуры РФ входят: 1) главные управления; 2) управления; 3) отделы (на правах управлений); 4) отделы (в
составе управлений). В состав Генеральной прокуратуры РФ включена Главная военная прокуратура РФ, которой руководит Главный
военный прокурор РФ (заместитель Генерального прокурора РФ).
Управления и отделы возглавляют начальники, имеющие заместителей. По должности они одновременно являются старшими помощниками и помощниками Генерального прокурора РФ. В перечисленных
структурных подразделениях предусмотрены должности старших прокуроров и прокуроров.
Прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры
повторяют общие черты внутренней организации Генеральной прокуратуры РФ. В них воспроизведены практически все структурные
подразделения высшего уровня. Однако, в силу пространственно
ограниченной сферы деятельности, их структура носит несколько
упрощенный характер. Прокуратуру субъекта РФ или приравненную
к ней прокуратуру возглавляет соответствующий прокурор. У него
есть первый заместитель, заместители, старшие помощники и помощники. Прокурор субъекта РФ может иметь помощников по осо-
78
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
бым поручениям. В этих прокуратурах Законом также предусмотрено формирование коллегий, как совещательных органов. Структуру
прокуратур этого звена составляют: 1) управления; 2) отделы (на правах управлений); 3) отделы (в составе управлений). Их работу организуют начальники и их заместители. В силу своих должностей эти
начальники и их заместители являются старшими помощниками и
помощниками прокурора субъекта РФ. В управлениях и отделах введены должности старших прокуроров и прокуроров.
Прокуратуры городов (без районного деления) и районов, приравненные к ним прокуратуры — наиболее многочисленны. Они обладают самой простой структурой по сравнению с прокуратурами первых
двух звеньев. Наличие тех или иных должностей в их штатном расписании достаточно вариативно. Общая численность прокурорских
работников зависит от объема выполняемой работы, потребностей
и количества выделенных конкретной прокуратуре штатных единиц.
Городской, районной или приравненной к ней прокуратурой руководит прокурор. Обычно присутствуют должности первого заместителя
и заместителей прокурора. На этом уровне управления не создаются.
Отделы, как правило, тоже не образуются. Хотя, в некоторых случаях, скорее в виде исключения, они могут быть сформированы по
приказу Генерального прокурора РФ. Главным фактором принятия
такого решения выступает наличие острой необходимости в организации более эффективного управления подчиненными сотрудниками. Должности прокурорских работников совпадают со структурными единицами. К ним относятся: старшие помощники и помощники
прокуроров. В прокуратурах всех уровней, помимо оперативных сотрудников, присутствуют технические работники (секретари, делопроизводители, курьеры, водители и т. д.).
79
Г л а в а 3
КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
И СЛУЖБА В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ
3.1. ПРАВОВАЯ РЕГЛАМЕНТАЦИЯ СЛУЖБЫ В ОРГАНАХ
И ОРГАНИЗАЦИЯХ ПРОКУРАТУРЫ
От уровня организации работы с кадрами, правильного подбора,
расстановки и воспитания прокурорских работников зависит успешное выполнение стоящих перед органами прокуратуры задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности,
защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых
законом интересов общества и государства. Таким образом, работа
с кадрами в органах прокуратуры является одним из направлений
внутрисистемной организации работы органов прокуратуры и обеспечивает выполнение целей и задач, стоящих перед прокуратурой.
Нормативно-правовая база, регламентирующая кадровую работу в органах прокуратуры, включает в себя законодательные акты,
подзаконные нормативные акты, организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации,
локальные нормативные акты прокуратур субъектов Российской
Федерации.
Следует отметить, что в ст. 129 Конституции РФ указаны порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской
Федерации и иных прокуроров, т. е. данная статья, в том числе, предусматривает решение кадровых вопросов.
Так, в соответствии со ст. 129 Конституции Российской Фе дерации Генеральный прокурор Российской Федерации и заме сти-
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]