Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
Таким образом, прокуроры субъектов Российской Федерации,
прокуроры городов и районов, соответствующие прокуроры специализированных прокуратур не имеют право направлять запросы (требования) и акты прокурорского реагирования в федеральные органы
государственной власти (Администрацию Президента Российской
Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные орган
ы исполнительной власти, Государственную Думу и Совет Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, Общественную палату, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации
и др.), минуя Генеральную прокуратуру Российской Федерации. При
наличии информации о выявленных нарушениях действующих на
территории Российской Федерации законов, требующих вмешательства или участия указанных органов, материалы проверок с приложением документов, обосновывающих позицию органов прокуратуры,
вместе с проектом соответствующего требования или акта прокурорского реагирования для принятия решения необходимо направлять
в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
На практике часто возникают вопросы, связанные с обязательностью предоставления прокурору информации ограниченного доступа.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация в зависимости от порядка ее предоставления
или распространения подразделяется на: 1) информацию, свободно
распространяемую; 2) информацию, предоставляемую по соглашению
лиц, участвующих в соответствующих отношениях; 3) ин формацию,
которая в соответствии с федеральными законами под лежит предоставлению или распространению; 4) информацию, распространение
которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.
Вопросы охраны и защиты государственной тайны регулируются законодательством.
1
Прокурор может получить доступ к информации, составляющей государственную тайну, только при наличии
у него соответствующего допуска.
1
См.: Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне»; Указ
Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 «Об утверждении Перечня сведений,
отнесенных к государственной тайне».
171
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В настоящее время существует также перечень сведений конфи-
денциального характера.
1
Они подразделяются на: 1) персональные
данные (личная тайна); 2) служебные сведения (служебная тайна);
3) сведения, связанные с коммерческой деятельностью (коммерческая тайна)
2
; 4) профессиональные сведения, относимые к врачебной, нотариальной, адвокатской тайне и иным видам тайн; 5) сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства; 6) сведения
составляющие тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых
отправлений, телеграфных и иных сообщений; 7) сведения о сущности изобретения, полезной модели, промышленного образца до официальной публикации информации о них. Несмотря на отсутствие
прямого законодательного предписания о безусловном предоставлении подобной информации при проведении общенадзорных проверок, считаем, что прокурор вправе ее истребовать либо ознакомиться
с ней на месте. При этом для прокурора те сведения, которые он изучил, составят служебную тайну. Они не подлежат разглашению.
Генеральным прокурором Российской Федерации ограничен
круг должностных лиц органов прокуратуры, которые вправе истребовать персональные данные. Так, в соответствии с п. 2.2 Инструкции
о порядке обработки в органах прокуратуры Российской Федерации
персональных данных, полученных в связи с осуществлением прокурорского надзора, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры
Российской Федерации от 22 ноября 2013 г. № 506, запросы о представлении персональных данных вправе подписывать Генеральный
прокурор Российской Федерации, его заместители, начальники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской
Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры, прокуроры иных специализированных прокуратур и их заместители, а также прокуроры городов
и районов, другие территориальные, приравненные к ним военные
прокуроры, прокуроры иных специализированных прокуратур и их
заместители. Основанием для запроса персональных данных являет-
1
См.: Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня
сведений конфиденциального характера».
2
См.: Постановление Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 35 «О пе-
речне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну».
172
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
ся проведение проверки в связи с поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия
мер прокурором, а также реализация плановых и иных проверочных
мероприятий (п. 2.3 Инструкции).
4. Требовать от руководителей или других должностных лиц поднадзорных органов выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Специалист привлекается к участию в проверке при
необходимости выяснения вопросов неправового характера, требующих специальных познаний в науке, технике, искусстве, ремесле,
экономике. Знания и опыт специалиста могут помочь прокурору
принять правильное юридическое решение. Очень важно привлекать
специалистов для оценки соблюдения и исполнения технико-социальных норм. Как правило, это происходит при анализе нарушений
правил дорожного движения, правил охраны труда, промышленной
безопасности, различных технологических правил, норм об охране
природы и т. п. Не обойтись без участия специалиста в проверках финансовой и хозяйственной деятельности предприятий, организаций,
учреждений. Существуют разные формы деятельности специалиста: консультирование; проведение обследований и исследований;
дача заключений. Требование о выделении специалиста направляется прокурором в письменной форме и является обязательным для
должностных лиц, которым оно адресовано.
5. Требовать от руководителей или других должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы
прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. В зависимости от содержания информации о нарушениях законности, прокурор
может поручить проведение документальной проверки вышестоящим органам или органам контроля. Это поручение оформляется письменно. Следует четко обозначить задачи данной проверки,
установить сроки ее проведения. Органы, получившие требование
прокурора, должны незамедлительно приступить к производству
проверки. Результаты сообщаются прокурору в письменном виде.
Аналогичен порядок назначения ревизий на поднадзорных объектах. Ревизии необходимы для выявления нарушений законности
в процессе совершения товарно-денежных операций, в том числе
173
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
за достаточно длительный период деятельности предприятий, организаций, учреждений. В рамках ревизий могут проводиться инвентаризации имущества. Результаты отражаются документально и
предоставляются прокурору. На практике в пределах этого правомочия прокуроры часто поручают поднадзорным органам производство
служебных расследований в связи с произошедшими авариями, несчастными случаями на производстве и другими событиями.
6. Вызывать должностных лиц и граждан для получения объяснений по поводу нарушений законов. Процесс получения объяснений законом не формализован. Вызов производится повесткой
или телефонограммой. Обычно лица, предоставляющие объяснения, пишут их собственноручно. Однако при отсутствии желания
сотрудничать и предоставлять достоверные сведения, воздействовать на должностных лиц и граждан правовыми способами сложно.
Ответственность за дачу заведомо ложных объяснений не предусмотрена. Принудительный привод, в случае уклонения лица от явки,
не применяется. Таким образом, можно констатировать ограниченность возможностей применения мер государственного принуждения при получении объяснений и наличие необходимости изменения существующего порядка.
Кроме того, по мнению Верховного Суда РФ, высказанному в
постановлении от 6 июня 2003 г. № 86-В03-9, Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Так,
согласно ст. 22 это право используется в случае нарушения законов
упомянутыми лицами.
Таким образом, в повестке о необходимости явиться в прокуратуру области для дачи объяснений должны быть обязательно указаны
конкретные факты нарушения закона.
Военным прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законов Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации» (ст. 47), предоставлены дополнительные полномочия.
Этого требует специфика взаимоотношений органов надзора с органами военного управления и особенности прокурорско-надзорных
правоотношений в этой сфере. Итак, военные прокуроры вправе:
174
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
1) участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служеб-
ных совещаниях органов военного управления;
2) назначать вневедомственные ревизии и проверки, затраты на
проведение которых возмещаются по постановлению прокурора органами военного управления, где состоят на довольствии проверяемые воинские части и учреждения;
3) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения воинских частей, предприятий, учреждений, организаций и штабов независимо от установленного в них режима, иметь доступ к их документам и материалам;
4) проверять законность содержания осужденных, арестованных
и задержанных военнослужащих на гауптвахтах, в дисциплинарных
частях и других местах их содержания, немедленно освобождать незаконно содержащихся там лиц;
5) требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на гауптвахтах, в иных местах содержания
задержанных и заключенных под стражу, соответственно воинскими частями, военной полицией Вооруженных Сил Российской
Федерации, органами и учреждениями внутренних дел Российской
Федерации.
Прокурор реализует полномочия по предупреждению и устранению нарушений законности, ликвидации причин и условий, которые им способствуют, обеспечивает привлечение лиц, совершивших
правонарушения, к мерам уголовной, административной, дисциплинарной и материальной ответственности.
1.4. СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
НА ВЫЯВЛЕННЫЕ НАРУШЕНИЯ ЗАКОНА
Установив факты нарушения законов либо предпосылки для
совершения нарушений, причины и условия, которые способствуют нарушениям, лиц, виновных в допущенных нарушениях, причиненный нарушениями материальный ущерб прокурор принимает
меры по устранению и предупреждению этих нарушений, ликвидации причин и условий, которые им способствовали, привлечению виновных лиц к юридической ответственности, возмещению
175
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
материального ущерба. Для этого прокурор принимает все предусмотренные меры и использует предоставленные ему средства прокурорского реагирования.
В зависимости от существа нарушения он по своему выбору может выносить акты прокурорского реагирования в виде протеста,
представления, постановления, предостережения, заявления в суд,
искового заявления в суд. Особенности применения актов прокурорского реагирования в отрасли надзора за исполнением законов
и законностью правовых актов задаются характером прокурорсконадзорных общественных отношений. Эти отношения не относятся
к управленческим и не основаны на действии принципа «власти и
подчинения», хотя по своей правовой природе являются «властеотношениями». Отсюда, прокурор не может непосредственно, путем
издания актов прокурорского реагирования, отменить либо изменить незаконный правовой акт поднадзорного органа, а способен
только поставить вопрос о его отмене либо изменении перед компетентным органом или должностным лицом. Органы и должностные лица обязаны рассмотреть акт прокурорского реагирования в
установленные сроки и в письменной форме сообщить о результатах
прокурору. Из этого правила существует исключение. Так, прокурор
своим постановлением может освободить лицо, незаконно подвергнутое административному задержанию на основании решения несудебного органа.
Опротестование незаконных правовых актов осуществляется путем принесения такого акта прокурорского реагирования, как протест. Формальные требования, предъявляемые к протесту и порядку
его рассмотрения, изложены в ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Адресатами протеста могут выступать орган или должностное лицо, издавшие незаконный правовой
акт, либо вышестоящий орган или должностное лицо, полномочные
отменить или изменить данный правовой акт. Кому может быть принесен протест в том или ином случае, решает прокурор.
Он может принять альтернативное решение — сразу обратиться в
суд с заявлением о признании правового акта полностью или частично недействительным. Условия и порядок обращения в суд определяются нормами гражданско-процессуального (арбитражно-процес-
176
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
суального) законодательства. Конечно, использование протеста
упрощает и ускоряет процедуру приведения незаконного правового
акта в соответствие с Конституцией и законами. Однако в практической деятельности не всегда возникший вопрос есть возможность
решить принесением протеста.
Вместе с тем задействовать возможности судебной системы необходимо только в ограниченном количестве случаев, если есть серьезные основания полагать, что в силу тенденциозного отношения
протест будет отклонен. Наукой и практикой выработаны требования к перечню и содержанию обязательных реквизитов протеста, что
позволяет облегчить работу прокуроров, имеющих небольшой опыт
работы, а также обеспечить реализацию принципа единства. К заявлению в суд (арбитражный суд) следует прилагать копию незаконного правового акта, материалы прокурорской проверки и все необходимые документы.
В соответствии со ст. 9.1 Закона о прокуратуре при выявлении
в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор
вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с
предложением способа устранения выявленных указанных факторов
либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным
законодательством РФ.
Представление прокурора обычно вносится в случае выявления
незаконных действий должностных лиц и установления причин и
условий, способствовавших совершению нарушений. Наличие систематичности и устойчивости незаконных действий и решений,
формирующих в свою очередь незаконную правовую практику,
служит основанием применения представления. Значительно реже
представление вносится в случае выявления единичного нарушения.
Оно направляется должностному лицу (руководителю) органа, в деятельности которого выявлены нарушения законности, либо должностному лицу (руководителю) вышестоящего органа. Формальноюридические требования, предъявляемые к представлению, отражены в ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации». Его реквизиты и общее содержание выработаны
практикой. Представление прокурора может включать конкретные
177
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
предложения органам и должностным лицам по устранению нарушений закона в их деятельности.
Поскольку, действующим законодательством прокурору не предоставлено право возбуждать дисциплинарное производство, то на
практике достаточно часто требование о привлечении виновного
должностного лица к дисциплинарной ответственности указывается
в представлении.
В отрасли общего надзора прокурор использует различные виды
постановлений. При наличии признаков уголовно наказуемого правонарушения (преступления) прокурор выносит мотивированное
постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений
уголовного законодательства. Основания и порядок принятия такого
решения определяются нормами УПК РФ.
Если проверкой установлен факт совершения административного проступка, то в соответствии с положениями КоАП РФ выносится постановление о возбуждении административного производства.
Оно вместе с материалами дела, исходя из подведомственности, направляется в компетентный государственный орган, полномочный
налагать административные взыскания. Порядок производства по
уголовному делу устанавливается уголовно-процессуальным законодательством, а по административному делу — административно-процессуальным. Существуют и иные виды постановлений: об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа; об освобождении
содержащегося на гауптвахте военнослужащего, незаконно подвергнутого задержанию и дисциплинарному аресту.
В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор объявляет
должностному лицу предостережение (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Предостережение направляется адресату в письменной форме. Сущность этого действия
заключается в разъяснении потенциальному правонарушителю
(должностному лицу) негативных правовых последствий, которые
наступят в случае совершения противоправного деяния. Указанные
178
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
последствия обусловлены характером того деяния, которое прокурор
стремится предотвратить объявлением предостережения, и могут заключаться в реализации мер уголовной, административной, дисциплинарной, материальной, гражданско-правовой ответственности.
Кроме того, при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности,
предостережение о недопустимости нарушений закона также может
быть направлено руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.
Позитивный профилактический эффект предполагает широкое
использование этого акта прокурорского реагирования.
Наконец, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого
требует защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых
законом интересов общества или государства.
Так, прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту
прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга
лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав,
свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может
сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на
заявление прокурора, основанием для которого является обращение
к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных
прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных)
отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;
защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны
здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования
1
.
1
Более подробно вопросы участия прокурора в гражданском процессе будут
рассмотрены в соответствующей главе пособия.
179
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Прокурор не является субъектом материального правоотношения. Выступая представителем государства, он имеет лишь процессуальный интерес в разрешении возникшего спора и действует в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц.
Обращения прокуроров в арбитражные суды осуществляется
путем направления заявлений и исковых заявлений. Они используются для защиты государственных или общественных, т. е. публичных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражное процессуальное законодательство
Российской Федерации (ч. 1 ст. 52, ч. 2 ст. 192 АПК РФ) позволяет
прокурорам обратиться в арбитражный суд в следующих случаях:
— с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов,
ненормативных правовых актов органов государственной власти
Российской Федерации, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности;
— с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия
субъектов
Российской Федерации, доля участия муниципальных образований;
— с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти
Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями,
государственными учреждениями, а также юридическими лицами,
в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской
Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля
участия муниципальных образований;
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]