Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
применение законов. Права и свободы человека и гражданина могут
быть ограничены только федеральными законами и только в исключительных случаях — для обеспечения защиты конституционного
строя государства, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны и безопасности страны (ч. 3
ст. 55 Конституции Российской Федерации).
Кроме того, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской
Федерации общепризнанные принципы и нормы международного
права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Устанавливается примат
норм международного права, т. е. их преимущественное положение
в иерархии правовых норм государства и более высокая юридическая сила по отношению к нормам внутригосударственного (национального) права. Отсюда определенное влияние на практическую
деятельность органов прокуратуры по выполнению возложенных на
нее функций будут оказывать международно-правовые акты, определяющие права человека.
Обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства органично закрепляется за современной российской про-
куратурой, которая на протяжении всей своей истории выступала от
имени и в интересах государства, преследовала публичный (государственный и общественный) интерес. Поставленная цель звучит особенно актуально в период формирования новой российской государственности. Действительно, за минувшие годы реформ произошло
существенное изменение основных мировоззренческих установок
общества, а со стороны власти имело место поощрение идеологии
крайнего индивидуализма в ущерб коллективным ценностям. Как
следствие, возникли диспропорции между индивидуальными и коллективными началами в жизни общества и государства, что повлекло за собой ряд серьезных негативных последствий в политической,
экономической, правовой, социальной и культурной сферах. Высокий
уровень преступности, коррупция в системе органов власти и управления, распространенность нарушений конституционных прав и
свобод граждан, несовершенство и пробельность федерального законодательства и т. п. — огромное поле деятельности для современной
российской прокуратуры. В свою очередь, социальная неустроенность
51
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
и незащищенность значительного количества наших малообеспеченных сограждан, которые не способны самостоятельно реализовывать
субъективные права и отстаивать свои законные интересы, налагают
на органы прокуратуры дополнительные обязанности по защите общественных и государственных интересов, влекут повышение уровня
ее социальной ответственности перед населением. Таким образом, используя предоставленные средства прокурорского надзора, необходимо достичь и поддерживать состояние защищенности жизненно важных интересов общества и государства.
В качестве «задачи» следует рассматривать «то, что требует исполнения, разрешения». Задачи органов прокуратуры законодательством не сформулированы. Анализируя понятие «задача», мы
видим, что это более узкая и конкретная категория по сравнению
с целью, связанной с практической деятельностью прокуратуры.
Несомненно, задачи любого государственного органа более многочисленны и многообразны по сравнению с целями его деятельности.
Они различаются как по субъектам и содержанию, так и по средствам
разрешения. Именно через решение практических задач достигаются конечные цели деятельности системы органов прокуратуры. Итак,
полагаем целесообразным выделить: общие, особые и специальные
(отраслевые) задачи. Кроме того, в науке прокурорского надзора
высказана точка зрения, обосновывающая существование частных
(конкретных) задач прокурорского надзора, которые невозможно
четко назвать и перечислить по причине их многочисленности и вариативности возникновения.
1
Общие задачи ставятся перед всей системой органов прокуратуры, перед прокуратурами всех уровней. Они опосредованно стоят перед каждым прокурорским работником. К общим задачам относятся:
1) обеспечение соблюдения норм Конституции Российской
Федерации, точного и единообразного исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации;
2) выявление нарушений законности в деятельности поднадзорных объектов;
1
Прокурорский надзор... С. 12–14; Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс проку-
рорского надзора: учебник. М., 2000. С. 67–68; Прокурорский надзор… С. 23–25.
52
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
3) установление причин и условий, способствующих соверше-
нию нарушений законности;
4) выявление лиц, виновных в допущенных нарушениях;
5) устранение выявленных нарушений законности, причин и ус-
ловий, способствующих совершению нарушений;
6) обеспечение привлечения лиц, виновных в допущенных на-
рушениях, к юридической ответственности;
7) предупреждение нарушений законности.
Система органов прокуратуры имеет (в основном) трехзвенное
построение. Значение деятельности прокуратур различного уровня отличается. Это определяет наличие самостоятельной компетенции и особых задач у прокуратур каждого уровня (Генеральная прокуратура Российской Федерации; прокуратура субъекта Российской
Федерации или приравненная к ней прокуратура; прокуратура города,
района или приравненная к ней прокуратура). Кроме того, функционирование подсистемы специализированных прокуратур (военных,
транспортных, природоохранных и др.), обладающих собственной исключительной компетенцией, обусловливает потребность указать на
существование особых задач, стоящих перед этими прокуратурами. Их
содержание вытекает из общих задач деятельности органов прокуратуры, но дифференцируется исходя из перечня поднадзорных объектов,
специфических сфер общественной жизни и общественных отношений, законность в которых обеспечивает прокурор.
Наконец, специальные (отраслевые) задачи вытекают из общих
и особых задач и определяются содержанием основных отраслей и
направлений прокурорского надзора и иных видов деятельности
прокуратуры. Специальные (отраслевые) задачи разрешаются структурными подразделениями, создаваемыми в органах прокуратуры,
а также конкретными должностными лицами, работающими в соответствующих отраслях и направлениях прокурорского надзора и прокурорской деятельности.
Под принципами принято рассматривать основополагающие
начала, исходные (руководящие) положения науки (теории), устройства (построения) какой-либо системы или организации практической деятельности. Эти общие начала и положения определяют
сущностные черты и наиболее общие признаки науки, системы,
53
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
практики. Они составляют основу их единства и отличия от других, сходных явлений. Принципы организации и деятельности органов прокуратуры отражаются в нормах Конституции Российской
Федерации и Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации». Для законного и эффективного достижения целей деятельности органов прокуратуры требуется соблюдать установленные
принципы. Принципы образуют единую систему, характеризуются
такими качествами, как комплексность и непротиворечивость. С известной долей условности все принципы института прокурорского
надзора можно классифицировать по различным основаниям. Среди
принципов прокурорского надзора можно назвать:
1) принципы организации прокуратуры;
2) принципы деятельности прокуратуры.
Применительно к вопросам правового регулирования и значимости для организации и деятельности системы органов прокуратуры следует указать:
1) фундаментальные (базовые) принципы;
2) специальные (отраслевые) принципы.
Иногда в виде самостоятельных выделяют также принципы внутриорганизационной деятельности органов прокуратуры.
1
Рассмотрим наиболее важные принципы, и начнем с фундаменталь-
ных принципов.
Принцип законности является универсальным общеправовым
принципом. Данный принцип находит свое отражение в ч. 2 ст. 15
Конституции Российской Федерации: «Органы государственной
власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской
Федерации и законы». Безусловно, законность — важнейший принцип организации и деятельности любого органа государственного
аппарата, его должностных лиц. В современных условиях такой подход представляется единственно возможным и разделяется подавляющим большинством ученых-правоведов. Особенностью претворения в жизнь этого принципа системой органов прокуратуры является
1
Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А.А. Чу-
вилева. М., 2001. С. 61–64.
54
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
то, что должностные лица прокуратуры призваны не только осуществлять надзор за законностью деятельности поднадзорных прокуратуре объектов, но и в своих собственных действиях и решениях неуклонно выполнять требование строгого и неукоснительного соблюдения и исполнения законодательных предписаний. Реализации
этого принципа способствует совокупность норм, определяющих
требования к лицам, назначаемым на должности прокуроров, касающиеся их профессиональных и нравственных качеств, уровня образования, порядка назначения на должности, аттестации прокурорских работников.
Принцип централизации закрепляет иерархическое построение системы органов прокуратуры, основанной на подчинении
нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, который ее возглавляет. В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» прокуратура составляет единую централизованную систему. Конституцией Российской Федерации (ст. 129) предусмотрен
централизованный порядок назначения прокурорских работников
на должности. Президент Российской Федерации по представлению Генерального прокурора РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих
субъектов. Президент Российской Федерации по представлению
Генерального прокурора РФ назначает на должность прокуроров
специализированных прокуратур, действующих на правах прокуратур субъектов Федерации. Прокуроры городов (районов) и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность исключительно Генеральным прокурором
Российской Федерации. Независимо от порядка назначения на
должность все прокуроры подчинены и подотчетны Генеральному
прокурору Российской Федерации. Управление в прокуратуре основывается на единоначалии. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют за ними контроль. Каждый прокурор-руководитель в пределах своей компетенции самостоятельно принимает решения и несет персональную ответственность за правильную организацию работы подчиненных ему
сотрудников. Вышестоящие прокуроры отвечают за деятельность
55
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
нижестоящих прокуроров. При необходимости они могут принять на
себя выполнение полномочий нижестоящих прокуроров, поручить
им осуществление своих обязанностей, кроме случаев, определенных в законодательстве.
Принцип единства системы органов прокуратуры, целей и общих
задач, функций, полномочий, правовых средств прокурорского надзора, включая акты прокурорского реагирования, форм и методов
надзорной работы предопределяет ряд общих условий организации
и деятельности прокуратуры. Все органы и учреждения прокуратуры
составляют единую систему (ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Законом о прокуратуре не допускается создание и деятельность прокуратур, в нее не входящих (п. 3 ст. 11
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Прокуратуры всех уровней преследуют в своей деятельности одни
и те же цели, выполняют общие задачи, реализуют возложенные на
прокуратуру функции. Каждый прокурорский работник соответствующей прокуратуры, действующей на определенной территории, в
пределах своей компетенции использует предоставленные законом
единые полномочия, задействует одинаковые правовые средства
прокурорского надзора, применяет унифицированные формы и методы осуществления прокурорского надзора.
Итак, выше были рассмотрены фундаментальные принципы организации и деятельности органов прокуратуры, теперь проанализируем специальные (отраслевые) принципы прокурорского надзора (ст. 4
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Принцип независимости устанавливает самостоятельный (независимый) характер деятельности органов прокуратуры и не допускает
произвольного вмешательства. В Федеральном законе «О прокуратуре
Российской Федерации» (ч. 2 ст. 4) подчеркивается, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных
и региональных органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных организаций (объединений) и в строгом соответствии с федеральными законами. Вместе с тем действие
принципа независимости в некоторой степени ограничивается существующим порядком назначения прокуроров субъектов Российской
Федерации, который предполагает получение согласия на такое на-
56
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
значение у органов государственной власти субъектов Российской
Федерации (ч. 3 ст. 129 Конституции Российской Федерации).
Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений о
ходе проведения проверок, представлять дела и материалы кому-либо для ознакомления до их окончания, а в своей практической работе
они должны подчиняться только закону и вышестоящему руководителю. Однако существует обязанность давать необходимые пояснения
и представлять материалы незавершенных проверок компетентным и
уполномоченным должностным лицам, например, вышестоящим руководителям или при осуществлении судебного контроля. Условия и
порядок совершения этих действий предусматриваются федеральным
законодательством Российской Федерации.
Ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора, принятому
по результатам рассмотрения обращения гражданина, если материалы
непосредственно затрагивают его права и свободы. Не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления документы, имеющиеся
в материалах проверки и содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. Решение об ознакомлении гражданина с материалами проверки либо мотивированное
решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки принимается в десятидневный срок со дня подачи обращения гражданина.
В случае принятия решения об отказе в ознакомлении с материалами
проверки гражданину разъясняется право обжаловать принятое решение вышестоящему прокурору и (или) в суд.
Согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации,
их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью
повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
57
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
В необходимых случаях государство осуществляет специальные
меры по защите прокуроров. Порядок и условия осуществления государственной защиты определяются Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных
и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ, а также
иными нормативными правовыми актами. В органах прокуратуры
введены должности старших помощников прокуроров субъектов
Российской Федерации по обеспечению собственной безопасности,
которыми принимаются меры по обеспечению безопасности прокуроров, членов их семей и имущества. Принцип независимости конкретизируется и в ряде других принципов.
Принцип гласности предполагает возможность доступа граждан,
представителей коммерческих и некоммерческих (общественных)
организаций, представителей государственных органов к сведениям, затрагивающим их права и законные интересы. В рамках этого
принципа ч. 2 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» декларируется открытость информации о результатах
проводимых прокуратурой проверок, о состоянии законности в тех
или иных сферах правовых отношений, но только в пределах, установленных законодательством России.
Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Прокуратура действует гласно только в той
мере, в какой это не противоречит конституционным положениям
об охране неприкосновенности частной жизни, личной и семейной
тайны (ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации) и законодательным положениям об охране государственной, служебной, коммерческой и иных видов тайн. Разглашение охраняемой законом
тайны влечет установленную законом материальную, дисциплинарную или уголовную ответственность.
Прокуратура официально информирует органы власти и управления, общественность о проделанной работе и состоянии законности в масштабах страны, отдельных регионов и на местном уровне. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»
устанавливает (ч. 6 ст. 12), что Генеральный прокурор Российской
58
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
Федерации ежегодно предоставляет отчет палатам Федерального
Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Феде рации — Доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и проделанной работе по их укреплению. Ни жестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления. Безусловно, органы власти и управления, общественные организации и граждане должны обладать исчерпывающей информацией о состоянии правопорядка и законности в стране. Не случайно
руководство Генеральной прокуратуры Российской Федерации считает взаимодействие со средствами массовой информации, систематическое информирование населения о месте и роли прокуратуры, ее
правозащитной функции, проведенных публичных акциях, принимаемых мерах по борьбе с преступностью и профилактике правонарушений одним из важнейших направлений служебной деятельности
прокурорских работников. В целях реального обеспечения действия
принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации
создано самостоятельное структурное подразделение — Управление
взаимодействия со средствами массовой информации, а в прокуратурах субъектов Российской Федерации введены должности помощников прокуроров по связям со средствами массовой информации.
На эту структуру прокуратуры возложена функция информирования
граждан посредством печати, радио, телевидения и других средств
массовой информации о состоянии законности в стране и отдельных
регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью. Наконец, в сети
Интернет созданы сайты Генеральной прокуратуры Российской Феде рации и прокуратур субъектов Российской Федерации.
Принцип деполитизации (внепартийности) означает недопусти-
мость участия прокурорских работников в работе политических
партий, движений и общественных объединений, преследующих политические цели. Действие этого принципа (ч. 4 ст. 4 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации») распространяется
на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры
как «прокурорских работников», а также иных работников органов
59
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
и учреждений прокуратуры, имеющих классные чины. Сотрудники
прокуратуры, имеющие классные чины, не могут состоять членами
политических партий и создавать первичные организации в органах
и учреждениях прокурорской системы. Более того, в своей служебной деятельности они не связаны решениями и рекомендациями любых общественных (политических) организаций, действуют только
на основании Закона и подчиняются ему.
Принцип ограничения права прокурорских работников на иные виды
деятельности вводит запрет на совмещение своей служебной дея-
тельности с любой другой оплачиваемой либо безвозмездной социально полезной работой. Противоположный подход может привести
к потенциальным нарушениям принципа независимости прокурорских работников в экономической и социальной сферах жизни, создаст условия для появления возможности оказания неправомерного
воздействия на них.
Согласно ч. 3 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуроры не могут быть членами выборных и
иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Кроме того, согласно ч. 5 ст. 4
Фе дерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Таким образом, сотрудники прокуратуры не могут избираться
членами выборных органов, назначаться и по совместительству трудиться в органах законодательной, исполнительной, судебной власти
либо местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих
организациях, заниматься предпринимательством. Исключение из
общего правила составляет научная, преподавательская и творческая
деятельность, которые разрешаются для прокурорских работников.
При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств
иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не
предусмотрено международным договором Российской Федерации
или законодательством Российской Федерации. Прокурорские ра-
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]