Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
Вместе с тем фактически органы прокуратуры никогда не входили и
не входят в систему судебной власти, а представляют собой единую,
федеральную, централизованную относительно автономную систему (ч. 1 и 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации»), действующую независимо. Не являясь составной частью ни одной из ветвей власти, прокуратура, несомненно, представляет собой специальный государственный орган, наделенный существенными властными полномочиями для достижения поставленных целей и выполнения возложенных на нее задач. Исходя из подхода, заложенного в Конституции Российской Федерации и конкретизированного в Федеральном законе «О прокуратуре Российской
Федерации», органы прокурорского надзора должны выступать как
механизм сдержек и противовесов между существующими ветвями
государственной власти для неуклонного выполнения требований
ст. 3–5, 10–12 и 15 Конституции Российской Федерации. Таким образом, прокурорский надзор должен быть отдельным самостоятельным видом государственной деятельности, направленным как на защиту интересов государства, так и на защиту интересов человека, а не
самостоятельным видом власти. Кроме того, в наши дни прокуратура
стала одной из важнейших государственных структур, осуществляющих надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Удачное определение понятия «прокурорский надзор» дано
В.В. Клочковым: «...прокурорский надзор представляет собой постоянное, непосредственное наблюдение прокурора с целью проверки
соответствия законам деятельности и правовых актов государственных органов, иных вверенных его надзору участников правовых отношений и — что немаловажно — принятия мер к устранению допущенных ими нарушений законов»
1
. Надзорная деятельность органов
прокуратуры, являясь государственной деятельностью, направленной на укрепление законности, по нашему мнению, не может быть
отнесена к контрольной деятельности государственных органов.
Вместе с тем некоторые авторы, рассматривая термины «надзор» и
1
Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора: сб. науч. тр. М.: Манускрипт, 1994. С. 7.
11
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
«контроль», полагают, что «надзор» — понятие более узкое, посколь-
ку «контроль» включает возможность вышестоящего и контролирующего органа не только надзирать, т. е. наблюдать за законностью и
ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей
властью. Так, В.Г. Бессарабов, полагая, что надзор более узкое по-
нятие, нежели контроль, определяет надзор как контроль, осуществляемый уполномоченными на то государственными органами в
отдельных сферах деятельности, связанный с возможностью использования особых властных полномочий
1
. Такое суждение, на наш
взгляд, небесспорно, так как предназначение надзора и контроля не
одинаково. Кроме того, прокурорский надзор осуществляется и за
исполнением законов в контрольной деятельности государственных
органов исполнительной власти.
Многими специалистами надзор и контроль рассматриваются
как различающиеся между собой понятия
2
. Государственный контроль предполагает наличие права итогового решения, непосредственного вмешательства в деятельность подконтрольных органов,
оценки их деятельности не только и не столько с точки зрения формальной законности, сколько с позиций целесообразности, эффективности и результативности действий. Поэтому нельзя употреблять
термины «надзор» и «контроль» как синонимы, поскольку в юридической науке под ними понимаются разные функции и различные
государственные институты. Например, в науке административного
права способы обеспечения законности и применяемые при этом
организационно-правовые методы традиционно дифференцируют
на два вида, которым соответствуют понятия «надзор» и «контроль».
Так, признаками, характеризующими контрольную деятельность, являются: 1) между субъектами контрольной деятельности обычно
существуют субординационные отношения «власть—подчинение»;
2) объектом контроля, помимо законности деятельности, является также ее целесообразность, эффективность и результативность;
1
Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Рос сий -
ской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 17.
2
Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за испол-
нением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство
и право. 1999. № 1. С. 79–85.
12
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
3) контролирующий орган может непосредственно отменять решения подконтрольного органа; 4) орган контроля может непосредственно привлекать к ответственности виновных в допущенных нарушениях. Признаками надзорной деятельности являются: 1) надзорные отношения носят властный, но не субординационный характер;
2) предметом надзора является исключительно законность деятельности поднадзорного объекта; 3) надзорная деятельность носит вневедомственный характер; 4) для устранения нарушений законности
орган надзора, по общему правилу, обращается к руководителю поднадзорного органа, либо в вышестоящий орган, либо в суд с предложением устранить выявленные нарушения законности.
Таким образом, если органы государственного контроля правомочны своей властью непосредственно устранять любые нарушения
законности, отменять неправильные решения, прекращать незаконные и необоснованные действия, налагать взыскания, как дисциплинарные, так и административные, то органы прокурорского
надзора не вправе этого делать. Обычно они действуют опосредованно, т. е. через вышестоящие органы либо вышестоящих должностных
лиц. Надзор ограничен тем, что может только ставить вопрос об отмене либо изменении тех или иных правовых актов, прекращении
неправомерных действий, наказании виновных лиц. Это положение вытекает из предписаний Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации», где говорится, что органы прокуратуры
при осуществлении надзора не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и не подменяют иные
государственные органы (ст. 21, 26).
1.3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Вопрос о статусе юридическим норм о прокурорском надзоре
является дискуссионным. Самостоятельное значение прокурорсконадзорного права как отрасли российского права ученые-юристы
пытались обосновать еще с середины 1960-х годов (В.К. Звирбуль,
С.Г. Березовская). Впоследствии эта позиция нашла понимание и
разделялась многими специалистами-правоведами (С.С. Алексеев,
13
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
В.И. Басков, А.Д. Берензон, В.Г. Даев, М.Н. Маршунов, Л.А. Николаева, В.И. Рохлин и др.). По мнению известного теоретика
С.С. Алексеева, право прокурорского надзора следует относить к
комплексным отраслям права.
1
Указанный подход не является единственно возможным.
Из истории науки известны и другие взгляды на природу прокурорско-надзорных норм. Так, одни ученые рассматривали «прокурорский надзор» только в качестве подотрасли государственного права
(Г.И. Бровин
(И.В. Павлов
2
), другие же — в виде составной части судебного права
3
).
В научной и учебной литературе прошлых лет можно встретить
и другие наименования этой отрасли права — право прокурорского надзора, прокурорское право. Некоторые специалисты говорят о
прокурорском праве и в наши дни.
4
Правовое регулирование деятельности органов прокуратуры
осуществляется блоком законодательных актов, которые содержат нормы о прокурорском надзоре и прокурорской деятельности:
Конституция Российской Федерации; Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»; Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации; Гражданский процессуальный кодекс
Российской Федерации; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации; Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации; Федеральный закон «Об оперативнорозыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Рос сийской Феде рации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и многие другие законодательные акты.
1
Алексеев С.С. Государство и право: начальный курс. М., 1996. С. 94.
2
Бровин Г.И. Прокурорский надзор — подотрасль государственного права //
Правоведение. 1970. № 4. С. 105–107.
3
Павлов И.В. О системе советского социалистического права // Советское
государство и право. 1958. № 11. С. 3–18.
4
Шобухин В.Ю. Прокурорское право – отрасль российского права // За кон-
ность. 2009. № 7.
14
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
Нормы о прокурорском надзоре регулируют специфические
прокурорско-надзорные общественные отношения. Они возникают
по поводу установления системы и структуры органов прокуратуры,
рамками этих отношений ограничиваются цели, задачи и принципы деятельности прокуратуры, предмет и пределы осуществления
надзора, организация прокурорско-надзорной работы, полномочия
прокуроров по выявлению, предупреждению и устранению нарушений законности, в том числе и средства прокурорского реагирования
на выявленные нарушения. Нормы о прокурорской деятельности регулируют общественные отношения, складывающиеся также в связи
с осуществлением ненадзорных функций прокуратуры.
Конституция РФ, принятая на всенародном голосовании (референдуме) 12 декабря 1993 г., является Основным законом государства. Конституция определяет основы конституционного (государственного) строя России. В ней человек, его права и свободы
провозглашаются высшей ценностью (ст. 2), утверждается необходимость уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина
(ст. 2, 17, 18), закрепляется разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10). Нормы
Конституции РФ имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации,
а органы государственной власти, органы местного самоуправления,
должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать
Конституцию РФ и законы (ст. 15 Конституции РФ). Эти мировоззренческие правовые парадигмы предопределяют условия и порядок
регулирования работы государственных органов и учреждений, являются предпосылкой формирования принципов их деятельности.
Однако конституционная норма о прокурорах и прокурорской системе (ст. 129) в целом не определяет место и роль органов прокуратуры
в системе государственного механизма, цели и задачи ее деятельности, реализуемые функции. Данная статья определяет исключительно порядок назначения на должности Генерального прокурора РФ и
заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ
и приравненных к ним прокуроров, прокуроров городов (районов),
а также содержит бланкетную (отсылочную) норму в части определения полномочий прокуроров, организации и порядка деятельности
15
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
прокуратуры. Такая ситуация вызвана существованием различных
подходов к процессу реформирования судебной и правоохранительной системы государства, включая органы прокуратуры. В частности, Концепция судебной реформы в Российской Федерации
(1991 г.)
1
, одобренная Верховным Советом РСФСР, предусматривала
изменение типа российской прокуратуры, пересмотр целей и задач
ее деятельности, возложенных на нее функций, упразднение отрасли
«общего надзора». В конечном счете, подобные установки не встретили понимания и одобрения у подавляющего большинства ученых — специалистов в области теории прокурорского надзора и прокуроров-практиков. В дальнейшем эти взгляды не разделили и российские законодатели. Результатом острых научных дискуссий явилось появление альтернативной концепции развития прокуратуры
и формирование законодательства о прокуратуре, предполагающих
сохранение в России многофункциональной прокуратуры смешанного надзорно-обвинительного типа.
2
Сейчас обозначенный апологетически-доктринальный подход является идеологической основой
совершенствования законодательства о прокуратуре. Именно в силу
этих причин конституционная норма содержит самые общие положения о прокурорах и прокуратуре, которые должны быть конкретизированы в специальном отраслевом законодательном акте.
Прокуратура, как государственный орган, не может быть прямо отнесена ни к одной из существующих ветвей государственной
власти, о чем мы писали выше. Тем не менее «исследование правового статуса прокуратуры в различные периоды развития России,
в том числе и современный, приводит к выводу о том, что российская
прокуратура является неотъемлемым элементом системы всякой
государственной власти», — справедливо полагает А.Ф. Смирнов.
3
Статья 129 помещена в седьмую главу Конституции РФ, где помимо
1
См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992.
2
См.: Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития в переходный период. М., 1994; Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период
правовой реформы в Российской Федерации (выступление Ю.И. Скуратова) //
Законность. 1997. № 3 и др.
3
Смирнов А.Ф. Какая власть «оседлает» прокуратуру? // Российская юстиция.
2002. № 1.
16
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
этой нормы все остальные посвящены судебной власти и организации судебной деятельности. В то же время, как мы указывали выше,
прокуратура не может рассматриваться в качестве органа судебной
власти, поскольку она не наделена правом осуществлять правосудие.
Правосудие как специальный вид государственной деятельности
осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства только судебными
органами (ст. 118 Конституции). Однако нет достаточных оснований
и убедительных аргументов для отнесения прокуратуры к органам законодательной либо исполнительной власти, так как органы прокуратуры действуют относительно автономно, прямо не подчинены высшим органам и должностным лицам законодательной либо исполнительной власти и даже главе государства — Президенту РФ.
Сейчас полномочия Президента РФ в отношении прокуратуры определены Конституцией РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и носят ограниченный характер.
Имеющиеся у Президента РФ полномочия в основном позволяют
принимать кадровые решения: Генеральный прокурор РФ и его заместители назначается на должность и освобождается от должности
Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ. Законом
Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде
Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» внесены изменения в ст. 129 Конституции РФ, в соответствии с которыми
Президент РФ получил также право назначать прокуроров субъектов
Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур. Кроме того, в Законе о прокуратуре (ст. 24)
установлено, что Генеральный прокурор информирует главу государства «в случае несоответствия постановлений Правительства РФ
Конституции РФ и законам Российской Федерации». Учитывая роль
и значение президентской власти для нашей страны, возможно, стоит подумать о конституционном нормативном подчинении органов
прокуратуры именно этому должностному лицу. Как глава государства Президент РФ не включен в систему разделения властей. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президенту принадлежит право
определять основные направления внутренней и внешней политики
17
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
государства, в том числе в области правоохранительной деятельности. Президент имеет право вникать в дела прокуратуры при проверке соответствия ее деятельности установленным обязанностям.
Негативные результаты работы прокуратуры могут послужить основанием для принятия Президентом решения о кадровых изменениях
руководства Генеральной прокуратуры РФ.
1
Эффективность власти
заключается в ее единстве. Обеспечение взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов является,
как обоснованно считает Л.А. Окуньков
2
, одной из главных конституционных обязанностей Президента. Единство власти, наряду с
другими факторами, бесспорно, является следствием утверждения
единой законности. Прокуратура, осуществляя функцию надзора за
исполнением законов и за соответствием издаваемых правовых актов
федеральному законодательству, а также другие направления своей
деятельности, в значительной степени формирует единое правовое
пространство, реализуя принцип единой законности во всех сферах
государственной и общественной жизни. Такое назначение прокуратуры определяет ее роль и место в качестве одного из элементов механизма эффективной реализации единой государственной власти,
которую в России олицетворяет Президент.
3
Итак, система органов прокуратуры представляет собой самостоятельный, независимый, занимающий особое место среди иных
органов власти, институт государства. Он призван осуществлять социально необходимый, особый специфический вид государственной
деятельности — прокурорский надзор и иные государственно значимые функции. С учетом важности прокурорской деятельности для
общества и государства необходимо дальнейшее развитие конституционных норм о прокурорском надзоре и прокуратуре. В перспективе
представляется целесообразным их объединение в самостоятельной
главе Конституции РФ, принятие Федерального конституционного
1
См.: Тарасов А.М. Президентский контроль // Законодательство. 2003. № 4.
2
Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М.,
1996. С. 36.
3
См.: Смирнов А.Ф. Какая власть «оседлает» прокуратуру? // Российская
юсти ция. 2002. № 1.
18
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
закона «О прокуратуре РФ», возможно, Прокурорско-надзорного
кодекса РФ. Это позволит обеспечить формирование прочного фундамента прокурорско-надзорного законодательства РФ, его полноценность и совершенство. Только таким путем будет достигнута
стабильность данного вида законодательства и, как следствие, прокурорско-надзорных общественных отношений. Согласно п. «о»
ст. 71 Конституции РФ разработка, принятие и изменение законодательства о прокуратуре находится в ведении федерального центра
(Российской Федерации).
Важным фактором, воздействующим на отдельные положения
прокурорско-надзорного законодательства и порядок правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры, является прецедентная практика (решения) Конституционного суда РФ.
Конституционный суд РФ рассматривает исключительно вопросы
права, а не факта. Он оценивает текст или фрагмент закона (нормативный материал) на предмет его соответствия Конституции РФ.
Причем, определяя правовую позицию, Конституционный суд РФ
может признавать неконституционными отдельные положения законов не только в тех случаях, когда они прямо противоречат Конституции РФ. Это может происходить и тогда, когда прокурорсконадзорная практика при толковании законов придает им правоограничительный смысл в области соблюдения прав и свобод человека
и гражданина. Нормы законодательства Российской Фе дерации,
которые не соответствуют Конституции РФ, по мнению Кон сти туционного Суда РФ, утрачивают юридическую силу и не могут применяться на территории России. Решения Конституционного суда
подлежат неуклонной реализации всеми государственными органами и должностными лицами, поскольку они обладают силой частного закона, обязательного не только для правоприменителя, но и
законодателя.
На данный момент действует целый ряд постановлений Конституционного Суда РФ, непосредственно связанных с правовой
регламентацией организации и деятельности органов прокуратуры. В их числе можно указать: Постановление Конституционного
Суда РФ от 1 декабря 1999 г., вынесенное по спору между Советом
Федерации и Президентом РФ о компетенции принадлежности
19
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального
прокурора РФ от занимаемой должности в связи с возбуждением в
отношении него уголовного дела; Постановление Конституционного
Суда РФ от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности
отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом
Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.
Представляет также интерес и Постановление Конституционного
Суда РФ по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана от 18 февраля 2000 г. Пункт 2
ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»
признан не противоречащим Конституции РФ, но не соответствующим отдельным ее положениям в той части, в какой по смыслу,
придаваемому ему правоприменительной практикой, он во многих
случаях приводил к необоснованному ограничению прав и свобод
человека и гражданина. Таким образом, решение Конституционного
Суда изменило практику применения п. 2 ст. 5 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации».
Важнейшее значение в современных условиях приобретает и
Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П «По
делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6,
пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной
ассоциации правозащитных общественных объединений…», существенно изменившее подходы к практике организации и проведения
прокурорских проверок в рамках отрасли «общего надзора».
В соответствии с ч. 4. ст. 15 Конституции РФ общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой
системы. Устанавливается примат норм международного права, т. е.
их преимущественное положение в иерархии правовых норм государства и более высокая юридическая сила по отношению к нормам
внутригосударственного (национального) права. Отсюда, определенное влияние как на разработку и реализацию (соблюдение, исполнение) законодательства о прокуратуре Российской Федерации, так и
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]