Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 3. Прокурорский надзор за исполнением законов...
ся приказы Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» от 5 сентября 2011 г.
№ 277; «Об организации прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью органов предварительного следствия» от 28.12.2016
№ 826; «Об организации прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью органов дознания» от 26 января 2017 г. №33; «Об организации работы по реализации полномочий прокурора при заключении с подозреваемыми (обвиняемыми) досудебных соглашений
о сотрудничестве по уголовным делам» от 15 марта 2010 г. № 107,
«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов
при производстве дознания в сокращенной форме» от 3 июля 2013 г.
№ 262; «Об организации прокурорского надзора за соблюдением
конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» от
27 ноября 2007 г. № 189; «Об утверждении и введении в действие
Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан
в органах прокуратуры Российской Федерации» от 30 января 2013 г.
№ 45; «О порядке рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и
решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя
следственного органа и прокурора» от 1 ноября 2011 г. № 373.
Генеральный прокурор Российской Федерации в своих приказах
ориентирует подчиненных ему прокуроров на то, что в целях обеспечения единого подхода к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов при производстве предварительного расследования, немедленного реагирования на выявленные нарушения законов,
допущенные при расследовании преступлений, обеспечения защиты
прав и свобод человека и гражданина, восстановления нарушенных
прав и возмещения причиненного допущенными нарушениями ущерба необходимо обеспечивать качественный и эффективный надзор за
исполнением законов органами предварительного расследования вне
зависимости от их ведомственной принадлежности.
В соответствии с требованиями Генерального прокурора
Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением
законов органами дознания и предварительного следствия прокуроры обязаны принимать исчерпывающие меры к выявлению и устра-
231
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
нению выявленных нарушений закона. Прокурор должен организовать свою деятельность таким образом, чтобы не только выявлять
допущенные органами предварительного расследования нарушения,
но и средствами прокурорского надзора исключать возможность их
повторения в будущем.
Прокуроры при осуществлении надзора должны стремиться к
тому, чтобы надлежащий уровень эффективности был обеспечен при
проведении каждой прокурорской проверки. На основе анализа результатов таких проверок совершенствуется методика прокурорского
надзора в данной сфере. Обобщения материалов надзорной практики доводятся до сведения оперативных сотрудников органов прокуратуры путем:
— проведения заседаний коллегий, координационных и оперативных совещаний;
— подготовки и направления на места информационных писем,
содержащих методические указания по организации и совершенствованию
надзорной деятельности.
3.4. СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
Для устранения выявленных нарушений законов, а также причин и условий, которые им способствовали, обеспечения неотвратимости привлечения лиц, допустивших указанные нарушения, к
соответствующим видам ответственности могут применяться предусмотренные законом средства прокурорского реагирования. К числу
средств прокурорского реагирования, которые могут применяться
при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов
органами, осуществляющими предварительное расследование, следует относить представление
1
, различные виды постановлений, ука-
зание (только органам дознания), требование об устранении наруше-
1
Применяется в случаях, когда выявляемые нарушения носят систематический характер и их устранение требует принятия организационных мер, а также
рассмотрения вопросов дисциплинарного воздействия в отношении нарушителей.
232
Глава 3. Прокурорский надзор за исполнением законов...
ний федерального законодательства, допущенных в ходе дознания
или предварительного следствия. По фактам укрытия преступлений
от учета при наличии достаточных оснований, указывающих на признаки преступления, прокуроры уполномочены выносить согласно
п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ мотивированные постановления о направлении в органы предварительного расследования соответствующих
материалов для решения вопроса об уголовном преследовании.
Данные акты прокурорского реагирования должны отвечать
общим требованиям — отражать актуальные события, содержание
которых обусловливает необходимость вмешательства прокурора,
выноситься своевременно, выводы должны быть конкретны, обоснованны и аргументированы. Акты прокурорского реагирования
должны отличаться общей и юридической грамотностью.
233
Г л а в а 4
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ
ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
4.1. СУЩНОСТЬ, ПРЕДМЕТ И ЗАДАЧИ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
В ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В научной и учебной литературе прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность (ОРД),
обычно рассматривается в качестве единой отрасли надзора. Такому
пониманию способствует законодательное объединение различных
по юридической природе элементов предмета прокурорского надзора, использованное в ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации». Однако следует учитывать, что ОРД проводится не только для решения задач по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, а также по выявлению и изобличению преступников, но и иных задач, определенных
Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» от
12 августа 1995 г. № 144-ФЗ, прямо не связанных с уголовно-процессуальной деятельностью государственных органов. Совокупность общих задач, поставленных перед органами, осуществляющими ОРД,
носит более широкий характер, нежели задач, возложенных на органы дознания и предварительного следствия (например, оперативнорозыскные мероприятия (ОРМ) могут производиться для обеспечения государственной, военной, экономической, информационной
или экологической безопасности Российской Федерации). Многие
специалисты обоснованно считают, что этим решением «проигно-
234
Глава 4. Надзор за исполнением законов...
рирована сущность такого специфического и самостоятельного вида
деятельности, какой является оперативно-розыскная деятельность»
1
.
Это позволяет говорить о необходимости выделения самостоятельной отрасли прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. В процессе проведения и документирования оперативно-розыскных мероприятий оперативно-розыскные службы нередко допускают нарушения закона. Нарушения
установленного порядка проведения ОРМ могут быть связаны с
несоблюдением конституционных прав и свобод граждан, которых
ОРО призваны охранять от преступных посягательств. Специфика
ОРД такова, что ОРМ, ограничивающие конституционные права
граждан, в основном проводятся негласно и конспиративно. Это,
по сути, лишает граждан возможности самим оценить законность и
обоснованность ограничения своих прав и свобод в тех случаях, когда им из каких-либо заслуживающих доверия источников не стало
достоверно известно о проведении в отношении их ОРМ или о принятии в отношении их решений органами, осуществляющими ОРД.
В принципе, грамотная организация проведения ОРМ предполагает
безусловное сохранение в тайне от проверяемого субъекта действий
оперативных сотрудников. Поэтому такая информация если и может
стать известна гражданину, в отношении которого проведены или
проводятся ОРМ, то скорее случайно, нежели закономерно. Правда,
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» предусматривает право лица, полагающего, что действиями органов, осуществляющих ОРД, были нарушены его права и свободы, обжаловать
эти действия не только прокурору, но и в вышестоящий оперативнорозыскной орган или в суд (ч. 3 ст. 5). Но практическая реализация
этого права опять-таки зависит от осведомленности лица о проведении в отношении него ОРМ. Прокурор же может выявить факт нарушения оперативно-розыскного законодательства при проведении
ОРМ и при отсутствии жалобы лица, чьи права нарушены ОРО. Он
обязан не только устранить выявленные нарушения, но и принять
1
Козусев А.Ф. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной де-
ятельности — отрасль прокурорского надзора // Проблемы теории и практики
прокурорского надзора в современных условиях: тезисы науч.-практ. конференции. М., 2005. Ч. 1. С. 75.
235
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
меры к восстановлению нарушенных прав и законных интересов
граждан, а также к возмещению причиненного им вреда.
Действительно, на сегодня объективно наиболее эффективным
средством установления законности в процессе осуществления и
документирования ОРМ является именно прокурорский надзор.
Полагаем целесообразным в научных, учебных и методических целях указать специальные задачи органов прокуратуры, вычленить
и проанализировать элементы предмета прокурорского надзора
в этой отрасли.
К специальным задачам прокурорского надзора за исполнением
законов органами, осуществляющими ОРД, относятся:
— обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина при производстве ОРМ;
— обеспечение законности при проведении ОРМ;
— выявление нарушений законности в деятельности органов,
осуществляющих ОРД, причин и условий, которые им способствуют;
— установление должностных лиц, допустивших такие нарушения;
— устранение выявленных нарушений законности, причин и условий, которые им способствовали, средствами прокурорского надзора;
— обеспечение привлечения виновных должностных лиц к различным видам юридической ответственности.
До 90-х годов прошлого столетия порядок осуществления ОРД
не был законодательно урегулирован. Правовые основания реализации задач ОРД в СССР составляли различные подзаконные, в том
числе ведомственные, нормативные правовые акты, которые носили закрытый характер. Причем вся ОРД была до такой степени засекречена, что доступа к ее результатам на легальных основаниях
не имели ни следователи, ни прокуроры, ни судьи. Подобная закрытость ОРД кроме некоторых положительных сторон имела резко
отрицательные. Порой она приводила к полной бесконтрольности
оперативных служб и соответственно к нарушениям, а также необоснованным ограничениям прав и законных интересов граждан.
1
Принятие первого Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятель-
1
Голубев В.В. Интернет и оперативно-розыскная деятельность // Зако но-
дательство. 1999. № 11.
236
Глава 4. Надзор за исполнением законов...
ности в Российской Федерации» (1992 г.), а затем и второго, ныне
действующего Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» позволило обозначить правовые границы деятельности
органов, осуществляющих ОРД, установить перечень оснований,
перечислить условия, определить порядок проведения ОРМ, ввести
различные формы надзора и контроля за законностью в этой сфере общественных отношений. Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» правовую основу
оперативно-розыскной деятельности составляют Конституция РФ,
Федеральный закон об ОРД, другие федеральные законы и принятые
в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.
Базовые несекретные положения теории ОРД, изучаемые в ведомственных высших учебных заведениях правоохранительных органов, позволяют понять сущность ОРД и раскрываются в специальной
учебной литературе. Учитывая содержание средств и методов ОРД,
следует указать на существенную специфику деятельности оперативно-розыскных органов (далее — ОРО), которая обусловлена, главным
образом, двумя основополагающими факторами. С одной стороны,
реализация полномочий этих органов может производиться путем
совершения как гласных, так и негласных действий. Причем обычно
планирование и реализация этих действий носит преимущественно
конспиративный (тайный, секретный) характер. С другой стороны,
получение ОРО значительного объема значимой оперативной информации производится посредством использования возможностей
негласного оперативного аппарата, т. е. с привлечением лиц, оказывающих содействие на конфиденциальной основе. В рамках теории
ОРД традиционно принято разграничивать подвиды оперативно-розыскной деятельности.
1
Во-первых, ОРД может осуществляться «от
лица», когда оперативная проверка сведений о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших преступления, производится
оперативными подразделениями без возбуждения в отношении них
уголовных дел. Этот подвид ОРД наиболее сложен из-за латентного
1
См.: Осипкин В.Н. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятель-
ностью (понятие, организация, методика): учебное пособие. СПб., 2003. С. 4–5.
237
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
характера преступлений и по причине отсутствия достаточной информации для решения вопроса о возбуждении уголовных дел в отношении конкретных лиц. Во-вторых, ОРД может осуществляться
«от преступления или происшествия». В этом случае оперативно-розыскные мероприятия проводятся по возбужденному уголовному делу
либо по фактам безвестного исчезновения граждан и обнаружения неопознанных трупов, а также при наличии сведений о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда или уклоняющихся от
исполнения уголовного наказания. Выделяют и третий подвид ОРД —
«от информации»
1
. Такая ситуация возможна, например, когда ОРО
действует, располагая сведениями о том, что в некотором месте или
на некотором объекте могут совершаться преступления, или осуществляя административно-проверочную работу по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 7 Федерального закона «Об оперативно-розыскной
деятельности». Такое деление ОРД на подвиды является условным.
На практике широко используются все подвиды ОРД.
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»
(ст. 1 и 6) устанавливает, что ОРД осуществляется оперативными
подразделениями государственных органов посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий. Перечень разрешенных
оперативно-розыскных мероприятий приведен в ст. 6 Федерального
закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: опрос; наведение
справок; сбор образцов для сравнительного исследования; проверочная закупка; исследование предметов и документов; наблюдение; отождествление личности; обследование помещений, зданий,
сооружений, участков местности и транспортных средств; контроль
почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений; прослушивание телефонных переговоров; снятие информации с технических
каналов связи; оперативное внедрение; контролируемая поставка;
оперативный эксперимент; получение компьютерной информации.
Однако ОРД может проводиться и путем совершения иных действий
2
1
См.: Захарцев С.И. Оперативно-розыскные мероприятия: Общие положе-
ния. СПб., 2004.
2
Винниченко Н.А., Захарцев С.И., Рохлин В.И. Правовая регламентация ис-
пользования результатов оперативно-розыскной деятельности / Под общ. ред.
В.П. Сальникова. СПб., 2004. С. 34.
238
Глава 4. Надзор за исполнением законов...
(например, это могут быть рейды, патрулирование, негласное сопровождение поездов, засады, работа в местах стоянок транспорта, операции по перехвату автотранспорта и т. д.).
Объекты прокурорского надзора за исполнением законов в
ОРД не тождественны объектам надзора за законностью процессуальной деятельности. На территории Российской Федерации право
на осуществление ОРД предоставлено специальным оперативным
подразделениям, указанным в ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»: органов внутренних дел; органов
федеральной службы безопасности; федеральных органов государственной охраны; таможенных органов; службы внешней разведки;
федеральной службы исполнения наказаний. С точки зрения разграничения поднадзорных объектов по смыслу ст. 29 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации» следует учитывать,
что ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» не называет субъектов ОРД в качестве органов дознания.
Наоборот, п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ устанавливает, что к органам дознания относятся органы внутренних дел Российской Федерации
и входящие в их состав территориальные, в том числе линейные,
управления (отделы, отделения, пункты) полиции и иные органы
исполнительной власти, наделенные полномочиями на осуществление ОРД. В п. 2, 3 и 4 ч. 1 ст. 40 УПК РФ перечислены органы
дознания, которые действующим законодательством не наделяются
правом осуществления ОРД. Включение всех оперативно-розыскных органов, перечисленных в ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в круг органов дознания по признаку обладания ими полномочий на осуществление ОРД не имеет
достаточных логических и юридических оснований. Органы дознания, как гласит уголовно-процессуальный закон, в качестве участников уголовного судопроизводства уполномочены осуществлять
исключительно процессуальные полномочия (п. 24 ст. 5 УПК РФ).
В то же время отнесенные к ним органы Службы внешней разведки и
федеральные органы государственной охраны вообще не упомянуты
ни в ч. 3 ст. 151 УПК РФ, определяющей подследственность уголовных дел органам дознания, ни в ч. 2 ст. 157 УПК РФ, предусматривающей производство органами дознания неотложных следственных
239
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
действий. Очевидно, что указанные нормативные предписания позволяют сделать вывод: законодатель различает и дифференцирует
субъектов уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности, а, следовательно, они относятся к объектам прокурорского надзора различных отраслей.
К должностным лицам, за законностью действий и решений которых осуществляется прокурорский надзор, можно отнести руководителей оперативно-розыскных органов и оперативных подразделений, штатных (кадровых) и внештатных оперативных сотрудников.
Предмет прокурорского надзора в данной отрасли составляют:
1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
2) соблюдение установленного порядка выполнения оператив-
но-розыскных мероприятий;
3) законность решений, принимаемых органами, осуществляю-
щими ОРД.
Некоторые права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, могут затрагиваться
в процессе проведения ОРМ: право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции Российской Федерации); право
на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени (ст. 23 Конституции Российской
Федерации); право на тайну переписки, телефонных переговоров,
почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23 Конституции
Российской Федерации); право на неприкосновенность жилища
(ст. 25 Конституции Российской Федерации), а также другие права
и свободы.
Уполномоченный прокурор осуществляет постоянный надзор за соблюдением установленного порядка производства ОРМ.
Общий порядок их проведения основывается на законодательно закрепленных принципах ОРД и определяется нормами Федерального
закона «Об оперативно-розыскной деятельности». В данном случае
порядок проведения ОРМ подразумевает, во-первых, наличие законных оснований их проведения, во-вторых, соответствие ОРМ
целям и задачам ОРД, в-третьих, соблюдение условий проведения
отдельных ОРМ, в-четвертых, обязательное надлежащее документирование ОРД. Неукоснительное соблюдение установленных пра-
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]