Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
ботники не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на
территории Российской Федерации их структурных подразделений,
если иное не предусмотрено международным договором Российской
Федерации или законодательством Российской Федерации.
2.2. ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ И ОТРАСЛИ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Термин «функция» происходит от латинского слова functio, что
переводится как «исполнение», «совершение».
Выполнение любой внутренней функции государства призвано
способствовать достижению целей и задач государственного управления. Функции государства реализуются через соответствующую
предметно-конкретную деятельность специальных государственных
органов. Причем, исходя из положений современного структурнофункционального анализа, следует помнить, что «функция обусловливается и порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности
определяет появление функции, а затем и реализующего ее органа».
1
Объективная потребность любого государственно-организованного общества в конкретной социально необходимой деятельности на
каждом новом этапе исторического развития воплощается в учреждении новых государственных институтов либо в совершенствовании деятельности существующих.
В.П. Рябцев определяет функцию как такой вид деятельности,
который предопределяется социальным назначением прокуратуры,
выраженным в ее задачах
2
. Удачное определение функции прокуратуры предложено В.В. Клочковым, который писал: «... функции прокуратуры можно определить, как взаимосвязанные с функциями
1
Спиридонов Л.И. Теория государства и права. М., 1995. С. 69.
2
Рябцев В.П. Концептуальные проблемы организации и функционирования
прокуратуры. М., 1991. С. 24; Его же. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Российский прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева.
М., 2001. С. 59.
61
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
государства и права основные направления деятельности прокуратуры, которые предопределяются ее целями и задачами, выражают
сущность и социальное назначение прокуратуры...»
1
и осуществляются «...через соответствующие им типы деятельности с использованием специфических для каждого вида деятельности установленных
законодательных средств».
2
Обобщение возможных вариантов употребления термина «функция» позволяет сделать вывод, что для обозначения функций прокуратуры его следует применять в следующих значениях: 1) социально
значимого направления деятельности прокуратуры; 2) круга деятельности органов и должностных лиц прокуратуры, проявляемой во
внутренней и внешней системе их отношений; 3) роли и назначения
прокуратуры в государственном механизме.
Очевидно, что функции прокуратуры не могут определяться
произвольно. Их генезис и дальнейшее развитие задается особенностями социально-исторического времени, зависит от уровня общественного правосознания и политико-правовой государственной
идеологии, господствующей в обществе, а также от национальных
правовых традиций. Изучение существовавших в нашей стране архетипов прокуратуры и соответствовавших им функций позволяет типологизировать российскую прокуратуру
3
. Наука прокурорско-над-
зорного права знает три типа российской (советской) прокуратуры:
1) прокуратура «надзорного» типа (1722–1864 гг.). Для нее характерно существование у прокуратуры единственной ведущей функции —
надзора (наблюдения) за деятельностью определенных должностных
лиц и государственных органов; 2) прокуратура «обвинительно-надзорного» типа (1864–1917 гг.). Функция уголовного преследования
являлась в тот период главной. Однако на прокуратуру возлагались
также некоторые виды надзорной деятельности в уголовном судопроизводстве (надзор за производством предварительного следствия,
1
Клочков В.В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельно-
стью, классификация // Прокуратура. Законность. Государственный контроль.
М., 1995. С. 5.
2
Там же. С. 6.
3
См.: Клочков В.В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация //
Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995. С. 28–29.
62
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
за законностью в местах заключения и т. п.); 3) прокуратура смешанного «надзорно-обвинительного» типа (1922–1991 гг.). В этом типе
органично совмещается надзор и уголовное преследование с иными
социально полезными направлениями деятельности. Советская прокуратура была упразднена с распадом союзного государства (СССР),
а с 1992 г. в Российской Федерации появилось собственное прокурорско-надзорное законодательство. С этого момента ведет отсчет
история прокуратуры «новой» России. Системный анализ норм
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и
сравнительный историко-правовой анализ законодательных актов о
прокуратуре, уже утративших силу, позволяет определить тип современной российской прокуратуры. Очевидно, что она представляет
собой многофункциональную интегративную систему смешанного
типа (надзорно-обвинительного) и характеризуется ярко выраженной правозащитной и правоохранительной направленностью. Таким
образом, современную российскую прокуратуру условно можно отнести к обозначенному третьему типу
1
.
В ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе дерации» говорится о том, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, а также выполняет иные функции. В этой статье фактически
перечисляются как функции, обусловленные социальным предназначением и ролью прокуратуры в государстве, так и виды ее надзорной деятельности (отрасли и направления прокурорского надзора).
Удачным законодательным решением стало бы выделение самостоятельной статьи, содержащей исчерпывающий перечень функций
прокуратуры. Научно-правовой анализ законодательного текста позволяет вычленить и назвать именно функции прокуратуры, а также
дифференцировать отрасли и направления прокурорского надзора.
Очевидно, что при классификации функций следует отказаться от их
излишнего дробления, определив главные направления деятельности данного органа через его типологию, и более узкие, конкретные
виды деятельности, которые им соответствуют.
1
См.: Бессарабов В.Г., Жмакин А.С. Место прокуратуры в политической си-
стеме // Законность. 2009. № 11.
63
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
По поводу выделения функций прокуратуры в юридической литературе единого подхода не сложилось. Так, В.П. Рябцев выделял
пять функций прокуратуры: надзор за исполнением законов; уголовное преследование; предварительное расследование преступлений; участие в правотворческой деятельности; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
1
Н.И. Костенко и А.Г. Халиулин называли четыре функции: надзор за
исполнением законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой
деятельности
2
.
Нам представляется, что по смыслу действующего Закона можно говорить о наличии у прокуратуры России следующих функций:
1) надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и
исполнением законов; 2) уголовное преследование; 3) участие в
правотворчестве; 4) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 5) участие в рассмотрении
дел судами.
Все перечисленные функции прокуратуры могут быть дифференцированы на основные и неосновные (дополнительные). К основным относятся функции: надзора за соблюдением Конституции,
исполнением законов и законностью правовых актов, уголовного
преследования и участия в рассмотрении дел судами, а к неосновным (дополнительным) — участия в правотворчестве и координации. Иногда в специальной литературе встречается классификация,
в рамках которой выделяют надзорные и ненадзорные функции прокуратуры. Дальнейшая классификация позволяет указать на наличие
абсолютно необходимых функций, онтологически присущих прокуратуре смешанного типа: надзор за исполнением законов, уголовное
преследование и участие в рассмотрении дел судами, в то время как
.
1
Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры //
Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. А.А. Чувилева. М.,
2000. С. 65.
2
Костенко Н.И. Прокуратура в государственном механизме Российской
Фе дерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 19; Халиулин А.Г.
Осу ществление функции уголовного преследования прокуратурой России.
Кемерово, 1997. С. 115.
64
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
функция участия в правотворчестве и функция координации могут
быть оценены только как относительно необходимые. Функции надзора, уголовного преследования, если рассматривать ее в узкоюридическом смысле в части поддержания государственного обвинения в суде, и координации деятельности по борьбе с преступностью
являются специфически прокурорскими, относящимися только к
практике деятельности прокуратуры, а уголовного преследования в
широком смысле, участия в правотворчестве и участия в рассмотрении дел судами — неспецифическими, реализуемыми и рядом иных
государственных органов.
Понятие «отрасли прокурорского надзора» должно рассматриваться в рамках надзорной функции прокуратуры. Прокурорский
надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов по своей юридической сущности един и неделим.
Вместе с тем в научно-практических, учебно-методических целях допустимо его дробить, углубленно рассматривая отдельные отрасли и
направления надзорной работы. В этом случае на отдельном участке
надзора конкретизируются и детально анализируются задачи, предмет и пределы, объекты прокурорского надзора, полномочия прокуроров, организация и методика его осуществления.
Таким образом, разнообразие стоящих перед прокуратурой задач
объективно вызывает необходимость выделения в рамках единой,
централизованной системы прокурорского надзора специальных
участков деятельности. В границах этих участков могут видоизменяться: предмет надзора и его пределы, полномочия прокуроров и
формы реагирования на нарушения законности, средства их предупреждения. Важно подчеркнуть, что и в теории прокурорского надзора и даже в нормативно-распорядительных актах Генеральной прокуратуры Российской Федерации эти участки деятельности получают
различные названия. Причем уже давно наряду с понятием отрасли
вошло в употребление и признано правомерным обозначение отдельных участков деятельности как направлений прокурорского надзора, прокурорской работы.
1
Как правило, они формируются исходя
1
См.: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.,
1990. С. 73–79.
65
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
из видов поднадзорных органов, из тех правовых сфер, в которых
борьба с правонарушениями имеет особое значение. Следовательно,
можно констатировать, что на законодательном уровне понятия отрасли и направления прокурорской деятельности не формулируются
и не разграничиваются. Вместе с тем с точки зрения теории они взаимосвязаны и могут использоваться в практической правовой фразеологии с учетом их особенностей, а в отдельных случаях — рассматриваться как тождественные.
Отрасль означает «отдельную область деятельности, науки, производства». В теории прокурорского надзора, несмотря на существенные различия в определении задач, предмета и объектов прокурорского надзора, сложились устойчивые традиции в употреблении
специального юридического термина «отрасль прокурорского надзора». Самостоятельный характер отраслей прокурорского надзора задается отличиями в специальных задачах, предмете и объектах прокурорского надзора, содержании полномочий прокуроров. Например,
С.Г. Березовская рассматривала понятие отрасли надзора как «специализированное организационно-правовое направление деятельности, характеризующееся родовым объектом и предметом надзора,
а также специфическими задачами и полномочиями»
1
. Кроме того,
широкое распространение получило определение отрасли прокурорского надзора в качестве высокоспециализированного направления
деятельности прокуратуры.
2
В рамках отдельных отраслей принято выделять «актуальные»,
«приоритетные» направления прокурорского надзора.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»
(ст. 21, 26, 29, 32) установлены специальные предметы и объекты прокурорского надзора по четырем отраслям (направлениям) надзорной
деятельности. Понятие надзорной функции включает в себя понятия
надзора за исполнением законов и законностью правовых актов (общего надзора) и специальных отраслей надзора. Специальные задачи
отраслей прокурорского надзора обусловливаются общими задачами
1
Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе совет-
ского права // Вопросы прокурорского надзора. М., 1972. С. 38.
2
Даев В.Г., Маршунов М.Н. Указ. соч. С. 75.
66
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
деятельности прокуратуры и конкретизируются содержанием надзорной работы в каждой отрасли.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации»
также установлены специальные полномочия прокуроров в различных отраслях надзорной работы, которые представляют собой совокупность (объем) прав и обязанностей должностных лиц прокурорского надзора. Помимо специально-отраслевого закона о прокуратуре некоторые из них регламентированы в законодательных актах
иных отраслей права (УПК РФ, КоАП РФ, Федеральном законе
«Об оперативно-розыскной деятельности» и др.). В значительной
мере применительно к самостоятельным отраслям надзора организуется структура прокурорских органов, разрабатываются методики
его осуществления.
Формально-юридический подход при классификации отраслей прокурорского надзора диктует необходимость их перечисления согласно тексту раздела 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: надзор за исполнением законов и
законностью правовых актов (общий надзор); надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную
деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за
исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и
заключенных под стражу.
В рамках научно-теоретического подхода можно выделить более широкий состав группы отраслей прокурорского надзора: надзор за исполнением законов и законностью правовых актов (общий
надзор); надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за исполнением законов органами,
осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; надзор за
исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного
характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних.
67
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Значение тех или иных отраслей, а внутри них и направлений прокурорского надзора определяется политическими, экономическими
и социальными процессами, происходящими в государстве. В зависимости от состояния законности в различных сферах жизни общества, уровня и динамики совершаемых правонарушений значение
отдельных участков надзорной работы может возрастать, а надзорные действия могут приобретать особую актуальность. Например, в
настоящее время руководство Генеральный прокуратуры Российской
Федерации в сфере «общего надзора» полагает необходимым сосредоточить усилия прокуроров на проведении проверок соблюдения законодательства о противодействии коррупции, о государственной и
муниципальной службе, бюджетного законодательства, об использовании государственного и муниципального имущества, о размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
государственных и муниципальных нужд, об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур. Кроме того,
Национальным планом противодействия коррупции перед органами
прокуратуры также поставлена задача максимально усилить надзор
за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность и следствие, при расследовании преступлений коррупционной направленности и прекращении уголовных дел
о преступлениях указанной категории.
2.3. ПРЕДМЕТ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА:
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ
Надзорная деятельность прокуратуры имеет предметный характер. До принятия в 1992 году Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» предмет прокурорского надзора законодательно не устанавливался. По этой причине многие исследователи
по-разному определяли предмет прокурорского надзора и соотносили понятия «предмет» и «объект» прокурорского надзора.
1
См.: Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л.,
1990. С. 62.
1
68
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
Анализируя положения ст. 1, 21, 26, 29, 32 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации», можно установить, что общим предметом прокурорского надзора является соблюдение норм
Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории России, а также законность издаваемых
поднадзорными органами правовых актов. Таким образом, предмет
прокурорского надзора — это законность деятельности поднадзорных
объектов, а также законность издаваемых ими правовых актов. Эта
позиция соответствует современным научным подходам. Скажем,
известные исследователи В.И. Басков и Б.В. Коробейников придерживаются аналогичной точки зрения: «предметом прокурорского
надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение
законов юридическими и физическими (должностными) лицами».
1
Они утверждают: «Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование
общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции
Российской Федерации и исполнением требований законов».
2
Поскольку соблюдение норм Конституции Российской Федерации
и требований законов обязательно для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предмет прокурорского надзора — законность деятельности поднадзорных объектов,
а объект надзора — предприятие, учреждение, организация, должностное лицо, за законностью деятельности которых осуществляется
надзор. В настоящее время прокурорский надзор не охватывает и не
затрагивает деятельность Президента Российской Федерации (глава
государства), Правительства Российской Федерации (высший орган исполнительной власти), федеральных органов законодательной
власти (Федеральное Собрание) и органов судебной власти. Они не
относятся к объектам надзора. За пределы объектов надзора также
выведены граждане. Прокуроры не оценивают законность указов
Президента Российской Федерации, а в случае выявления несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации
1
Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: учебник. М.,
2000. С. 7.
2
Там же.
69
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Конституции России и федеральным законам Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента
Российской Федерации (п. 3 ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации). Закон не определяет юридические последствия подобного информирования, не устанавливает сроки рассмотрения этой информации Президентом Российской Федерации,
не указывает круг возможных решений главы государства.
Прокурорский надзор осуществляется за соблюдением норм
Конституции и исполнением всех федеральных законов (органических и текущих), действующих на территории России. Буквальное
толкование норм Федерального закона «О прокуратуре Российской
Федерации» позволяет утверждать, что надзор также охватывает исполнение законов субъектов Российской Федерации, изданных в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения.
Очевидно, в их число следует включить также конституции (уставы)
субъектов Российской Федерации. При этом конституции (уставы) и
законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить
Основному закону Российской Федерации и федеральному законодательству. Использованные законодателем термины «соблюдение»
и «исполнение» не являются равнозначными. Соблюдение означает необходимость следовать установленным запретам, т. е. воздерживаться от любых видов неправомерного поведения, не нарушать
нормы-принципы Конституции, нормы федеральных законов.
Исполнение законов — более широкое понятие. Оно, в первую очередь, предполагает совершение активных действий по претворению
в жизнь законодательных предписаний, неуклонному выполнению
их требований.
В юридической литературе высказываются различные точки зрения по вопросу, входят ли подзаконные нормативные правовые акты
(в том числе ведомственные) в предмет прокурорского надзора и обязаны ли прокуроры надзирать за их исполнением? Действующее законодательство Российской Федерации позволяет утверждать: прокуроры не должны надзирать за исполнением ведомственных подзаконных нормативных правовых актов, но обязаны оценивать их
содержание с точки зрения соответствия Конституции Российской
Федерации и федеральным законам. Внесение протестов и иных
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]