Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
прежнем режиме. По этой причине, вопреки отдельным положениям
принятой Концепции, при обсуждении проекта нового закона о прокуратуре предложения авторов — разработчиков Концепции судебной
реформы в РФ под влиянием многих учёных, депутатов и практических прокурорских работников не были восприняты.
В Законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации», который
был принят в январе 1992 г. и вступил в действие с 17 февраля этого же года
1
, были сохранены принципы организации и деятельности
органов прокуратуры, существовавшие направления и отрасли прокурорского надзора, как они сложились на практике и получили отражение в Законе СССР «О прокуратуре СССР», основные полномочия органов прокуратуры. Следует отметить, что в этом Законе
прокуратура не провозглашалась органом высшего надзора и должна
была осуществлять надзор, особенно надзор за исполнением законов
и законностью правовых актов, только в случаях получения информации о фактах нарушения законов. Кстати, именно о такой модели
деятельности и основаниях осуществления надзора говорили ранее
ученые в области прокурорско-надзорного права и практические работники прокурорской системы. В Законе особо подчеркивалась направленность прокурорского надзора в сфере защиты прав и свобод
человека и гражданина. На основании именно этого Закона органы
прокуратуры продолжали осуществлять свою деятельность и выполнять задачи, поставленные перед ними.
После того как деятельность Верховного Совета РФ в 1993 г. была
прекращена Президентом РФ Б.Н. Ельциным и вся полнота власти до
принятия новой конституции и выборов новых органов законодательной власти перешла к нему, был смещен со своего поста Генеральный
прокурор РФ В.Г. Степанков. Причиной отставки явилась его позиция,
согласно которой он полагал, что Указ Президента РФ от 20 сентября
1993 г. № 400 является неконституционным. Генеральным прокурором РФ был назначен А.И. Казанник. В это же время Президент РФ
издал Указ «О деятельности прокуратуры в период поэтапной консти-
1
Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда
народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8.
Ст. 366.
41
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
туционной реформы в Российской Федерации»1 от 20 октября 1993 г.
Этим Указом были подтверждены все положения Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (1992 г.), определены конкретные
задачи на текущий период времени. Более того, задачи и функции
прокуратуры в какой-то мере были расширены. Указом восстанавливалась роль прокуратуры в качестве координатора деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Таким образом, была подтверждена необходимость существования прокурорской
системы в том виде, как это было обозначено в законе. В принятой в
1993 г. Конституции РФ получили закрепление принципы единства и
централизации прокурорской системы (ст. 129).
В свете положений новой Конституции РФ особое место в деятельности прокурорских органов стал занимать надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. По предложению руководства органов прокуратуры Федеральным законом от 17 ноября
1995 г. в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» была
включена специальная глава (раздел III, глава II) «Прокурорский
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Это
направление деятельности прокуратуры стало приоритетным в прокурорской практике, что было подчеркнуто и в отраслевом Приказе
Генерального прокурора РФ.
2
В декабре 1998 г. в Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» были внесены очередные
принципиально важные положения. В ст. 1 Закона о прокуратуре
было определено, что прокуратура от имени Российской Федерации
осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Фе дерации и исполнением законов, действующих на ее территории (ч. 1
ст. 1, курсив авт.). Таким образом, прокурорский надзор, по суще-
ству, становится в какой-то мере и конституционным надзором.
Разумеется, в минувшие годы реформ прокуратура изменялась
и совершенствовалась исходя из политических и социально-эконо-
1
Указ Президента РФ «О деятельности прокуратуры в период поэтапной
конституционной реформы в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 43.
2
Приказ Генерального прокурора РФ № 30 «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 22 мая 1996 г.
42
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
мических предпосылок развития государства. Все дополнения и изменения в законодательстве о прокуратуре были, в определенной
степени, отражением тех споров и разногласий, которые продолжали
иметь место среди политиков и ученых. В связи с этим группой ученых
НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной
прокуратуры РФ, других институтов прокуратуры в тесном контакте
с практическими работниками была разработана Концепция развития прокуратуры, которая широко обсуждалась, а впоследствии была
расширена и дополнена.
1
Важность ее разработки и необходимость
грамотного и тонкого реформирования органов прокуратуры отметил и Президент страны В.В. Путин, который, определяя значение
деятельности прокуратуры, на Всероссийском совещании прокуроров заметил: «…прокуратура постоянно совершенствуется, не стоит
на месте. Перемены в прокуратуре отвечают целям демократизации
правовой и правоохранительной системы России…».
2
Он также подчеркнул в своем выступлении значение прокурорского надзора для
решения задач экономики, ее роль в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и защите прав
и свобод человека и гражданина. Концепция развития прокуратуры
в переходный период, во многом опираясь на Концепцию судебной
реформы РФ, отличается от нее по некоторым принципиальным моментам. Суть Концепции развития прокуратуры заключается в том,
что прокуратура — это важная, а не второстепенная государственная
структура. Она не входит ни в одну из ветвей государственной власти
и выполняет роль сдержек и противовесов между ними.
Таким образом, современная российская прокуратура — это многофункциональный орган государственного, в том числе конституционного, надзора. Прокуратура не издает законы, но осуществляет
надзор за их соблюдением и исполнением. Она не обладает полномочиями органов исполнительной власти, не вмешивается в оперативнохозяйственную деятельность поднадзорных органов и организаций.
1
Прокуратура Российской Федерации. Концепция развития в переходный
период. М., 1994.
2
Быть прокурором в наши дни непросто (выступление В.В. Путина) // Рос-
сий ская газета. 2001. 13 янв.
43
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Прокуратура не является частью судебной власти и не подчинена ей,
но своей деятельностью в судебном производстве призвана способствовать осуществлению правосудия. Прокурор, участвуя в судебном
процессе, представляет равноправную, но не равнообязанную сторону,
ибо его основная задача — способствовать законному, объективному и
справедливому рассмотрению дел судами. Прокуратура не осуществляет надзор за судом, но в необходимых случаях призвана следить,
чтобы судебные постановления не противоречили Конституции РФ и
российским законам. В современных условиях она остается единой,
федеральной, централизованной относительно автономной системой, действующей независимо от органов федеральной законодательной, исполнительной и судебной власти, органов власти субъектов
Федерации и органов местного самоуправления.
1.5. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР КАК НАУЧНАЯ
И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА
Прокурорский надзор как самостоятельная юридическая дисциплина (как отрасль юридической науки) представляет собой сумму
знаний о законодательстве России, регламентирующем функционирование органов прокуратуры при осуществлении прокурорского
надзора, уголовного преследования и других направлений деятельности, а также совокупность знаний о закономерностях развития
общественных отношений в сфере прокурорского надзора, повышения эффективности прокурорско-надзорной и иной прокурорской
деятельности. Наука прокурорского надзора изучает, а на основе
обобщения практики развивает и вносит предложения по совершенствованию законодательства о прокурорском надзоре, а также деятельности отдельных институтов органов прокуратуры, направлений
и отраслей прокурорского надзора. Учеными разрабатываются методики осуществления прокурорского надзора, с учетом особенностей
организации прокурорской деятельности предлагаются пути совершенствования управления органами прокуратуры. Особое внимание
специалисты уделяют повышению эффективности деятельности по
отдельным отраслям надзора, где происходят изменения законодательной регламентации, процессуального положения и полномо-
44
Глава 1. Прокурорский надзор и иные виды прокурорской деятельности
чий прокурорских органов. В рамках проводимых научных исследований и научного изучения своего предмета теория прокурорского
надзора использует весь существующий комплекс научных методов
познания: 1) общефилософские (диалектического материализма,
критической рефлексии, герменевтический, феноменологический,
структуралистический и др.); 2) общенаучные (описание, наблюдение, статистический, моделирования, мысленного эксперимента,
сравнительно-аналитический, системного анализа, логические и
социологические методы, и др.); 3) исторические (историко-правовой, сравнительно-исторический и др.); 4) специально-юридические
(научного толкования — юридической герменевтики и др.). Именно
на этой методологической основе вырабатываются практические рекомендации, высказываются предложения по совершенствованию
законодательства о прокурорском надзоре России, процесса управления и надзорной деятельности в органах прокуратуры.
Отраслевая юридическая наука — прокурорский надзор тесно
связана с другими отраслями юридической науки, поскольку практическая деятельность по достижению задач и выполнению функций прокурорской системы непосредственно связана с применением
правовых норм различных отраслей права, использованием понятий
и категорий таких отраслевых наук, как конституционное право и административное право, гражданское право и уголовное право, процессуальное право (конституционное, уголовное, гражданское, арбитражное, административное) и др.
Стоит также отметить, что в перечне научных дисциплин, который утвержден Высшей аттестационной комиссией Российской
Федерации (ВАК) Министерства образования и науки Российской
Федерации, присваивающей ученые степени, среди специальностей
под шифром № 12.00.11 названа и прокурорская деятельность.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина является частью образовательных программ юридических учебных заведений.
Курс учебной дисциплины «Прокурорский надзор» разделен на общую и особенную части. В общей части рассматриваются: понятие
прокурорского надзора и нормы о прокурорском надзоре, прокурорский надзор как вид государственной деятельности, как самостоятельные юридическая и учебная дисциплины; законодательное регули-
45
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
рование прокурорского надзора; цели, задачи, принципы и предмет
деятельности прокуратуры, система и структура органов прокуратуры;
понятие и содержание средств прокурорского надзора и актов прокурорского реагирования; кадры органов прокуратуры, организация
управления и надзора в органах прокуратуры. В особенной части исследуются: понятие, задачи, предмет, пределы, организация, планирование и методика прокурорского надзора за исполнением законов
и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека
и гражданина, исполнением законов органами, осуществляющими
ОРД, дознание и предварительное следствие, исполнением законов
администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание
и принудительные меры, назначаемые судом, проблемы участия прокурора в различных видах судопроизводства и т. д. Несмотря на проводимую методологическую дифференциацию отраслей надзора провозглашается и утверждается единство прокурорского надзора как
вида деятельности, поскольку такое деление обусловлено значительным разнообразием поднадзорных органов, спецификой их деятельности, особенностями правовой регламентации их работы, типичными нарушениями законности, которые ими допускаются, отличиями
в организации и методиках прокурорской работы и т. п. Кроме того,
в особенной части изучаются: полномочия прокурора и акты прокурорского надзора при осуществлении надзорных функций в перечисленных отраслях прокурорского надзора, а также функция уголовного
преследования, функция участия органов прокуратуры в правотворчестве, координация деятельности правоохранительных органов в сфере
борьбы с преступностью; вопросы международного сотрудничества
органов прокуратуры, организация учета, статистической отчетности
и делопроизводства в органах прокуратуры, систематизация законодательства в прокуратуре. Все эти вопросы рассматриваются в тесной
связи с положениями других отраслевых юридических наук, с учетом
особенностей практики работы судебных органов и органов правоохранительной системы. Такой подход помогает более полному и правильному освоению всех дисциплин, входящих в предмет изучения по
специальности «Юриспруденция».
46
Г л а в а 2
СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И СИСТЕМА
ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
2.1 ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Под термином «цель» в социальных науках принято понимать
«предмет стремления», «то, что надо, желательно осуществить».
Любой государственный орган имеет четко определенные цели
дея тельности. Цели деятельности прокуратуры предопределяются
ее местом и назначением в государственном механизме, социальной ролью в обществе. Цели достигаются в результате выполнения
конкретных задач в процессе осуществления возложенных на прокуратуру функций. Федеральный закон «О прокуратуре Российской
Феде рации» (ст. 1) в качестве таких целей указывает:
обеспечение верховенства закона;
обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение
защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение защиты
охраняемых законом интересов общества и государства.
Обеспечение верховенства закона является необходимым условием установления и поддержания политико-правового режима законности в государстве, а в итоге — формирования должного правопорядка в обществе. Поскольку Россия исторически относится к
континентальной правовой семье, т. е. к группе стран романо-германского права (нормативно-законодательных правовых систем),
то основным источником права в нашем государстве является закон
(нормативный правовой акт). Это означает, что все наиболее важные,
47
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
социально-значимые общественные отношения должны регулироваться при помощи принятия нормативных правовых актов (законов)
соответствующими законодательными (представительными) органами государственной власти. Законы образуют единую иерархическую
систему и различаются по юридической силе. Наибольшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации (Основной
Закон), далее следуют федеральные конституционные (органические)
законы и федеральные (текущие) законы, действующие на территории
всей Российской Федерации. В соответствии с разграничением предметов ведения между федеральным центром и субъектами Российской
Федерации в регионах действуют конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации. Законодательное регулирование обладает преимуществом перед иными средствами воздействия на общественные отношения и поведение их участников. К иным правовым
средствам воздействия относится регулирование путем издания нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений
Правительства Российской Федерации, ведомственных подзаконных
актов. Все подзаконные акты должны соответствовать Конституции
Российской Федерации и действующим законам.
Обеспечение единства и укрепления законности — главный фактор утверждения единого правового поля (пространства) страны и
создания правового социального демократического государства.
Законность — важнейшее понятие теории прокурорского надзора.
Термин «законность» может использоваться в различных контекстах.
Говоря о законности, мы можем подразумевать существующий политико-правовой режим в государстве, рассматривать законность в
качестве конституционного либо отраслевого правового принципа,
использовать этот термин для характеристики правомерности деятельности государственных правоприменительных органов, их должностных лиц и т. д. Законность — важнейшее понятие не только теории прокурорского надзора, но и иных правовых дисциплин. Данное
понятие может быть рассмотрено в широком и узком смыслах. В широком смысле законность представляет собой требование строгого,
четкого и неукоснительного соблюдения и исполнения всех юридических норм в их иерархии, действующих на территории Российской
Федерации, со стороны всех участников правоотношений, включая
48
Глава 2. Сущность прокурорской деятельности...
государственные и частные предприятия, учреждения, организации
(юридические лица) и граждан (должностные и физические лица).
В узком смысле понятие «законность» ограничено по субъектному
составу и охватывает исключительно деятельность государственных
органов и их должностных лиц по надлежащему применению (реализации) правовых норм. При установлении и поддержании режима
законности очень важно, чтобы было обеспечено не только точное
исполнение законов, но и их единообразное понимание и применение. Еще В.И. Ленин писал о важности принципа единства законности для молодого советского государства, утверждая, что «законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая
всероссийская…»
1
. Анализируя содержание законности, полагаем
необходимым рассматривать это понятие в динамике, т. е. вычленить составляющие его элементы исходя из существующих и апробированных в науке подходов.
2
С научно-методической точки зрения можно выделить пять обязательных элементов, ее образующих.
Содержание понятия «законность» составляют: 1) законы и подзаконные акты; 2) соблюдение и исполнение законов и подзаконных
актов; 3) контроль за соблюдением и исполнением законов и подзаконных актов; 4) прокурорский надзор за соблюдением и исполнением законов и законностью подзаконных актов; 5) меры юридической
ответственности за совершенные правонарушения. Таким образом,
в содержание понятия законность включаются не только законы и
подзаконные акты (нормативный материал), но и активная деятельность (правоприменение, использование) по их исполнению, созданию условий их соблюдения и исполнения. Действительно, «если
законы не будут проводиться в жизнь, а будут оставаться только на
бумаге, воля законодателя останется лишь добрым пожеланием и не
более того. Поэтому исполнение закона, т. е. деятельность органов
исполнительной власти, — является непременным условием соблюдения законов», — полагал профессор В.И. Басков.
3
Конечно, в наши
1
Ленин В.И. О двойном подчинении и законности // Полн. собр. соч. 1976.
Т. 45. С. 198.
2
Басков В.И. Прокурорский надзор: учебник. М., 1995. С. 7.
3
Там же. С. 6.
49
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
дни законность — важнейший принцип организации и деятельности
любого органа государственного аппарата, его должностных лиц.
В свою очередь, надзорная деятельность прокуратуры должна всемерно способствовать установлению и поддержанию режима законности в государстве.
Потребность в обеспечении единства и укреплении законности
в России существует объективно. Огромная по площади территория
с неодинаковыми климатическими условиями и возможностями ведения хозяйства, 85 субъектов Федерации, которые находятся на различных уровнях экономического и социального развития, низкий
уровень правосознания и сложившиеся «традиции» правового нигилизма граждан и должностных лиц, существенные отличия в правопонимании у представителей разных национальных (этнических) групп,
проживающих на территории страны, обусловливают необходимость
деятельности прокуратуры в этом направлении. Неукоснительное соблюдение норм Конституции Российской Федерации, точное и единообразное исполнение законов, действующих на территории государства, можно обеспечить только при помощи достижения единства
правопонимания физическими и должностными лицами, повышения
уровня правосознания и формирования навыков правовой культуры
населения, укрепления правоохранительной системы государства,
унификации правоприменительных и правореализационных процессов во всех регионах Российской Федерации.
Обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, а также
их охраны представляется такой целью, которая должна выступать в
качестве основы деятельности любого государственного органа. Так,
ст. 2 Конституции Российской Федерации провозглашает: «Человек,
его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Государство как гарант их соблюдения и защиты
выполняет эту обязанность посредством осуществления правоохранительной и правозащитной деятельности органами законодательной, исполнительной, судебной властей и органами прокуратуры.
В главе 2 Конституции Российской Федерации перечислены основные (фундаментальные) права и свободы человека и гражданина.
Они действуют непосредственно и определяют смысл, содержание и
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]