Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
кратических революций (VII–VIII вв.). Главным идеологическим достижением в изменении правового сознания людей явилось провозглашение права человека на свободу и применение принципа формального юридического равенства граждан, который составил основу универсальности прав человека. Более того, исследователь социальных и экономических прав человека Фриц Фабрициус, ссылаясь
на А. Смита и И. Канта, категорично утверждает: «Единственное
прирожденное, неизменное и неотчуждаемое право на свободу и равенство, которое выступает квинтэссенцией человеческого достоинства. Это право человека есть правовая основа социальных и экономических, так же как политических и гражданских прав человека».
1
Отсюда, концепция прав человека всецело базируется на положениях естественно-правовой доктрины происхождения государства и
права. Вместе с тем нельзя недооценивать и потребность в позитивном закреплении прав человека, когда они одновременно становятся
правами граждан соответствующей страны. Считаем, что во все времена права человека должны выступать в качестве основания любого
закона. Полноценная актуализация прав человека произошла лишь
в середине XX столетия после окончания второй мировой войны и
создания ООН.
2
С этого момента они предстают в виде обязательного
атрибута жизни любого цивилизованного общества, а достижение их
универсальности связывают с международно-правовой аксиологической установкой признания приоритета прав человека перед иными
ценностями государственно-организованных обществ. Всеобщая
декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международный пакт о
социальных, экономических и культурных правах (1966 г.) составляют так называемый Международный билль о правах, а Европейская
конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) — является важнейшим региональным актом. Эти документы содержат
каталог основных (фундаментальных) прав человека. В общей теории прав человека они традиционно отождествляются с конституционными правами граждан. Безусловно, признание необходимости
1
Фабрициус Ф. Права человека и европейская политика. М., 1995. С. 129.
2
ООН — Организация Объединенных Наций.
201
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
соблюдения прав человека налагает на государства обязанности по
их законодательному оформлению и созданию условий практической реализации. При этом имплементация норм международного
права в этой части осуществляется прямо (непосредственно) или
косвенно (опосредованно). Второй способ видится более предпочтительным для государств, относимых к континентальной правовой семье. Итак, сегодня нередко в качестве комплиментарных рассматриваются понятия: «права человека», «конституционализм», «правовое
государство».
В нашей стране закрепление прав и свобод человека и гражданина на конституционном уровне произошло только в 1991 году в связи
с принятием Декларации прав человека и гражданина РФ. В дальнейшем на ее основе была разработана вторая глава Конституции
Российской Федерации. Принятый на всенародном референдуме
Основной Закон РФ (1993 г.) перечислил основные (фундаментальные) права и свободы человека и гражданина, провозгласил их приоритет, установил гарантии их соблюдения, ввел в действие механизм
охраны и защиты этих прав и свобод. В связи с вступлением России в
Совет Европы и ратификацией в 1998 году Европейской конвенции
о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) возникла потребность приведения внутреннего законодательства РФ в соответствие с
нормами международного права. Принцип уважения и соблюдения
прав и свобод человека и гражданина уже нашел свое воплощение в
нормах федеральных конституционных законов, федеральных законов, многих подзаконных нормативных правовых актов.
Права и свободы человека и гражданина дифференцируются
по хронологическому признаку и по содержанию
1
. Разграничение
«прав» и «свобод» достаточно условно и зависит от сложившихся традиций употребления этих терминов. Возможны различные классификации системы прав и свобод человека и гражданина. Генезис, постепенное развитие и последующее нормативное закрепление прав и
свобод позволяет выделить их исторические поколения. К первому
поколению относятся личные (гражданские) и политические права и
1
См.: Общая теория прав человека / под ред. Е.А. Лукашовой. М., 1996.
С. 21–24.
202
Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
свободы. Они реализуют «негативную» свободу личности от вмешательства государства и иных лиц в ее дела. Права и свободы второго
поколения составляют социальные, социально-экономические и социально-культурные права и свободы. Их особенность заключается в
том, что общество и государство должны активно создавать условия
реализации этих «позитивных» прав и свобод. Наконец, третье поколение прав и свобод человека и гражданина образуют индивидуально-коллективные (коллективные) права и свободы. Иначе они именуются правами человеческого рода, правами солидарности, правами братства и могут быть реализованы только путем приложения
совместных усилий государств, народов и их сообществ, отдельных
индивидов. Содержание перечня признаваемых мировым сообществом прав человека постоянно изменяется. В ряде национальных
правовых систем уже получили закрепление права человека четвертого поколения (право на активную и/или пассивную эвтаназию, т. е.
«право на смерть»). В рамках юридической футурологии умозрительно рассматриваются потенциальные проблемы конструирования
категорий и институтов метаправа, связанных с пятым поколением прав человека (право на общение с инопланетным разумом, т. е.
«право на контакт»).
Содержание прав и свобод человека позволяет выделить несколько самостоятельных групп таковых. Конституция РФ в своих статьях
перечисляет исключительно основные права (ч. 2 ст. 17), но весь
круг прав человека ими не ограничивается. Так, ч. 1 ст. 55 Основного
Закона РФ говорит о недопустимости отрицания или умаления всех
общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, даже если
они пока не получили своего отражения в нормах Конституции.
Таких групп насчитывается шесть: 1) личные (гражданские) права
и свободы (право на жизнь; право на честь и достоинство; право на
личную неприкосновенность; право на неприкосновенность жилища; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; свобода передвижения; свобода мысли и слова; свобода
вероисповедания и т. д.); 2) политические права и свободы (право на
участие в управлении делами государства; право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления; право участвовать в референдуме; право собираться мирно, без
203
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
оружия, проводить собрания, митинги и демонстраций, шествия и
пикетирование; право на равный доступ к государственной службе;
право на объединение и т. д.); 3) социальные права и свободы (право
на жилище; право на отдых; право на социальное обеспечение; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на образование;); 4) экономические права и свободы (право на собственность;
право иметь в собственности землю; право на использование своих
способностей к труду; право на занятие предпринимательской (экономической) деятельностью и т. д.); 5) культурные права и свободы
(право на участие в культурной жизни; право на доступ к культурным
ценностям; свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания и т. д.); 6) индивидуально-коллективные (коллективные) права и свободы (право на
мир; право на благоприятную окружающую среду; право на социально-экономическое развитие народов и достойную жизнь; право на
коммуникацию; право на общее культурное наследие человечества;
право на освоение космического пространства; право на освоение
ресурсов мирового океана и т. д.).
Учитывая существование потенциальной опасности нарушений
прав человека, исходящей как от органов власти и управления, так
и незаконопослушных частных лиц, общество постепенно выработало механизмы защиты этих прав. К ним относятся нормативные
и институциональные гарантии претворения прав человека в жизнь.
Среди институциональных, помимо органов правосудия, административных органов, адвокатуры и уполномоченного по правам человека, важную роль играют органы прокуратуры РФ. Не случайно, выступая на Всероссийском совещании прокуроров (2001 г.),
Президент РФ В.В. Путин заметил: «Сегодня на первый план выходит правозащитная деятельность прокуратуры. О правах человека
мы больше привыкли говорить, чем по-настоящему защищать эти
права».
1
Президент считает, что прокурорский корпус способен сде-
лать в этом направлении многое. Уже сейчас созданы надлежащие
1
Быть прокурором в наши дни непросто (выступление В.В. Путина) //
Российская газета. 2001. 13 янв.
204
Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
условия для осуществления эффективного надзора за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина.
Данное направление деятельности прокуратуры предстает в качестве одного из приоритетных в рамках функции надзора. Отсюда,
соблюдение прав и свобод человека и гражданина входит в качестве
обязательного элемента в предметы практически всех отраслей прокурорского надзора (ст. 21 и ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Специальные задачи указанного
направления деятельности задаются и корреспондируют с общими
задачами прокурорского надзора. Для их решения в соответствии с
Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» могут универсально использоваться все имеющиеся правовые средства
прокурорского надзора, предусмотренные для существующих отраслей надзора.
2.2. ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
В ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» законодателем указывается предмет прокурорского
надзора в этой сфере общественных отношений. Им является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными
федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными
лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Объектами надзора здесь выступают не только органы власти и управления, но и коммерческие
и некоммерческие (общественные) объединения и их руководители.
Это положение объясняется многочисленными нарушениями прав
человека, допускаемыми в сфере деятельности негосударственных
юридических лиц.
205
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Принимая во внимание весьма значительное количество прав и
свобод, которые подлежат охране и защите, их неоднородный характер, следует определить приоритетные направления в деятельности
органов прокурорского надзора.
Это сделано в ведомственном приказе Генеральной прокуратуры
Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации
прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав
и свобод человека и гражданина», в котором внимание прокуроров
акцентировано на защите закрепленных в Конституции Российской
Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных
социальных и политических прав и свобод человека и гражданина
(п. 7.1 приказа).
При проверках исполнения работодателями трудового законодательства прокурорам предложено анализировать выполнение ими обязанностей по созданию работникам безопасных условий труда, своевременной выплате заработной платы, при этом особое внимание уделять
организациям-должникам, в отношении которых применены процедуры банкротства, а также градообразующим предприятиям. Принимать
меры к повышению ответственности руководителей предприятий за
несоблюдение трудовых прав граждан (п. 7.2 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195).
В период проведения избирательных кампаний федерального,
регионального и муниципального уровней прокуроры должны повышенное внимание уделять вопросам соблюдения законодательства о выборах и о проведении публичных мероприятий, обеспечить
должное взаимодействие с избирательными комиссиями и правоохранительными органами (п. 7.3 приказа Генеральной прокуратуры
Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195).
Прокуроры обязаны решительно пресекать факты незаконного
применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности (п. 7.4 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря
2007 г. № 195).
Эти приоритеты детерминированы уровнем развития общества,
а также политическими, социальными и экономическими проблема-
206
Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
ми страны, включающими кризисные явления мирового финансового рынка, которые негативно влияют на экономику страны. Они
не являются постоянными и изменяются в зависимости от перемен в
условиях социального бытия. Приходится признать, что в нашу эпоху, достаточно сложно, если не невозможно, правовыми средствами
прокурорского надзора охранять и защищать некоторые права и свободы человека третьего поколения (шестой группы). Имеются определенные трудности, преимущественно связанные с недостаточным
бюджетным финансированием социальных программ, в реализации
прав и свобод второго поколения (третьей и пятой групп).
Должностным лицам прокурорского надзора прямо запрещено
подменять иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина, и вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации»). Этим положением очерчиваются пределы
прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. С контрольными органами государства, Уполномоченным по
правам человека РФ и региональными уполномоченными по правам
человека прокуратура организует взаимодействие, обменивается информацией, проводит согласованные проверки.
1
2.3. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА
ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ
ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
При выполнении задач прокурорского надзора за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина и совершении проверочных
действий используются все полномочия, предоставленные прокурорам для реализации надзорной функции в рамках отрасли общего надзора и специальных отраслей. Они зафиксированы в ст. 22, 33
1
См., например: Соглашение Уполномоченного по правам человека в Россий ской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина от 3 мая
2007 года.
207
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
и 47 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
в ст. 37 УПК РФ, в статьях ряда отраслевых законодательных актов.
Помимо обозначенных выше, ст. 27 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» в этой части наделяет должностных лиц прокурорского надзора специальными дополнительными полномочиями:
— рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
— разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
— принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений
прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности
лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
Это сделано из-за высокой значимости работы с обращениями,
заявлениями и жалобами граждан, свидетельствующими о нарушениях их конституционных прав и свобод. В частности, в руководящих
указаниях и директивах Генеральной прокуратуры РФ неоднократно
говорилось о необходимости «считать работу по рассмотрению обращений и приему граждан составной частью правозащитной функции
прокуратуры, подчинить ее решению задач по охране прав и свобод
человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка».
На данный момент эта работа четко регламентирована специальной Инструкцией, введенной в действие Приказом Генеральной
прокуратуры РФ от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений
и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».
Кроме того, конституционное положение (ч. 1 ст. 48
Конституции РФ) о гарантировании права каждого на получение
квалифицированной юридической помощи и ее бесплатного оказания в случаях, предусмотренных законом, налагает на органы прокуратуры дополнительные социальные обязанности. Действительно,
сейчас именно органы прокуратуры способны оказать быструю и
эффективную помощь гражданам, пострадавшим от нарушений их
прав и свобод, бесплатно проконсультировать малоимущих лиц, отстоять законные интересы несовершеннолетних и других нуждающихся слоев населения. Предусмотренная Основным Законом РФ
(ч. 1 ст. 46) возможность прибегнуть к судебной защите своих прав
208
Глава 2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
и свобод предполагает более сложную и длительную процедуру претворения их в жизнь, а также наличие специальных юридических познаний. К сожалению, в большей степени она пока доступна обеспеченным членам общества, которые могут позволить себе заключить
соглашение с адвокатом, обратиться в юридическую фирму.
Если при разрешении заявления или жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав и свобод прокурор выявит, что
в конкретном деле применен закон, попирающий или игнорирующий эти права и свободы, то он должен проинформировать об этом
Генерального прокурора РФ. В свою очередь, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ по вопросу
нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле (п. 6
ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Решение Конституционного Суда РФ о «неконституционности» закона либо несоответствии Основному Закону отдельных положений
закона влечет за собой признание его недействительным в целом или
в части. Постановления Конституционного Суда РФ обязательны
для исполнения законодателями и правоприменителями. В результате вынесения такого конституционно-судебного решения, принятого на основе конституционных установлений, соответствующим
законодательным органом будут внесены необходимые изменения
порядка правового регулирования соответствующих общественных
отношений, а судом общей юрисдикции или иным правоприменительным органом будет произведен пересмотр состоявшегося решения по конкретному делу (казуса).
В настоящее время на уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации создано специальное подразделение, ориентированное на выполнение надзорной работы в области соблюдения
прав и свобод человека и гражданина — Управление по надзору за
соблюдением прав и свобод граждан, входящее в состав Главного
управления по надзору за исполнением федерального законодательства. На уровне прокуратур субъектов РФ аналогичные подразделения созданы только в крупных по численности прокуратурах.
По-видимому, в этом не было особой необходимости, поскольку,
как уже отмечалось, данное направление деятельности « пронизывает»
209
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
функцию надзора в целом и реализуется в рамках всех отраслей прокурорского надзора, всеми структурными подразделениями и должностными лицами органов прокуратуры. Первоочередной задачей
и конечной целью всех направлений прокурорской деятельности
становится правовая защита граждан. Практические действия прокурорских работников по охране и защите прав и свобод человека
и гражданина координирует руководитель соответствующей прокуратуры. В связи с этим следует отметить особую роль коллегий в
организации этого надзора в органах прокуратуры, повышения его
эффективности. Именно на заседаниях коллегий осуществляется координация (согласование) работы всех структурных подразделений
по обеспечению соблюдения прав и свобод человека и гражданина
во всех сферах надзорной деятельности. Поэтому вопросы практической организации прокурорского надзора за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина будут рассмотрены применительно к
организации надзора во всех существующих отраслях.
2.4. ФОРМЫ РЕАГИРОВАНИЯ ПРОКУРОРА
НА ВЫЯВЛЕННЫЕ НАРУШЕНИЯ ЗАКОНА
В случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина, причин и условий, которые им способствуют, лиц, виновных
в допущенных нарушениях, прокуроры обязаны принять все меры
по предупреждению и пресечению правонарушений, привлечению
виновных к юридической ответственности и возмещению причиненного ущерба. Для этого прокуроры выносят акты прокурорского реагирования, предусмотренные как ст. 28 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации», так и иными нормами прокурорско-надзорного законодательства РФ. Это — протест, представление, все виды постановлений, предостережение, заявление в
суд, исковое заявление в суд. Какие конкретно акты прокурорского
реагирования стоит задействовать в каждом отдельном случае, решает соответствующий прокурор, оценивая характер нарушения и прогнозируя наиболее быстрый и эффективный вариант его устранения.
Порядок их использования является общим. Если нарушение прав
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]