Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
ния руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.
Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от
17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017
№ 27-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»”» утвердил типовые формы решения
о проведении проверки, мотивированного решения о расширении
предмета проверки, акта проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона.
Для принятия решения о начале производства прокурорской проверки необходимо установить основания ее проведения.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» называет только фактическое основание — наличие информации о фактах нарушения законности, а формальные основания (поводы) в нем
не упоминаются. Вместе с тем общий методический подход при формировании обязательных атрибутов любой процедурно-процессуальной деятельности позволяет экстраполировать примерный перечень формальных оснований (поводов) на прокурорско-надзорный
процесс. К формальным основаниям (поводам) начала осуществления прокурорских проверок следует отнести: письменные заявления,
жалобы и иные обращения граждан; письменные заявления и иные
обращения должностных лиц; документально оформленная (например, рапортом прокурора) вербальная (устная), визуальная (зрительная), печатная и т. п. информация; материалы правоохранительных, контролирующих и иных уполномоченных органов; плановое
задание вышестоящей прокуратуры и т. д. Однако нужно помнить,
что из общего правила предусмотрены исключения. Так, на особых
объектах надзора (дежурные части ОВД и других правоохранительных органов, комнаты содержания административно задержанных,
изоляторы временного содержания и т. п.) прокурорские проверки в
силу прямого нормативного предписания должны проводиться постоянно и регулярно, даже при отсутствии конкретных сведений о
нарушениях законности.
Любая проверка должна быть полной, т. е. отвечать установленным критериям по глубине и объему. Объем определяет внешние
141
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
границы проверки (количество законодательных актов, исполнение
которых проверяется, число поднадзорных объектов, на которых
производится проверка и т. д.). Глубина проверки характеризуется
степенью выяснения тех вопросов, которые нужно рассмотреть для
выявления правонарушений и лиц, их совершивших. Необходимо
также полно устанавливать причины допускаемых нарушений законов, и условия, которые им способствовали. Этот вопрос хорошо ос-
1
вещен в специальной учебной литературе.
Итак, все проверки могут
быть поделены на конкретные виды в зависимости от содержания,
субъектов и объектов, хронологии проведения.
По содержанию проверки могут быть: 1) специальные (в случае
необходимости проверки исполнения отдельных норм закона или
группы норм закона); 2) целевые (при проверке исполнения конкретного закона или ряда законов, регулирующих однородные общественные отношения); 3) комплексные (когда проверяется исполнение законов, регулирующих сходные и соотносимые, но разнородные общественные отношения).
Исходя из объектного состава поднадзорных органов проверки
бывают: 1) индивидуальные (производятся в одном органе или подразделении); 2) сквозные (когда проверяется исполнение закона либо
группы законов во всех или во многих органах и структурных подразделениях определенного ведомства, министерства, службы).
Учитывая субъектов проведения проверки можно выделить:
1) самостоятельные (проводятся силами должностных лиц органов
прокуратуры); 2) совместные (согласованные проверки, производимые при участии представителей органов контроля, т. е. с представителями различных инспекций, контрольно-ревизионных отделов и
т. д.); 3) одновременные (проводятся в одно время с другими проверяющими органами, но самостоятельно); 4) показательные (проводятся
опытными прокурорами в учебно-методических целях).
Согласно ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» к участию в проведении проверки могут привлекаться
1
См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. Ю.Е. Виноку рова. М., 1997. С. 86–91; Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под
ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2001. С. 166–171.
142
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.
По хронологическому признаку проверки делятся на: 1) перво-
начальные (первичные, проводимые впервые); 2) повторные (вторичные) или контрольные (осуществляются для определения качества и
полноты предыдущей проверки и установления — уменьшилось или
увеличилось число нарушений по сравнению с ранее проведенной
проверкой).
Проведение повторной проверки в связи с теми же фактами,
которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или
должна была быть дана правовая оценка, допускается в следующих
исключительных случаях:
по новым или вновь открывшимся обстоятельствам;
по истечении установленного статьей 24 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» срока устранения нарушений
закона, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.
Кроме того, следует иметь в виду, что прокурорские проверки
могут быть плановыми, т. е. проводиться в соответствии с текущими
(квартальными, полугодовыми) или перспективными (годового и на
более длительный период) планами, и внеплановыми.
Срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения прокурором дополнительных
проверочных мероприятий в рамках указанной проверки, по решению прокурора или его заместителя срок проведения проверки может быть продлен. Срок проведения проверки может быть продлен
не более чем на 30 календарных дней. При необходимости решение
о последующем продлении на срок, не превышающий 30 календарных дней, может быть принято только Генеральным прокурором
Российской Федерации или уполномоченным им заместителем
Генерального прокурора Российской Федерации.
Проведение проверки по решению прокурора или его заместителя может быть неоднократно приостановлено:
при необходимости проведения сложных и (или) длительных
исследований, испытаний, специальных экспертиз для получения
дополнительной информации, которая может повлиять на выводы
143
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
проверки, если срок их проведения выходит за пределы срока проведения указанной проверки;
если действия (бездействие) проверяемого органа (организации),
препятствующие проведению указанной проверки, приводят к невозможности завершения указанной проверки в пределах срока ее проведения;
в случае непредставления истребованных информации, документов и материалов или их копий в пределах установленных для их
представления сроков, что приводит к невозможности завершения
указанной проверки в пределах срока ее проведения.
Поскольку проверка обычно представляет собой целый комплекс
действий прокурора и нередко требует значительных временных затрат,
то можно выделить ее этапы и характеризовать их основные черты:
1. Подготовительный этап.
2. Проверочные действия.
3. Обобщение результатов проверочных действий.
4. Принятие актов прокурорского реагирования.
К проведению любой проверки нужно тщательно готовиться.
Следует поставить задачи данной проверки, четко очертить ее объем
и глубину, определить персональный состав исполнителей, прогнозируемые сроки проведения. Желательно составить план совершения
проверочных действий. Уже на этом этапе надо изучить действующее
законодательство, исполнение которого будет проверяться, направить запросы о предоставлении требуемых материалов, документов,
статистической информации, повестки должностным лицам и гражданам, у которых предполагается получить объяснения.
Статистическая и иная информация, документы (в том числе
электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и
другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении
возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по
требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с
момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе
проведения проверок исполнения законов — в течение двух рабочих
дней с момента предъявления требования прокурора. В требовании
прокурора могут быть установлены более длительные сроки.
144
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
В случае, если проверяемый орган (организация) в течение указанного выше срока для представления запрашиваемых статистической и
иной информации, документов и материалов или их копий, уведомляет прокурора в письменной форме с изложением объективных причин
о невозможности представления указанных информации, документов,
материалов или их копий в установленный срок, прокурор принимает
решение об установлении нового срока для их представления.
При наличии угрозы причинения вреда жизни или здоровью
граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, безопасности государства, при наличии чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимые информация, документы и материалы или их копии представляются в течение суток с
момента поступления требования прокурора.
Прокурор не вправе требовать у органа (организации):
информацию, документы и материалы или их копии в рамках
проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки;
информацию, документы и материалы или их копии, которые
передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа
(официальном сайте организации, создание которого предусмотрено
ее учредительными документами) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», за исключением случаев, установленных Федеральным законом.
Прокурор сам определяет, какие правовые средства прокурорского надзора должны быть использованы в каждом конкретном
случае. Порядок и очередность их применения вырабатывается
практикой. При необходимости, целесообразно привлекать к проверочному процессу специалистов, требовать проведения ревизий и
документальных проверок. Это повышает эффективность общенадзорных проверок.
Действия (бездействие) и решения прокурора, связанные с проведением проверки, могут быть обжалованы в установленном законом порядке.
145
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Актами прокурорского надзора, оформляемыми в процессе прокурорско-надзорной деятельности, направленной на выявление нарушений законности, являются запросы (требования) прокурора и
протоколы объяснений. Различаются запрос (требования) о явке в
органы прокуратуры для дачи объяснений и о предоставлении необходимых прокурору документов. Запрос (требование) может быть
направлен о предоставлении необходимой информации, документов либо копий документов, заверенных в установленном порядке.
Протоколы объяснений представляют собой: ответы на поставленные прокурором вопросы и составляются в целях фиксирования событий правонарушений, а также в целях фиксирования (выяснения)
отношения лица к правонарушению (установление вины). Итоги
проверки обобщаются. В случае выявления фактов нарушений законности, причин и условий, способствующих совершению нарушений и виновных лиц, прокурор выносит акты прокурорского реагирования, самостоятельно решая, какой из них подлежит применению. По результатам проверки прокурором составляется справка.
Если проверка проводилась по заданию вышестоящей прокуратуры,
составляется докладная записка.
Также должен быть составлен акт проверки, в ходе которой не
выявлено нарушений закона. Так, если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в десятидневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной Генеральным прокурором
Российской Федерации форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа (организации).
5.4. АКТЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ:
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
Применение правовых средств прокурорского надзора оформляется в виде актов прокурорского надзора. Акты прокурорского
надзора являются разновидностью правовых актов индивидуального
правоприменительного характера. В их число входят акты прокурорского реагирования. Если применяются средства, направленные на
предупреждение, устранение выявленных нарушений и привлечение
146
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
виновных к мерам юридической ответственности, то составляются
акты прокурорского реагирования.
В теории прокурорского надзора отсутствует единое понимание —
какие решения (документы) прокурора следует считать актами прокурорского реагирования. Скажем, иногда акт прокурорского реагиро-
1
вания рассматривается как документ-действие.
По нашему мнению,
к актам прокурорского реагирования относятся предусмотренные
нормами права юридически значимые решения прокурора, которые
направлены на предупреждение либо устранение выявленных нарушений законности, привлечение виновных к мерам юридической
ответственности. Акты прокурорского реагирования обязательны
для рассмотрения компетентными государственными органами и их
должностными лицами, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Они выносятся в письменной форме либо, заявленные устно, получают впоследствии надлежащее документальное
оформление. В соответствии с положениями Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» число актов прокурорского
реагирования ограничено. В то же время, оценивая правовую природу отдельных решений прокуроров, можно назвать такие, которые
в нем не перечислены, но по своей сути также являются актами прокурорского реагирования. Например, речь идет о письменном указании прокурора по уголовному делу, отдельных видах постановлений
прокуроров. Таким образом, факультативные (дополнительные) акты
установлены нормами отраслевого законодательства РФ. Там же указываются основания и порядок их реализации.
Любой акт прокурорского реагирования должен отвечать общим
требованиям, предъявляемым к составлению юридического документа. Его обязательными структурными частями являются: вводная,
описательная (фактологическая, констатирующая), мотивировочная
и резолютивная. Кроме того, в документе должны присутствовать наименование, дата и место его составления, реквизит «подпись». Во вводной части акта прокурорского реагирования указывается Ф.И.О.
должностного лица органов прокуратуры, его должность и классный
1
Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. Ю.Е. Виноку-
рова. М., 1997. С. 10.
147
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
чин, ссылка на регистрационный номер рассматриваемого материала.
Описательная часть содержит подробное изложение установленных
прокурором обстоятельств дела, т. е. приводятся факты нарушений законности, причины и условия, им способствующие, и т. д. В мотивировочной части юридически оцениваются данные, изложенные в описательной части, и обосновываются выводы прокурора. И, наконец,
резолютивная часть отражает принимаемое прокурором решение.
Излагаемые в актах прокурорского реагирования требования
не могут заключаться в жалобах или ходатайствах, а должны носить категоричный, императивный (приказной, властный) характер. Поскольку государство есть организация политической власти,
а прокурор надзирает за исполнением его законов и выступает от
его имени, оно (государство) в лице соответствующего прокурора не
может выступать в роли просителя или жалобщика по отношению к
лицам, нарушающим закон. Следовательно, прокурор имеет право в
приказном порядке требовать от нарушителя устранения нарушения
закона в строго определенный срок.
Представляется, что в современных условиях единственно возможной формой актов прокурорского реагирования является письменная (документально зафиксированная). Сроки рассмотрения актов прокурорского реагирования зависят от видов этих актов. Нормы
прокурорско-надзорного законодательства РФ в основном прямо
предписывают — в течение какого срока должны быть рассмотрены
акты прокурорского реагирования и приняты по ним решения. В некоторых случаях, когда сроки четко не установлены или задаются
прокурором произвольно, временной интервал определяется более
гибко, исходя из конкретной ситуации. Например, по общему правилу, протест рассматривается не позднее десяти дней с момента поступления в поднадзорный орган, хотя прокурор может установить
сокращенный срок его рассмотрения. В ином случае протест может
быть рассмотрен на ближайшем заседании представительного (законодательного) органа субъекта РФ либо органа местного самоуправления. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с
сообщением прокурору о принятых мерах в течение месячного срока, письменные указания по уголовному делу императивно исполняются дознавателем в разумные сроки и т. д.
148
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
Рассмотрим специфику отдельных актов прокурорского реаги-
рования.
Протест (ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации») выносится прокурором (его заместителем) на противоречащий закону правовой акт, изданный поднадзорным органом
(должностным лицом). Адресатом протеста выступают орган или
должностное лицо, издавшие этот акт, вышестоящий орган или вышестоящее должностное лицо, полномочные отменить этот акт.
Протест рассматривается не позднее десяти дней с момента поступления в поднадзорный орган или на ближайшем заседании представительного (законодательного) органа субъекта РФ либо органа
местного самоуправления. Прокурор может присутствовать при
обсуждении протеста. В исключительных случаях прокурор может
установить сокращенный срок его рассмотрения. Протест может
быть отозван принесшим его прокурором. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной
форме. При необоснованном отклонении протеста, прокурор вправе
обратиться с заявлением в суд (арбитражный суд).
Согласно ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» представление прокурора — акт прокурорского реагирования, который выносится прокурором (его заместителем) для устранения нарушений законов. Обычно представление вносится в случае
неоднократности (системности) допущенных нарушений. При этом
прокурор в соответствии со ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вносит представление об их устранении руководителю органа, которым были допущены нарушения,
или в вышестоящий орган. Однако практика свидетельствует о том,
что представление может использоваться также для устранения единичных, но существенных нарушений законодательства. Наряду с
выявленными нарушениями в представлении указываются установленные прокурором причины и условия, другие обстоятельства, способствующие неисполнению требований закона. В представлении
должно содержаться требование об устранении нарушений закона и
обстоятельств, которые им способствовали, а при наличии оснований — о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Компетентный орган или должностное лицо,
149
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
получившие представление прокурора, обязаны безотлагательно
рассмотреть его. Прокурор может присутствовать при обсуждении
внесенного представления.
О конкретных мерах по устранению допущенных нарушений законов, причин и условий, им способствующих, сообщается прокурору в письменной форме в месячный срок. Следует учитывать, что
УПК РФ (ст. 5) предусмотрен специальный вид представления прокурора. Это представление является актом реагирования прокурора
на незаконное или необоснованное судебное решение. Оно вносится
в порядке, установленном УПК РФ.
Постановление прокурора является одним из основных видов актов прокурорского реагирования (ст. 25 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации»). Если прокурор выявляет факт совершения административного проступка, то выносится
постановление о возбуждении административного производства.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении по форме и содержанию согласно ч. 2
ст. 28.4 КоАП РФ должно отвечать требованиям ст. 28.2 КоАП РФ.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в
письменной форме. Дело об административном правонарушении
рассматривается по правилам, определенным КоАП РФ.
В случае установления признаков состава преступления, т. е.
нарушения норм УК РФ, прокурор согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ
вправе выносить мотивированное постановление о направлении
соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодатель-
1
ства
. Постановление о направлении соответствующих материалов
1
В ст. 140 УПК РФ Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ
внесены изменения, согласно которым постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для
решения вопроса об уголовном преследовании рассматривается в качестве самостоятельного повода к возбуждению уголовного дела.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]