Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
на практическую деятельность органов прокуратуры по выполнению
возложенных на нее функций (правоприменение) будут оказывать
международно-правовые акты. Среди них можно назвать: основополагающие документы о правах человека — Всеобщую декларацию
прав человека (1948 г.), Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) с факультативными протоколами
к ней; Международный пакт о гражданских и политических правах
(1966 г.) с факультативными протоколами к нему; Международный
пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.),
различные конвенции и иные документы, признанные (ратифицированные) Российской Федерацией. Кроме того, следует выделить
межгосударственные, межправительственные и межведомственные
договора и соглашения многостороннего и двустороннего характера,
затрагивающие тем или иным образом вопросы правового регулирования и практической деятельности прокуратуры РФ.
Часть 1 ст. 129 Конституции РФ устанавливает, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской
Федерации определяются федеральным законом». Такой закон был
принят еще в 1992 г. Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации» является базовым и составляет основу прокурорсконадзорного законодательства РФ. По политическим причинам этот
законодательный акт не смог обрести стабильность и впоследствии в
него неоднократно вносились соответствующие изменения и дополнения. Первоначально Закон образовали 7 разделов, 4 главы третьего
раздела, 54 статьи. Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Федерации» устанавливает цели деятельности прокуратуры (что позволяет определить ее задачи), называет принципы организации и
деятельности прокуратуры, перечисляет основные направления деятельности прокуратуры (что позволяет доктринально выделить ее
функции), определяет полномочия и средства прокурорского надзора и иных видов прокурорской деятельности. Впервые в истории прокурорского надзора законодательно закрепляется понятие
«предмет прокурорского надзора», указываются предметы и объекты надзора по его отраслям и направлениям. Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» в п. 1 ст. 1 четко определяет: «Прокуратура Российской Федерации — единая федеральная
21
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции
Российской Федерации и испол нением законов, действующих на территории Российской Феде рации». Это означает, что надзорная функция прокуратуры по-прежнему остается главной и ведущей, хотя прокуратура РФ выполняет и иные функции. В законе регламентированы
также основные отрасли прокурорского надзора. Несколько позднее в
нем появились: специальная глава, посвященная прокурорскому надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (1995 г.);
нормы, устанавливающие порядок прохождения службы в органах
прокуратуры; раздел об особенностях организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры и другие нормы. Закон непосредственно регулирует вопросы кадровой работы, материального и
социального обеспечения, правовой и социальной защиты прокурорских работников.
Поскольку прокурорско-надзорное право относится к комплексным отраслям российского права, то некоторые прокурорсконадзорные нормы отражаются в отраслевых законодательных актах. Комплексные отрасли права традиционно характеризуются соединением разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей.
1
Так, ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» содержит ссылку на возможность регулирования прокурорского надзора и прокурорской деятельности другими
федеральными законами. Процессуальное положение прокурора и
его правовой статус в уголовном, гражданском и административном
видах судопроизводства, а также при рассмотрении дел арбитражными судами, определяются в соответствующих кодифицированных
нормативных правовых актах: Уголовно-процессуальном кодексе РФ, Гражданском процессуальном кодексе РФ, Кодексе РФ об
административных правонарушениях, Кодексе административного
судопроизводства РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ.
Причем в УПК РФ и КоАП РФ закрепляются не только полномочия прокуроров, но и устанавливаются правовые средства прокурорского надзора. Целый ряд федеральных законов, регулирующих
1
Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1996. С. 94.
22
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
деятельность органов исполнительной власти, содержат положения
о прокурорском надзоре за исполнением законов со стороны этих
органов. Тем самым законодатель подчеркивает повышенную значимость прокурорского надзора в связи с соответствующим видом
деятельности этих государственных органов и учреждений. Прямое
указание об этом содержится в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21); Федеральном законе «О внешней разведке» (ст. 25); Законе РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (ст. 38)
и др. Нормами специальных федеральных законов регламентируются задачи и полномочия прокуроров в отдельных сферах правовых
отношений, ввиду специфики которых прокурор является по существу важнейшим внешним гарантом законности. К их числу относится Уголовно-исполнительный кодекс РФ и Федеральный закон
«О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Нормы о прокурорском надзоре и прокурорской деятельности включены и в другие федеральные законы.
В соответствии с определенным порядком регламентации общественных отношений прокуроры руководствуются в своей деятельности указами Президента РФ, создающими правовой механизм
действия конкретных законодательных норм. Так, в необходимых
случаях отдельные вопросы деятельности прокуратуры прямо регулируются нормативными указами Президента РФ. Например, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на основе Положения о координации
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которое утверждено Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г.
№ 567, что непосредственно предусмотрено п. 2 ст. 8 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации». Кроме того, указами Президента РФ, при наличии к тому оснований и до принятия изменений или дополнений в федеральные законы, может конкретизироваться реальный механизм исполнения законов, реализации мер,
вытекающих из международно-правовых актов, заключенных (ратифицированных) Российской Федерацией. К примеру, в Положении
об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском
суде по правам человека, утвержденном Указом Президента РФ
23
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
от 29 марта 1998 г. № 310, установлено, что Уполномоченный выступает в качестве представителя Российской Федерации при разбирательстве дел в суде и (или) привлекает в этих целях представителей
Генеральной прокуратуры РФ, соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также российских и зарубежных адвокатов (п. 5).
1
Практическая деятельность органов прокуратуры по реализации
поставленных перед ней целей и достижению задач, исполнению
предписаний федерального законодательства о прокуратуре осуществляется путем совершения конкретных юридически значимых
действий и принятия решений должностными лицами органов прокуратуры, а в необходимых случаях — издания подзаконных нормативных правовых и правоприменительных актов. Руководители соответствующих прокуратур с учетом их компетенции имеют право
издавать ведомственные нормативные правовые акты, к которым относятся: приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции
и письма (нормативного характера). Все эти акты по содержанию
должны соответствовать положениям федеральных законов. Они
принимаются в письменной форме и должны отвечать общим требованиям по составлению и структуре. Кроме того, в управлении прокурорской системой широко используются правоприменительные
индивидуально-правовые акты. Как правило, индивидуально-правовой акт должен состоять из вводной, описательной (констатирующей, фактологической), мотивировочной и резолютивной частей.
По целому ряду вопросов объективно требуется конкретизация и детализация законодательных положений, особенно там, где необходимо четко и оперативно урегулировать условия и порядок деятельности прокурорских работников.
В соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ, издает обязательные для исполнения всеми
работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания,
распоряжения положения и инструкции, регулирующие вопросы ор-
1
См.: Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2002.
С. 48.
24
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
ганизации и деятельности системы прокуратуры РФ и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных
работников. Согласно Регламенту Генеральной прокуратуры РФ, руководители Генеральной прокуратуры в пределах своих полномочий
издают организационно-распорядительные документы, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры в целом и по
отраслям надзора, исполнения требований законов и иных нормативных актов, личного состава, распределения обязанностей, порядка работы, реализации мер материального и социального характера.
Проекты организационно-распорядительных документов готовятся
в подразделениях на основании поручений руководства Генеральной
прокуратуры РФ, решений коллегии, постановлений координационных совещаний или в порядке инициативы управлений и отделов.
Важно отметить, что указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующие законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности (ч. 2 ст. 30 Закона о
прокуратуре). Аналогичным образом, по вопросам, отнесенным к их
компетенции, правами по изданию подзаконных нормативных актов
наделены прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры (ст. 18). Действие приказов, указаний и распоряжений, которые
они издают, ограничено в пространстве и по кругу лиц.
Приказы нормативного характера являются управленческими
актами, которые издаются по важнейшим, основополагающим вопросам организации и деятельности органов прокуратуры. Выделяют
два вида приказов: универсальные (комплексные) и отраслевые. При
помощи указаний обычно регулируется порядок осуществления
надзора по более узким (конкретным) направлениям деятельности
прокуратуры. Часто указания принимаются во исполнение какого-либо приказа. Распоряжения используются при необходимости
решения какой-либо локальной управленческой задачи, связаны с
реализацией конкретных кратковременных мер или совершением
действий разового характера. При помощи положений, как правило, регламентируются статус структурных подразделений прокуратур
субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ, вопросы прохождения службы прокурорскими работниками. Инструкции, в основном,
25
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
устанавливают процедуры совершения тех или иных действий либо
определяют технологии некоторых видов деятельности в органах
прокуратуры (делопроизводство, учет, отчетность, статистика).
Положение утверждается руководителем прокуратуры соответствующего уровня, а инструкция вводится в действие приказом соответствующего прокурора. Наконец, письма (нормативного характера),
направляемые в подчиненные прокуратуры, могут определять порядок осуществления проверочных действий при осуществлении надзора, порядок взаимодействия с иными правоохранительными или
контролирующими органами и т. д.
Следует учитывать, что, начиная с 1936 г. Прокуратурой Союза
ССР, а позднее и Генеральной прокуратурой РФ издаются систематизированные сборники ведомственных актов. Издание подобных
сборников имеет своей целью облегчить практическое использование работниками прокуратуры разновременных и разнонаправленных приказов и указаний Генеральной прокуратуры, обеспечить
новым кадрам прокурорской системы быстрое ознакомление с действующими циркулярными предписаниями и освоение ими этих ак-
1
тов.
Ведомственные акты Генеральной прокуратуры РФ, изданные
на основании положений Конституции РФ, Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» и других законодательных
актов, регулируют важнейшие вопросы организации и деятельности
прокуратуры. Они определяют приоритетные отрасли и направления
надзора, чем оказывают непосредственное воздействие на формирование прокурорско-надзорной практики в направлении надлежащего применения законов, правильной оценки состояния законности.
Поэтому работа по систематизации и опубликованию ведомственных актов носит исключительно важный и значимый характер и
должна вестись постоянно.
1
См.: Блинова А.Ю., Рябцев В.П. Ведомственные нормативные правовые
акты: проблемы систематизации (на примере прокуратуры Российской Фе дерации) // Журнал российского права. 2002. № 10.
26
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
1.4. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
И ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
Затрагивая исторические этапы развития органов прокуратуры в
России, мы остановимся только на основных вехах совершенствования этого института, фрагментарно проследив основные этапы генезиса и эволюции российского (советского) прокурорско-надзорного
законодательства. «Историческое исследование создания и формирования какого-нибудь государственного органа помогает лучше
понять историческое предназначение данного органа, его место в
системе других государственных органов, а также историческую необходимость выполнения возложенных на него функций», — справедливо полагал В.И. Басков.
1
Прокуратура в России была создана Указом Петра I об учреждении должности Генерал-прокурора от 12 января 1722 г., в котором он
предписал «быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору,
а также в каждой коллегии по прокурору и Обер-прокурору, которые
должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Представляя сенаторам первого Генерал-прокурора графа П.И. Ягужинского, Петр I
четко дал понять, какое место он намерен отвести этой должности в
Российском государстве. Петр заявил сенаторам: «Вот мое око, коим
я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания, что он заблагорассудит, то вы и делайте; а хотя бы вам показалось, что поступает
противно моим и государственным выгодам, вы, однако, и то выполняйте и, уведомив меня о том, ждите моего повеления».
2
В это время Россия, победой завершив войну со Швецией, была
провозглашена империей, а Петр I императором. Закончив войну,
Петр I особое внимание обращал на преобразование государственного аппарата империи. Создание регулярной армии, основанной на
обязательном призыве, развитие России в качестве экономически
сильного государства, наконец, образование центральной власти,
1
Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник Мос-
ков ского университета. Серия 11: Право. 1997. № 2. С. 3.
2
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Око государево // Человек и закон. 1997. №1;
Око государево. История российской прокуратуры в документах // Прокуратура
Санкт-Петербурга. Исторический очерк. СПб., 1997.
27
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
противостоящей сепаратизму и своеволию боярства и чиновничества, требовало обязательных реформ государственного управления.
Например, известный русский историк В.О. Ключевский, характеризуя положение дел в России, писал: «Непослушание чиновников
предписаниям высшего начальства и даже царским указам стало при
Петре I настоящей язвой управления, превосходящей даже смелость
московских дьяков, которые, бывало, на пятнадцатом указе непременно послать подьячего по делу, стойко помечали «и по тому его
великого государя указу подьячий не послан». Замена приказной системы на систему коллегий, образование Сената, вызывала необходимость укрепления самодержавной власти императора и усиления
его контрольных функций не только в финансовой, но и управленческой сфере, обеспечения условий быстрого и точного исполнения
царских повелений. Поэтому важно было учредить новую специальную структуру, которая способствовала бы решению обозначенных задач. Ознакомившись с положением дел в странах Западной Европы,
оценив специфику ситуации в России и своеобразие развития органов
государственного управления, Петр I пришел к выводу о необходимости создания специального органа, который бы имел целью осуществлять постоянный надзор за исполнением издаваемых им указов и
повелений. Заимствовав название во Франции, которая считается родоначальницей прокуратуры, Петр I образовал орган с учетом российских особенностей. Компетенция российских прокуроров была определена в Указе Петра I «О должности генерал-прокурора» от 27 апреля
1722 г. Прокуроры именовались «взыскателями наказания» и одновременно «защитниками невинности». Главное назначение генералпрокурора и подчиненных ему прокуроров заключалось в «наблюдении», а сейчас бы мы сказали в «надзоре» за исполнением законов.
Прокуроры впоследствии были учреждены и при судах, и в губерниях.
Надзор осуществлялся за различными государственными органами и
учреждениями, в том числе и за судами. В Положении о должности
Генерал-прокурора указано: «…он должен исправно смотреть, дабы
Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал, а ежели что
увидит противное сему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату
явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так
делают, как надлежит, протестовать и оное дело остановить и немед-
28
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
ленно донести нам … Должен смотреть над всеми прокурорами, дабы
в своем звании ревностно и истинно поступали». Следовательно, изначально прокуратура учреждалась как орган надзора, подотчетный
и подчиненный только императору, который только и мог применять
к прокурорам какие-либо дисциплинарные меры, отстранять их от
должности. Именно тогда был заложен принцип строгой централизации и единства прокурорской системы.
В дальнейшем роль прокуратуры как органа надзора то усиливалась, то ослабевала в зависимости от политической конъюнктуры
времени. При преемниках Петра I, когда власть была в руках высшей знати или фаворитов, подобно Бирону, прокуратура в том виде,
как ее представлял Петр I, была не востребована. Несмотря на то,
что при Елизавете Петровне должность Генерал-прокурора была восстановлена и применялись Указы Петра I, определяющие ее задачи и
функции, намеченной роли она не играла.
Последующее развитие институт прокуратуры получил после
восшествия на престол Екатерины II. Она стремилась укреплять
свою власть, принимая меры к усилению роли самодержавного государства. В решении этих непростых задач Екатерина II значимую
и важную роль отводила прокуратуре и Генерал-прокурору, который
выполнял не только надзорную функцию, но и во многих сферах получил немалую административную, управленческую власть. Вместе
с тем прокуратура в основном развивалась именно как орган наблюдения (надзора) за исполнением законов, указов и повелений
Императрицы, которая добивалась единства исполнения нормативных предписаний на всей территории страны, пыталась не допустить
самовластия на местах. В «Учреждении о губерниях» (1775) указано:
«Губернские прокуроры смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве, и в
отправлении самих дел. Они сохраняют целостность власти установленной и интересов императорского величества, наблюдают, чтобы
запрещенных сборов никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки».
1
Таким образом, при Екатерине II проку-
ратура в основном оставалась прокуратурой надзорного типа.
1
См.: Свод законов Российской империи. Учреждение о губерниях. СПб.,
1891.
29
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Задачи и основные направления деятельности прокуратуры
сохранились также при преемниках Екатерины II. Когда в 1802 г.
Александр I ввел в России министерскую форму правления, ее роль
практически не изменилась, более того, в определенной мере усилилась. Было принято решение об объединении должностей Генералпрокурора и Министра юстиции. Прокуратура как орган надзора
оставалась независимой, причем, как Министру юстиции Генералпрокурору оказалась подчинена и судебная система. Уже тогда в ее
деятельности стали проявляться элементы обвинительной функции,
поскольку прокурор стал участвовать в рассмотрении дел судами, в
том числе осуществлять надзор за законностью судебных решений.
Тогда же изменилась роль прокуратуры по отношению к органам расследования уголовных дел. В обязанности прокуроров стало входить,
с одной стороны, «наблюдение», «...не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода...», а с другой — «...нет ли упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нетерпимых злодеяний».
1
Фактически
на прокуроров были возложены обязанности по надзору за следствием и полицейской деятельностью при осуществлении уголовного
преследования, «...чтобы следствие приведено было в надлежащую
ясность и окончено с совершенным беспристрастием...».
2
Этот тип прокуратуры сохранился и при Николае I, о чем свидетельствует один из его Указов Правительствующему Сенату, где было
сказано о задачах прокуратуры: «Губернские прокуроры на основании узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы ничего противного закону и общей пользе не происходило».
3
Однако дальнейшее
развитие государства, формирование капиталистической экономики, отмена в 1861 г. крепостного права, требовало преобразований,
как в формах управления, так и в судопроизводстве. Судебная ре-
1
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Тайные советники империи. Российские
прокуроры. XIX век. М., 1995. С. 310–312; Орлов Ю.Г. Взыскатели по преступлениям и защитники невинности (Прокуратура России в первой половине
IXI в.) // Законность. 1992. № 6-7. С. 33.
2
Там же.
3
См.: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 7.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]