Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
дарственной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления».
Грамотная и четкая организация работы по осуществлению надзора за исполнением законов и законностью правовых актов — решающий фактор ее эффективности. Во-первых, этому служит соответствующее структурное деление органов прокуратуры. На уровне
Генеральной прокуратуры РФ образовано Управление по надзору
за исполнением федерального законодательства, в которое входят отделы по направлениям деятельности, в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним — аналогичные управления и отделы.
В районных и приравненных к ним прокуратурах общенадзорную
работу координирует прокурор (руководитель прокуратуры) либо
его заместитель по общему надзору. Распределение обязанностей
между старшим(и) помощником(ами) и помощником(ами) прокурора производится в соответствующем распоряжении прокурора.
На эти структурные подразделения и их должностных лиц возлагается правильная организация общенадзорной работы: информационно-аналитическое обеспечение, ее планирование, обоснованный
выбор объектов прокурорских проверок, разработка методик их осуществления. Во-вторых, информационно-аналитическая работа и
планирование прокурорских проверок — это другая важная компонента организации надзора. Информационно-аналитическая работа ведется в прокуратурах всех уровней постоянно. Она включает в
себя ведение работы по систематизации законодательства и правовое обеспечение прокуроров. Кроме того, надзирающий прокурор
должен знать возможные каналы получения информации о фактах
нарушения законов и наладить процесс ее своевременного поступления. Регулярно (раз в полугодие) прокурорами — общенадзорниками
обобщается практика приема граждан и анализируется содержание
их письменных обращений, заявлений и жалоб. Проводятся также
отдельные обобщения и по некоторым участкам надзора. Например,
часто практикуют обобщение и анализ практики привлечения должностных лиц и граждан к административной ответственности на
территории действия прокуратуры за соответствующий временной
период. Итоги подобных обобщений учитываются при составлении
перспективных планов надзорной работы. Исходя из их результатов
161
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
и анализа текущей информации прокурор устанавливает перечень
объектов прокурорского надзора, где целесообразно проведение прокурорских проверок. Основанием для включения в план конкретного вида проверок может служить задание вышестоящей прокуратуры,
а также анализ статистики, прокурорской и правоприменительной
практики и другие материалы, содержащие достаточные данные о
нарушениях закона. В-третьих, сложность общенадзорной работы
требует формирования в органах прокуратуры квалифицированного
кадрового состава. Для успешного проведения проверок исполнения
законов и законности правовых актов прокурорам необходимо овладеть методиками их проведения. Непрерывное обучение прокуроров, постоянное повышение их квалификации позволяет решить эту
проблему.
Безусловно, общенадзорная работа требует координации с другими отраслями надзора. Это необходимо как при ведении информационно-аналитической работы и планировании прокурорсконадзорных мероприятий, так и при реализации имеющихся данных
в ходе проведения проверок, определении средств прокурорского
реагирования. Кроме того, важно, чтобы деятельность прокурора по
надзору за исполнением законов и законностью правовых актов осуществлялась в тесном взаимодействии с деятельностью прокурора
в других направлениях. Так, результаты надзорных проверок могут
стать основанием для обращения прокурора в суд для защиты прав и
свобод человека и гражданина, например. В свою очередь информация, полученная в процессе участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских или арбитражных дел судом, может послужить
основанием для планирования и проведения надзорной проверки.
1.2. ПРЕДМЕТ И ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
Чтобы определить предмет прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, обратимся к ст. 21
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с законом предмет прокурорского надзора за исполнением законов включает две составных части:
162
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
1) соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации,
федеральными министерствами, государственными комитетами,
службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами
осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам,
находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих
организаций;
2) соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.
Как мы видим, сфера этого надзора очень широка. Прокурорский
надзор осуществляется за соблюдением норм Конституции и исполнением всех федеральных законов, действующих на территории
России. Буквальное толкование ст. 21 Закона позволяет утверждать,
что надзор охватывает исполнение законов субъектов Российской
Федерации, изданных в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения. Очевидно, в их число следует включить также конституции (уставы) субъектов Федерации. При этом
конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации не
должны противоречить Основному Закону Российской Федерации и
федеральному законодательству.
Кроме того, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 77
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления
и должностными лицами местного самоуправления Конституции
Российской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов
Российской Федерации, уставов муниципальных образований,
муниципальных правовых актов.
163
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В связи с этим можно сделать вывод о том, что в предмет прокурорского надзора исполнения органами местного самоуправления и
их должностными лицами дополнительно входят и положения уставов
муниципальных образований, муниципальных правовых актов.
Использованные законодателем термины «соблюдение» и «исполнение» не являются равнозначными. Соблюдение означает необходимость следовать установленным запретам, т. е. воздерживаться
от любых видов неправомерного поведения, не нарушать нормыпринципы Конституции. Исполнение законов — более широкое понятие. Оно, в первую очередь, предполагает совершение активных
действий по претворению в жизнь законодательных предписаний,
неуклонному выполнению их требований.
В специальной литературе высказаны различные точки зрения
по вопросу: входят ли подзаконные нормативные правовые акты
(в том числе ведомственные) в предмет прокурорского надзора
и обязаны ли прокуроры надзирать за их исполнением? Научные
диспуты по этой «общенадзорной» тематике велись, начиная уже с
середины 50-х годов прошлого столетия. В итоге, были выработаны две конкурирующие позиции. Суть первой отражает мнение В.Г.
Лебединского, который считал, что органы прокуратуры «не могут
осуществлять надзора за исполнением приказов, инструкций и распоряжений ведомств, а также решений местных органов власти».
1
Приверженцы второй позиции полагали: «…прокурор обязан осуществлять надзор за точным исполнением и тех подзаконных актов государственной власти и государственного управления, которые издаются во исполнение закона».
2
Теоретический спор не
был однозначно разрешен практикой, которая складывалась поразному. Действующее прокурорско-надзорное законодательство
Российской Федерации дает возможность утверждать: прокуроры
не должны надзирать за исполнением ведомственных подзаконных
нормативно-правовых актов, но обязаны оценивать их содержание
1
Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего
надзора. М., 1954. С. 70.
2
Тадевосян В.С. Общий надзор прокуратуры // Советское государство и пра-
во. 1951. № 4. С. 47.
164
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации
и федеральным законам.
Конечно, организация эффективной работы при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов
предполагает методическое сужение мест приложения усилий прокуроров и конкретизацию видов законодательных актов, за исполнением которых необходим усиленный надзор. Критерием этого процесса выступает общее состояние законности в различных областях
правоотношений, в том числе количество правонарушений, их распространенность и социальная опасность.
Анализ перечисленных в ст. 21 объектов прокурорского надзора
позволяет сделать вывод об их разнообразном составе и весьма значительном количестве. Представить исчерпывающий перечень объектов надзора непросто. К ним принадлежат: органы власти и управления, их должностные лица; органы управления коммерческих и
некоммерческих (общественных) организаций, их руководители.
Ограниченные объемы настоящего учебного издания не позволяют
подробно остановиться на этом вопросе. Удачная классификация
объектов общего надзора приводится в учебной литературе.
1
Однако
важно помнить, что прокурорский надзор не охватывает и не затрагивает деятельность Президента Российской Федерации (глава государства), Правительства Российской Федерации (высший орган
исполнительной власти), федеральных органов законодательной
власти (Федеральное Собрание) и органов судебной власти. Они не
относятся к объектам надзора. За пределы объектов надзора выведены граждане. Но хотя юридически надзор за адекватным поведением граждан упразднен, тем не менее фактически в какой-то мере он
объективно сохранился. Так, при совершении гражданами правонарушений прокурор принимает меры по обеспечению привлечения
виновных лиц к юридической ответственности.
В настоящий момент в объекты, перечисленные в ст. 21 Закона
о прокуратуре, необоснованно не включен Следственный комитет
Российской Федерации. Прокурорский надзор за деятельностью
1
См.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: учебник.
М., 2000. С. 106–108.
165
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Следственного комитета Российской Федерации вне уголовнопроцессуальной сферы осуществляется органами прокуратуры в
соответствии со ст. 44 Федерального закона от 28 декабря 2010 г.
№ 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», а в
уголовно-процессуальной сфере в соответствии с УПК РФ.
В процессе своей деятельности органы власти и управления, их
должностные лица, органы управления коммерческих и некоммерческих (общественных) организаций, их руководители принимают
юридически значимые решения и издают правовые акты нормативного и индивидуального характера. Эти правовые акты облекаются в
форму законов субъектов Российской Федерации, приказов, указаний, распоряжений, постановлений, положений, инструкций и т. д.
Они образуют юридическую основу для возникновения, изменения и
прекращения правоотношений (нормативные правовые акты), либо
выступают в качестве юридических фактов, непосредственно порождающих, изменяющих и прекращающих правоотношения между
субъектами права (индивидуальные правовые акты). Большинство
из них носит подзаконный характер и поэтому они не должны противоречить федеральным и региональным законам. Несоответствие
правовых актов действующим законам проявляется и выражается
различным образом. Это может быть: 1) отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием
для издания соответствующих правовых актов; 2) издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;
3) произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта; 4) умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте; 5) неправильный
выбор закона, положенного в основу решения представленных в
правовом акте вопросов; 6) несоблюдение правил, сроков, формы и
процедуры издания актов.
1
Обеспечение соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам,
действующим на территории России, возлагается на должностных
лиц прокурорского надзора. Стоит подчеркнуть, что прокуроры не
1
Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Фе де-
рации» / под ред. Ю.И. Скуратова. М., 1996. С. 103.
166
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
оценивают законность указов Президента Российской Федерации,
а в случае выявления несоответствия Постановлений Правительства
Российской Федерации Конституции России и федеральным законам Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об
этом Президента Российской Федерации (п. 3 ст. 24 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Закон не определяет юридические последствия подобного информирования, не
устанавливает сроки рассмотрения этой информации Президентом
Российской Федерации, не указывает круг возможных решений
главы государства.
Укажем пределы прокурорского надзора в этой отрасли. По мнению В.И. Баскова, «там, где действует закон, должен “срабатывать”
общий надзор».
1
Это — правильный подход. Однако, согласно п. 2
ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Речь идет о
контрольной деятельности органов исполнительной и законодательной власти, а также о судебном контроле. Кроме того, органы прокуратуры не вправе допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения
органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими
структурами. Также прокуроры не должны допускать использования
своих полномочий для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.
Верное определение подведомственности при решении тех или
иных вопросов является залогом успешной и эффективной реализации прокурорами своих полномочий, выполнения задач прокурорского надзора.
Поскольку надзор за исполнением законов и законностью правовых актов охватывает чрезвычайно широкий круг нормативных
правовых актов (законов) за исполнением которых он осуществляется, целесообразно сгруппировать их либо по отраслям права, либо по
видам законодательства. Особенности режимов правового регулирования в фундаментальных, специальных и комплексных отраслях
1
Басков В.И. Прокурорский надзор. М., 1996. С. 139.
167
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
права детерминируют различия в организации и методах надзорной
работы. В настоящее время крайне актуальными являются: надзор за
соблюдением закрепленных в Конституции Российской Федерации
прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, трудовых, жилищных, избирательных и иных социальных
и политических прав и свобод человека и гражданина (п. 7.1. приказа
Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 г.
№ 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»), надзор за
исполнением законов о собственности, земле, предпринимательской
деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного,
антимонопольного законодательства (п. 8 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195), надзор
за исполнением законов о безопасности полетов и авиационной безопасности, безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта (приказ
Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15 июля 2011 г.
№ 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере»), надзор за исполнением законодательства о налогах и сборах (приказ Генерального прокурора Российской
Федерации от 9 июня 2009 г. № 193 «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах»).
В приказе от 21 июня 2013 г. № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства
органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» Генеральный прокурор Российской
Федерации обращает особое внимание нижестоящих прокуроров на
проверки законного и целевого расходования средств бюджетов всех
уровней, а также финансовых средств, выделяемых из федерального
бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации для реализации
программ, иного целевого назначения.
Выделение приоритетных направлений, отраслей и участков
прокурорского надзора достаточно условно, так как при наличии
информации о фактах нарушения законов, относящихся к любым
видам законодательства, прокурор обязан принять все меры по их
устранению.
168
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
1.3. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА
ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
Полномочия прокурора, осуществляющего надзор за исполнением законов, определены в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Перечислим и прокомментируем
полномочия, используемые для выявления нарушений законов:
1. По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно
входить на территории и в помещения поднадзорных органов, иметь
доступ к их документам и материалам, причем независимо от наличия
или отсутствия у него информации о нарушениях закона на указанной
территории. Это правомочие прокурора означает, что прокурор вне зависимости от наличия ведомственной, вневедомственной или частной
охраны, в любое время при предъявлении служебного удостоверения
вправе посещать поднадзорные объекты (т. е. объекты, занятые федеральными органами исполнительной власти, представительными
(законодательными) и исполнительными органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций).
Прокурорам надлежит принципиально реагировать на любые
попытки ущемления права на беспрепятственный вход на территории и в помещения поднадзорных объектов, а также выявлять и
своевременно опротестовывать в установленном порядке правовые
акты, ограничивающие права прокуроров по этому вопросу.
Право прокурора иметь доступ к документам и материалам поднадзорных объектов предполагает фактическую возможность ознакомления с ними.
2. Проводить прокурорские проверки. Прокурор может проверять исполнение законов в связи с наличием информации о фактах
нарушения законов. Проверки законности правовых актов, издаваемых поднадзорными органами, проверки комнат содержания административно-задержанных и т. п. допускаются и в отсутствие сведений о нарушениях законов. Порядок проведения проверок четко
не урегулирован в действующем законодательстве, а методика производства проверочных действий зависит от результатов обобщения
складывающейся положительной практики.
169
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В качестве повода для прокурорских проверок можно рассматривать обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств
массовой информации и т. п., а также материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа
статистики, прокурорской и правоприменительной практики и другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации
от 7 декабря 2007 г. № 195).
3. Требовать от руководителей или других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Согласно ст. 6 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» документы, материалы, справки, их копии, статистические и иные необходимые
сведения предоставляются прокурору безвозмездно (бесплатно).
Указанные требования прокурора подлежат безусловному исполнению в установленный прокурором срок, однако этот срок должен
быть разумным с учетом сложности поставленной задачи и наличия
возможности у адресата имеющимися силами решить ее вовремя.
Кроме того, в соответствии с п. 15 приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 прокурорам
предписано исключить случаи истребования излишних материалов,
документов и сведений, которые могут быть получены непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Прокуроры также не
должны возлагать на контролирующие и иные органы (статистики
и др.), а также организации и их должностных лиц обязанность по
представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к
предмету проверки или выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.
Необходимо отметить, что согласно положениям Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации», приказа Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195
«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов,
соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а также
координация и взаимодействие с ними осуществляются Генеральной
прокуратурой Российской Федерации.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]