Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
форма середины 60-х годов XIX в. оказала значительное влияние на
правовое положение прокуратуры и ее дальнейшее развитие.
Судебная реформа императора Александра II, проведенная в
1864 г., несомненно, была необходима и прогрессивна. Зако но дательной основой произошедших перемен стали Судебные уставы
(1864). Упразднялись сословные суды, процесс становился состязательным, провозглашалось правовое равенство сторон, вводился институт защиты и суд присяжных. Произошло также значительное изменение функций органов прокуратуры. Прокуратура превращалась в
орган, на который в качестве основной возлагалась функция поддержания обвинения от имени государства. Ее надзорные функции были
сокращены, а главной задачей становилось участие прокурора в уголовном процессе в качестве государственного обвинителя. После введения в действие Судебных уставов были подготовлены ведомственные инструкции для прокуроров. В частности, в 1873 и 1880 гг. такие
инструкции подготовили прокуроры Санкт-Петербургской судебной
палаты Э.Л. Фукс и В.К. Плеве. В 1881 г. была разработана новая более
подробная инструкция о прокурорской деятельности, а в 1894 г. генерал-прокурор Н.В. Муравьев направил на места «Наказ».
В нем достаточно подробно разъяснялось содержание прокурорского надзора, права и обязанности прокуроров. В отдельных случаях Н.В. Муравьев полагал возможным для прокуроров руководствоваться принципом «целесообразности» («уместности»), поскольку
«законы о прокурорской деятельности, как и всякие другие, не в
состоянии предусмотреть всего бесконечного разнообразия жизни,
1
всех казусов и затруднений практики».
Итак, прокурорская система
трансформировалась преимущественно в орган обвинения и приобрела черты прокуратуры обвинительного типа.
После введения в действие нового законодательства о судоустройстве и судопроизводстве на какой-то период сложилось две
подсистемы прокуратуры: судебная, которая состояла при судах, и
губернская, где еще не действовали установления о судебной системе. Развитие прокурорского надзора после начала судебной рефор-
1
Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. СПб.,
1900. С. 13.
31
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
мы шло в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы и усиление функций прокуратуры как государственного юрисконсульта.
1
Учреждение
судебных установлений, принятое 20 ноября 1864 г., определило, что
для производства следствия по делам о преступлениях и проступках
вводились судебные следователи. В свою очередь, для прокурорского
надзора в судебных местах состояли обер-прокуроры, прокуроры и их
товарищи. Таким образом, прокуроры состояли теперь «при судах»,
хотя и сохраняли функциональную независимость. Прокуроры сами
не расследовали преступления, но давали об этом предложения судебным следователям и наблюдали за производством расследования. На
2
прокурора полностью возлагался надзор за полицией.
В гражданском
судопроизводстве прокурор был обязан давать в суде заключения по
делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских общин; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно
отсутствующих, глухонемых и «умалишенных»; по брачным делам и
делам о законности рождения; по просьбам о выдаче свидетельств «о
праве бедности, по делам о взыскании за вред и убытки».
3
Несмотря на существенное сокращение надзорных функций,
надзор в отдельных сферах общественных отношений был сохранен
за прокуратурой. Так, в действовавших тогда «Основных положениях о прокуратуре» было установлено назначение института прокуратуры: «…наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». В ст. 253 Учреждения судебных
установлений говорилось, что чины прокурорского надзора «по праву» наблюдателей за сохранением законов», в случае обнаружения
нарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны принимать меры по их устранению, в частности, сообщать об этом «председателям судебных мест», доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те — Министру
1
Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 134, 154.
2
Новицкая Т. Великие реформы Александра II (от ликвидации тайной поли-
ции до введения суда присяжных) // Российская юстиция. 1998. № 4. С. 4.
3
Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999.
С. 28–30.
32
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
юстиции.1 Однако прокуратура не должна была вмешиваться в деятельность судов, ограничивать самостоятельность судей. Этим и рядом иных положений в определенной мере была ограничена надзорная деятельность губернских прокуроров. Сделано это было не потому,
что надзор не был нужен, а по причине того, что прокурорский надзор
стал «связывать руки» администрации, что вызывало ее недовольство.
Многие известные юристы того времени посчитали это существенным
недостатком реформы. Например, А.Ф. Кони, говоря о должности губернского прокурора, после начала судебной реформы, указывал, что
«упразднение связанных с нею прав и обязанностей по надзору за ходом не судебных дел следует признать большою ошибкою составителей
Судебных уставов».
3
Он обосновывал это тем, что указанное сужение
полномочий прокуроров шло вразрез с потребностями общественной
жизни того времени. Вместе с тем остались неизменными и принципы
централизации, единства и независимости прокурорской системы.
Однако если в начальный период реформы прокуратура постепенно приобретала черты надзорно-обвинительного типа, то по
мере проведения преобразований она все больше превращалась в
тип обвинительно-надзорный. В итоге после политического убийства Александра II в связи с ростом революционного движения прокуратура становится одним из главных звеньев в государственном
механизме по борьбе с терроризмом и антимонархической деятельностью. Как следствие этого процесса, она постепенно трансформируется в основном в обвинительный орган. Таковой прокуратура оставалась вплоть до свержения самодержавия. Ее деятельность
практически не изменилась и при Временном правительстве, то есть
вплоть до Октябрьской революции 1917 года.
После свершения Октябрьской революции 1917 года система
императорской прокуратуры была ликвидирована. Был издан Декрет
Совета народных комиссаров РСФСР № 1 «О суде» от 24 ноября
2
1
См.: Российское законодательство X–XX веков. М., 1986. Т. 8. С. 59, 182–
186, 194–200.
2
Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период
правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. № 3. С. 6.
3
Кони А.Ф. Собр. соч.: в 8 т. М., 1968. Т. 5. С. 7.
33
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
1917 г., которым упразднялись «доныне существовавшие институты
судебных следователей, прокурорского надзора, а равно и институты присяжной и частной адвокатуры».
1
Это произошло потому, что
«их деятельность не отвечала интересам только что созданного со-
2
циалистического государства».
Таким образом, вплоть до 1922 года в
Советской России прокуратуры не было. Хотя, безусловно, социальная потребность в надзоре за соблюдением законности и образовании специального органа, который бы выполнял эту функцию, осознавалась руководством страны. Об этом, скажем, свидетельствует
Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов
рабочих и крестьянских депутатов «О точном соблюдении законов»,
принятое уже 8 ноября 1918 года.
3
В этом постановлении Съезд призвал всех граждан республики, все органы и всех должностных лиц
Советской власти к строжайшему соблюдению законов РСФСР.
В то же самое время необходимо признать, что выполнить указанное
постановление было весьма затруднительно. Причиной этого являлось отсутствие специального механизма, который бы мог обеспечить реализацию на практике принципа законности. Уникальным
государственным органом, осуществляющим надзор за исполнением
законов, и была с момента ее создания в России прокуратура.
Однако Народными комиссарами были созданы новые органы
расследования, надзора и контролирующие структуры. Пер во начально эти функции в основном исполняли следственные комиссии, Советы и их исполнительные органы, органы Всероссийской
чрезвычайной комиссии (ВЧК), органы Народного комиссариата
юстиции (Наркомюст), органы государственного и общественного
контроля (Наркомат государственного контроля, Наркомат рабоче-крестьянских инспекций) и другие правоохранительные органы.
Такое положение дел во многом объяснялось, во-первых, условиями
гражданской войны и иностранной интервенции, во-вторых, слож-
1
Декрет СНК РСФСР «О суде» // Советская прокуратура. Сборник важней-
ших документов. М., 1972. С. 5.
2
Басков В.И. Отечественная прокуратура в 1922–1996 гг. // Вестник
Московского университета. Серия 11: Право. 1998. № 1. С. 101.
3
См.: О точном соблюдении законов // Советская прокуратура. Сборник
важнейших документов. М., 1972. С. 30.
34
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
ным процессом становления нового государственного строя и состоянием экономики тех лет. После завершения гражданской войны
наступил период восстановления народного хозяйства, становления
и укрепления советской власти, когда стало необходимым утверждение единства государства, усиление влияния центральной власти в
регионах, чтобы на этой основе развивать народное хозяйство на новых условиях. Руководителем советского государства В.И. Лениным
была выдвинута идея новой экономической политики (НЭП) и на
этой идеологической базе стали развиваться как государственные,
так и частные предприятия, шло активное становление гражданского оборота. Все это требовало адекватного формирования единой
законодательной базы и, соответственно, вызывало необходимость
укреп ления законности, обеспечение единообразия применения законов по всей стране (РСФСР). Сложная политическая ситуация,
сложившаяся в 1922 году, с неизбежностью требовала создания специального государственного органа, призванного осуществлять от
имени государства надзор за исполнением законов, действовавших
на его территории. Основываясь на этом постулате, была поставлена
задача восстановления прокуратуры как органа надзора за соблюдением законности. Ее воссоздание также диктовалось необходимостью усиления борьбы с преступностью, которая существенно выросла в период гражданской войны и последующей разрухи.
Однако создание советской прокуратуры порождало большие
споры, главным образом, в понимании ее структуры и подчиненности. При обсуждениях, проходивших на заседаниях ВЦИК, большинство высказывалось за подчинение прокуратуры, как центру, так
и местным властям, то есть за двойное подчинение. В.И. Ленин не
согласился с таким подходом, поскольку это подрывало принцип
единства прокурорского надзора, по существу лишало прокуратуру
независимости и, тем самым, возможности эффективного надзора за
законностью действий и решений органов власти на местах, что мешало бы укреплению единого государства и проведению политики
центральной власти. Он направил в Политбюро ЦК РКП(б) известное письмо «О двойном подчинении и законности» от 20 мая 1922 г.
1
,
1
Ленин В.И. Полн. собр. соч. М., 1976. Т. 45. С. 197–201.
35
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
в котором сформулировал принципы организации и деятельности
прокуратуры по существу, как это было задумано ее создателем —
Петром I: 1) иерархичное построение прокурорской системы, основанной на централизации и единоначалии; 2) независимость прокуроров от местных органов власти и управления; 3) строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам. Кроме
того, в этом письме указывалось, что законность в государстве должна быть единой, что не может быть законности «казанской» и «калужской». Именно поэтому прокуратура должна быть единой, централизованной, общегосударственной системой, независимой от местной
власти. Вместе с тем подчеркивалось, что прокурор не должен иметь
административной, управленческой власти и не должен вмешиваться в вопросы, которые решают органы власти на местах, если нет
нарушений закона, а когда возникают какие-либо споры, то прокурор должен либо протестовать, либо передать вопрос на разрешение
суда. После рассмотрения этого вопроса в Политбюро ЦК РКП(б),
на заседании ВЦИК была поддержана именно эта позиция и 22 мая
1922 г. был принят Декрет «О государственной прокуратуре».
1
Таким
образом, через 200 лет после учреждения прокуратуры в России она
была восстановлена. Прокуратура, как устанавливалось Декретом,
имела задачи надзора за точным и едино образным соблюдением законности и правильную постановку борьбы с преступностью. В связи с этим на нее возлагался надзор за расследованием уголовных дел
и поддержание обвинения в суде. Она была уполномочена проверять
и при необходимости опротестовывать незаконные решения органов власти и управления, но не имела права принимать управленческие решения.
2
28 мая 1922 г. Постановлением 3-й сессии ВЦИК
(IХ созыва) было утверждено «Положение о прокурорском надзоре». Прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции РСФСР, а Прокурор республики являлся заместителем Наркома
юстиции. В последующем подобные законодательные акты были
приняты во всех советских республиках.
1
О государственной прокуратуре // СУ РСФСР. 1922. № 36. С. 424.
2
См.: Рохлин В.И., Дворянский А.М. Прокурорский надзор: конспект лекций.
СПб., 2000. С. 20–21.
36
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
Представляет также определенный интерес формирование практики (20-е годы XX в.) образования специализированных прокуратур.
Так, на основании ст. 183 «Положения о судоустройстве РСФСР»,
вводилась должность прокурора по трудовым делам при Верховном
Суде РСФСР. В данном случае использовался принцип предметной
поднадзорности, а особенности деятельности прокурора по трудовым делам регулировались должностной Инструкцией «О правах и обязанностях прокурора по трудовым делам при Верховном
Суде РСФСР».
1
Помимо прокуроров по трудовым делам, согласно
«Положению о военных трибуналах и военной прокуратуре», утвержденному Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 августа 1926 г.,
учреждался специализированный институт военных прокуроров,
определялись их права и обязанности.
После создания Союза ССР была образована прокурорская система при Верховном Суде СССР, но она не осуществляла руководства органами прокуратур республик. Со временем необходимость в
централизации возрастала и в 1933 г. была образована Прокуратура
СССР, но и она не руководила республиканскими прокуратурами,
которые оставались в составе наркоматов юстиции республик.
2
Лишь
в 1936 г., после принятия Конституции СССР (1936 г.), была полностью завершена централизация прокурорской системы. Органы
прокуратуры были выведены из подчинения наркоматам юстиции,
а затем все прокуратуры союзных республик были введены в состав единой прокурорской системы и подчинены непосредственно
Прокуратуре Союза ССР. Прокурорским органам было передано и
предварительное следствие. В Конституции СССР (1936 г.) прокуратуре была посвящена специальная глава, в которой определялось,
что Прокурор СССР осуществляет надзор за соблюдением законов,
независим от органов власти и подчиняется только закону. С этой
1
См.: Инструкция старшего помощника Прокурора Республики «О правах
и обязанностях прокурора по трудовым делам при Верховном Суде РСФСР» //
Советская прокуратура. Сборник важнейших документов. М., 1972. С. 138–139.
2
20 июня 1933 г. было принято Постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР», а 17 декабря 1933 года Постановлением
ЦИК и СНК СССР было утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР.
В соответствии с ним Прокуратура Верховного Суда Союза ССР упразднялась.
37
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Конституцией также связано повышение статуса прокурорского
надзора, его признание в качестве важнейшего государственноправового механизма обеспечения законности. Впервые в истории
конституционного и прокурорско-надзорного законодательства
нашей страны вводилось понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Статья 113 Конституции СССР (1936 г.) провозглашала: «Высший надзор за точным исполнением законов всеми
министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как
отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Генерального Прокурора СССР».
1
В целом, несмотря на
некоторую декларативность «сталинской» Конституции, значение
включения в число ее положений норм о прокурорском надзоре
трудно переоценить.
В 1955 г. было принято новое Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 24 мая 1955 г., в котором были расширены полномочия прокуроров. Именно с этого времени стало возможным говорить о появлении в деятельности советской прокуратуры элементов правозащитной функции. Роль прокуратуры в последующие годы постоянно
возрастала, а это направление работы становилось все более приоритетным в прокурорско-надзорной деятельности.
В 1977 г. была принята новая Конституция СССР, где значительно больше внимания было уделено правам граждан и гарантиям соблюдения этих прав. Специальная глава (глава 21) Основного
закона страны была посвящена прокуратуре. На Генерального прокурора СССР и прокурорскую систему в целом был возложен высший надзор за соблюдением законности в стране и установлено, что
деятельность прокуратуры регламентируется специальным законом.
В соответствии с Конституцией СССР был разработан и впервые в
истории нашей страны принят Закон СССР «О прокуратуре СССР»
от 30 ноября 1979 г. (напомним, что ранее деятельность прокуратуры
регламентировалась Указами, Наказами, Уставами, Положениями).
В нем были сохранены традиционные задачи органов прокуратуры,
1
Конституция (Основной Закон) СССР (1936) // Советская прокуратура.
Сборник важнейших документов. М., 1972. С. 244.
38
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
основополагающие принципы организации и деятельности прокуратуры, система и структура органов прокурорского надзора. В соответствии со ст. 12 Закона «О Прокуратуре СССР» 4 августа 1981 г.
Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено
«Положение о военной прокуратуре».
Наконец, в 1987 г. были внесены существенные дополнения в
Конституцию СССР и Закон СССР «О прокуратуре СССР», которые усиливали правозащитную функцию прокуратуры, четко определяли ее направленность и задачи в деле защиты прав и свобод граждан. Во второй половине 1991 г. Верховный Совет РСФСР образовал
Генеральную прокуратуру РСФСР, а после ликвидации СССР в декабре 1991 г. — передал в ее ведение все органы и учреждения прокуратуры, функционировавшие на территории Российской Федерации.
1
Поскольку прокурорская система либо ее аналог в принципе необходима любому государству, ее структуры продолжали действовать в
разных условиях, с разным правовым положением и полномочиями
во вновь образовавшихся из бывших республик СССР суверенных независимых государствах. После создания Содружества Независимых
Государств (СНГ) в аппарате Генеральной прокуратуры СССР была
подготовлена концепция реформирования органов союзной прокуратуры. Согласно этой концепции, Прокуратура Союза ССР должна
была преобразоваться в межреспубликанский орган прокурорского
надзора — Прокуратуру Союза Независимых Государств. Нормативной
базой деятельности Прокуратуры СНГ должны были остаться общесоюзное и республиканские законодательства о прокуратуре. Однако,
поскольку СНГ создали не как конфедеративное или федеративное,
а как межгосударственное образование, то эта идея не нашла воплощения в жизнь. Прокуратура СССР как единая система в связи с ликвидацией общесоюзного государства — СССР перестала существовать.
1
15 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР было принято Постановление
«Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». Это По становление было принято исходя из положений Декларации «О государственном
суверенитете РСФСР» и на основании ст. 176, 179 Конституции РСФСР. В соответствии с ним Верховный Совет РСФСР на базе существовавших и действовавших на территории России органов прокуратуры Союза ССР создал единую систему органов прокуратуры, которую возглавил Генеральный прокурор РСФСР.
39
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Когда Верховный Совет РСФСР принял решение о создании
Генеральной прокуратуры РСФСР и после ликвидации СССР передал
ей в подчинение все органы и учреждения прокуратуры, действовавшие на территории страны, то закономерно возник вопрос о законодательной регламентации ее деятельности, поскольку Закон СССР
«О прокуратуре СССР» практически перестал действовать. В это время
были обозначены различные точки зрения и высказаны предложения
о дальнейшем развитии, роли и положении прокурорской системы.
Причем ряд ученых и депутатов Верховного Совета РСФСР выступили с инициативой о пересмотре роли судебной системы и устройства
органов прокуратуры в государственном механизме. Оппоненты сторонников сохранения сильной многофункциональной прокуратуры
считали ее органом тоталитарного государства, непригодным для демократического государственного строя, ставили вопрос о ее подчинении судебной системе и лишении надзорных функций (кроме надзора
за следствием), чем фактически сводили ее положение к органу обвинения. Ссылаясь на прогрессивный характер реформ Александра II
(1864 г.), эти депутаты ставили вопрос о превращении прокуратуры
в орган обвинительного, а не надзорного типа. Они полагали, что в
демократическом государстве с рыночной экономикой орган надзора
за законностью не нужен, что рынок все расставит по своим местам,
а защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов
общества и государства вполне может обеспечить суд. В отсутствие
должной научной проработки и открытого обсуждения эти ученые и
депутаты предложили на рассмотрение Президента Б.Н. Ельцина свой
вариант Концепции судебной реформы в Российской Федерации.
В нем содержались положения о превращении прокуратуры исключительно в орган обвинения и надзора за следствием. «Общий надзор» прокуратуры предполагалось упразднить. Президент поддержал
такой подход и внес проект Концепции на рассмотрение Верховного
Совета РСФСР, где в отсутствие свободной дискуссии была принята
Концепция судебной реформы в Российской Федерации.
1
Однако потребность в сохранении надзорной функции существовала объективно, поэтому прокуратура продолжала существовать и действовать в
1
Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]