Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
— с иском об истребовании государственного и муниципального
имущества из чужого незаконного владения;
— с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагает, что оспариваемый ненормативный
правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют
закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права
и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно
возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;
— с заявлениями в Суд по интеллектуальным правам о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагает,
что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц.
Требования прокурора раскрываются в тексте заявления или искового заявления в суд (арбитражный суд). Форма и содержание заявления и искового заявления в суд определяется нормами гражданского процессуального законодательства Российской Федерации,
а заявления и искового заявления в арбитражный суд — нормами арбитражного процессуального законодательства Российской
Федерации
1
.
Нередки случаи, когда прокуроры, призванные защищать прежде всего интересы граждан и государства, не задумываясь о результатах своего вмешательства, разрушают сложившиеся годами экономические и социальные отношения, не предлагая конструктивных
путей решения проблем.
Так, принесение прокуратурой Московской области в апреле
2006 г. протеста на приказ Министерства здравоохранения Москов-
1
Подробнее вопросы участия прокурора в арбитражном процессе будут рас-
смотрены в соответствующей главе пособия.
181
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ской области от 10 сентября 2004 г. № 242 «О мерах по совершенствованию трансплантации почки населению Московской области»
в связи с отсутствием в действующем законодательстве разрешения
на проведение забора почек у доноров в муниципальных учреждениях здравоохранения повлекло фактическое приостановление забора и трансплантации почек, и прежде всего детям. Лишь спустя
полгода, в декабре 2006 г., по поручению Генеральной прокуратуры
Российской Федерации прокуратурой Московской области предприняты меры по исправлению сложившейся ситуации. По представлению прокурора области министром здравоохранения Московской
области был издан приказ от 5 декабря 2006 г. № 449 «О мерах по совершенствованию трансплантации почки населению Московской
области», регламентирующий организацию и осуществление трансплантологической деятельности на территории области.
При осуществлении надзора за исполнением законов прокуроры не должны подменять иные государственные органы. Основным
назначением прокуратуры является воздействие на них с целью надлежащего выполнения ими возложенных обязанностей по контролю
за исполнением законов.
Роль прокурора при осуществлении надзора в сфере экономики ограничена действующим законодательством отстаиванием публичного интереса, связанного с необходимостью охраны наиболее
важных для государства и общества правоотношений. На нынешнем
этапе прокурорский надзор в этой сфере необходимо направить на
укрепление законности преимущественно в базисных ее секторах —
государственной собственности, бюджетах, налогах, приоритетных
национальных проектах, а также исполнении законов о государственной и муниципальной службе. Меры прокурорского реагирования не должны затрагивать без законных оснований интересы
хозяйствующих субъектов, поддерживать незаконные захваты («недружественные поглощения») предприятий, в том числе путем криминального банкротства.
В связи с этим Генеральная прокуратура Российской Федерации
обратила внимание подчиненных прокуроров на то, что акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих
правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие
182
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
с действующим законодательством. Наращивание количественных
показателей работы не должно негативно влиять на качество и результативность мер прокурорского реагирования.
Результаты анализа практики рассмотрения актов прокурорского реагирования свидетельствуют о повышении эффективности внесенных представлений в тех случаях, когда в их рассмотрении участвует представитель прокуратуры.
Участие прокурора в рассмотрении представления или протеста
способствует отстаиванию позиции, изложенной в акте прокурорского реагирования, и усиливает ответственность поднадзорного органа за
результаты рассмотрения документа по существу, принятие конкретных
мер по реальному устранению выявленных нарушений и привлечению
к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.
В целях повышения эффективности актов прокурорского реагирования и в соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в представлениях и протестах прокурорам необходимо ставить вопрос об их рассмотрении с участием
представителя органа прокуратуры.
В связи с этим Генеральный прокурор Российской Федерации в
п. 16 своего приказа от 7 декабря 2007 г. № 195 обязал нижестоящих
прокуроров принимать обязательное участие в рассмотрении внесенных актов прокурорского реагирования и контролировать фактическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать
на неисполнение требований прокурора.
1.5. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ.
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Одним из особо опасных социально негативных явлений, представляющих угрозу институтам государства и стабильности общественной жизни, является коррупция. Борьбе с коррупцией придается важнейшее значение во всем мире.
В связи с этим Российская Федерация предпринимает значительные усилия по борьбе с коррупцией. Так, 31 июля 2008 г.
Президент Российской Федерации впервые утвердил Национальный
183
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
план противодействия коррупции. Приняты федеральные законы:
от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от
17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,
от 03 декабря 2012 г. №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», от 07 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц
открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, распложенных за пределами
территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться
иностранными финансовыми инструментами». Указами Президента
Российской Федерации от 13 апреля 2010г. № 460, от 13 марта 2012 г.
№ 297 и от 11 апреля 2014 г. № 226 утверждены Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальные планы противодействия коррупции (в настоящее время действует Национальный
план противодействия коррупции на 2016-2017 годы, утвержденный
Указом Президента Российской Федерации от 01 апреля 2016 г.).
Важнейшей задачей органов прокуратуры является своевременное предупреждение коррупционных правонарушений, выявление и
устранение их причин и условий. О важности надзора за исполнением законов о противодействии коррупции свидетельствует и то, что
он традиционно возлагается непосредственно на прокурора субъекта, города, района.
В составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации создано самостоятельное структурное подразделение — Управление по
надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, в прокуратурах субъектов — соответствующие отделы, старшие помощники и помощники прокуроров субъектов Российской
Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров
иных специализированных прокуратур.
Назначение на должность, увольнение, а также привлечение к
дисциплинарной ответственности работников подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции
осуществляется в соответствии с порядком, установленным законодательством Российской Федерации, Положением об управлении по
надзору за исполнением законодательства о противодействии корруп-
184
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
ции, утвержденным Генеральным прокурором Российской Федерации
от 3 сентября 2007 г., а также Инструкцией о порядке формирования
подразделений по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции и привлечения их работников к дисциплинарной ответственности, утвержденной приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 154.
Повышенное внимание органами прокуратуры уделяется использованию государственного и муниципального имущества, земельным правоотношениям, соблюдению чиновниками установленных ограничений.
Важными являются прокурорские проверки в сфере государственных закупок. В данной сфере прокуроры должны не только
осуществлять мониторинг конкурсной документации, размещаемой
в открытых источниках, но и проводить проверки фактического исполнения работ. Прокуроры должны пресекать размещение заказов на
бесконкурсной основе, а также незаконное проведение конкурсов, нарушающее конкурентные механизмы и права участников торгов.
Кроме того, актуальными направлениями противодействия
коррупции согласно приказу Генерального прокурора Российской
Федерации от 29 августа 2014 № 454 «Об усилении прокурорского
надзора в свете реализации национальной стратегии противодействия коррупции» являются:
— надзор за исполнением требований законодательства о предоставлении служащими и иными лицами, на которых возложена эта
обязанность, достоверных и полных сведений о доходах, расходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о
предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной и муниципальной службе;
— надзор за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, включая акты, устанавливающие запреты и ограничения в сфере предпринимательской деятельности, реализации прав и
свобод граждан, бюджетных правоотношений;
— надзор за деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской
Федерации и урегулированию конфликта интересов, а также работе
185
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
подразделений кадровых служб территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и иных государственных органов по профилактике коррупционных и других правонарушений;
— надзор за соблюдением организациями требований ст. 13.3
Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
— деятельность по привлечению к административной ответственности юридических лиц, виновных в совершении правонарушений, предусмотренных ст. 19.28 КоАП РФ.
В последние годы органами прокуратуры сформирована значительная по объему прокурорская практика, в различных регионах апробированы собственные методы и приемы выявления коррупционных правонарушений в государственных органах.
К типичным нарушениям законодательства о государственной
службе, противодействии коррупции относятся:
— прием на службу сотрудников, не имеющих необходимого образования, по поддельным документам;
— несоблюдение конкурсных процедур при поступлении на службу или при замещении другой должности государственной службы;
— непринятие мер к урегулированию конфликта интересов на
государственной службе;
— непредоставление либо предоставление недостоверных сведений о доходах, расходах и имуществе (больше всего таких нарушений
выявляется прокурорами при проверке сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера должностных
лиц и членов семьи);
— приобретение и нахождение в собственности служащих ценных бумаг, получение от них дохода и непередача их в доверительное
управление на время прохождения службы;
— нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд;
— осуществление государственными и муниципальными служащими оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой;
186
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
— использование в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения, финансовых средств,
другого государственного имущества, а также служебной информации;
— нарушение правила, в соответствии с которым должностные
лица в течение двух лет после увольнения с государственной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного
управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований
к служебному поведению государственных гражданских служащих
Российской
Федерации и урегулированию конфликта интересов;
— нарушение законодательства об использовании государственного и муниципального имущества.
Проверки исполнения законов о противодействии коррупции
возможно проводить только в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.
В связи с этим с целью получения данных о коррупционных проявлениях прокуроры обязаны наладить и поддерживать деловое взаимодействие с общественными организациями, средствами массовой информации, субъектами предпринимательской деятельности.
С этой целью прокурорам рекомендовано проведение «горячих телефонных линий», встреч с представителями бизнеса и т. д.
Проверки условно можно подразделить на плановые (текущие);
проводимые в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона; проводимые по заданию вышестоящего прокурора
(органа прокуратуры).
Любая проверка должна быть тщательно спланирована. Прокурор ская проверка состоит из следующих основных этапов: подготовка
и планирование проверки, осуществление проверки, подготовка и внесение мер прокурорского реагирования (либо подготовка справки, докладной записки по ее результатам), контроль устранения нарушений.
На стадии подготовки к проверке прокурору необходимо тщательно изучить основные международно-правовые акты в сфере
противодействия коррупции, а также действующие законодательные
187
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
акты. К данным актам на федеральном уровне прежде всего относятся: Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м
пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН);
Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января
1999 г.; федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях; Трудовой кодекс Российской
Федерации; федеральные законы от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от
17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,
от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов
лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации».
Прокурор должен также знать положения подзаконных нормативных правовых актов, изучить правоприменительную практику по
данному вопросу. К таким актам относятся: указы Президента РФ от
11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия
коррупции на 2014–2015 годы», от 2 апреля 2013 г. № 310 «О мерах по
реализации отдельных положений Федерального закона “О контроле
за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам”», от 21 июля 2010 г. № 925 «О мерах по
реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”», от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов», от
21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение
должностей федеральной государственной службы, и федеральными
государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»,
188
Глава 1. Надзор за исполнением законов...
от 8 июля 2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции», от
18 мая 2009 г. № 558 «О представлении гражданами, претендующими
на замещение государственных должностей Российской Федерации,
и лицами, замещающими государственные должности Российской
Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера», от 18 мая 2009 г. № 559 «О предоставлении
гражданами, претендующими на замещение должности федеральной
государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Основные требования к организации прокурорского надзора и
специальные задачи рассматриваемого надзорного направления установлены в приказах Генеральной прокуратуры Российской Федерации
от 15 мая 2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете
реализации национальной стратегии противодействия коррупции» и
от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
15 мая 2010 г. № 209 обязывает прокуроров субъектов Российской
Федерации, прокуроров городов и районов:
— активизировать работу координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, на которых обсуждать
актуаль ные проблемы правоприменительной практики по борьбе с
коррупцией;
— с привлечением территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, других органов исполнительной власти
систематически проверять соблюдение законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и (или) муниципальных нужд, в том
числе при проведении открытых аукционов в электронной форме.
В рамках своей компетенции добиваться соблюдения прозрачности
процедур закупок;
— средствами прокурорского надзора добиваться возмещения
причиненного ущерба. Активнее использовать в этих целях право
189
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
прокурора на обращение в арбитражный суд с исками о признании
недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок.
Весьма актуальным является проведение прокурорской проверки исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе. Основой результативности такой проверки являлся
комплекс мероприятий, направленных на ее подготовку, в который
должно входить обобщение состояния законности в сфере исполнения законодательства о государственной и муниципальной службе,
противодействии коррупции, анализ материалов по указанной теме,
имеющихся в правоохранительных и контролирующих органах, сообщений средств массовой информации. Основные нарушения выявляются при приеме на государственную и муниципальную службу и ее прохождении, при представлении служащими сведений о
доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, в
том числе в отношении супругов и несовершеннолетних детей, осуществлении деятельности конкурсных и аттестационных комиссий
органов государственной власти и местного самоуправления, а также
комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих.
При проведении таких прокурорских проверок выяснению подлежат следующие вопросы:
— имеются ли случаи неправомерного принятия на государственную и муниципальную службу лиц, не соответствующих требованиям, предъявляемым к уровню профессионального образования
и стажу;
— полнота и достоверность сведений, предоставляемых при поступлении на государственную и муниципальную службу, имеются ли
факты представления подложных документов или заведомо ложных
сведений при поступлении на государственную или муниципальную
службу (к таким документам относятся: поддельные дипломы о наличии высшего образования, документы о стаже работы, квалификации, присвоении классных чинов и др.);
— соблюдается ли принцип равного доступа граждан к гражданской и муниципальной службе, установленный ч. 3 ст. 4 Федерального
закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ и ч. 2 ст. 4 Федерального закона
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]