Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебное пособие-1
.pdf
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
в следственный орган или орган дознания для решения вопроса
об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором
нарушений уголовного законодательства, как акт прокурорского
реагирования применяется во всех отраслях прокурорского надзора (согласно ч. 2 ст. 27 гл. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), с учетом особенностей и специфики
соответствующего предмета надзора. Например, прокурор может
выявить факты нарушений уголовного законодательства при рассмотрении материалов проверок исполнения федерального законодательства, соблюдения требований закона при осуществлении
розыска без вести пропавших лиц и т. д.
1
Форма мотивированного постановления прокурора определяется письмом Заместителя
Генерального прокурора РФ В.Я. Гринь от 11 сентября 2007 г. № 4964532-07. Приложением к постановлению являются материалы
прокурорской проверки, состоящие из документов, подтверждающих объективную сторону состава преступления, сведения о лице,
объяснения лица, иные документы, свидетельствующие о виновности лица в совершении преступления.
Постановление также является важнейшим актом прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Согласно
п. 25 ст. 5 УПК РФ постановление в досудебных стадиях — это решение прокурора, вынесенное при производстве предварительного
расследования. Однако согласно Закону постановления выносятся
прокурором при осуществлении надзора, как в стадии предварительного расследования, так и в стадии возбуждения уголовного
дела. При осуществлении надзора в досудебных стадиях уголовного
судопроизводства прокурор вправе выносить постановления различных видов. Посредством вынесения постановлений прокурор
имеет возможность оперативно воздействовать на деятельность органов предварительного расследования, поскольку постановления
прокурора могут немедленно и непосредственно устранить нарушения закона либо предупредить возможные нарушения. В иных
1
Письмо Заместителя Генерального прокурора РФ В.Я. Гринь № 49-64532-
07 от 11 сентября 2007 г.
151
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
случаях преду смотренных законом постановления должны незамедлительно рассматриваться компетентным органом или должностным лицом.
При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под
стражу прокурор также вправе выносить различные постановления:
об отмене дисциплинарного взыскания, наложенного в нарушение
закона на лиц, задержанных, заключенных под стражу и осужденных; об освобождении лиц, задержанных, заключенных под стражу и осужденных из штрафного изолятора, помещения камерного
типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора;
об освобождении лица, содержащегося без законных оснований в
учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного
характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию и
помещению в ИВС, подвергнутого предварительному заключению
и помещению в СИЗО, помещенного в судебно-психиатрическое
учреждение и т. д.
Предостережение (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») применяется прокурором (его заместителем) в отношении должностного лица поднадзорного органа
для предупреждения правонарушений. Фактическое основание его
использования заключается в наличии сведений о готовящемся
противоправном деянии. Таким образом, предостережение применяется только для предупреждения готовящегося противоправного
деяния и не может вноситься по факту уже совершенных правонарушений. В частности, согласно Указанию Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля № 39/7 1999 г. основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения
о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда, государственным
или общественным интересам либо охраняемым законом правам и
свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность. При
наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответ-
152
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
ственности предостережение о недопустимости нарушения закона,
как правило, не применяют. Предостережение направляется конкретному должностному лицу. Содержание этого акта составляет
объявление предостережения должностному лицу и разъяснение
последствий невыполнения законного требования прокурора (его
заместителя). Указанием Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля
1999 г. №39/7 определена форма предостережения. Однако в связи
с внесением изменений и дополнений в различные законодательные акты, посвященные борьбе с экстремизмом, с 25 июля 2002 г.
при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, предостережение о недопустимости нарушений закона также может быть направлено руководителям общественных (религиозных) объединений и
иным лицам
1
.
Актом прокурорского реагирования также является требование прокурора об изменении нормативного правового акта, которое прокурор вносит в орган, организацию или должностному
лицу, издавшим нормативный правовой акт, содержащий коррупциогенные факторы (ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от
17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). Направляя требование, прокурор предлагает способ устранения выявленных коррупциогенных факторов. Бланк «Требования
об изменении нормативного правового акта с целью исключения
выявленного(ых) коррупциогенного(ых) фактора(ов)» утвержден
Приказом Гене раль ного прокурора Российской Федерации 28 декабря 2009 г. №400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов». Как и протест,
требование прокурора об изменении нормативного правового акта
подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование про-
1
Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстре-
мистской деятельности».
153
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
курора об изменении нормативного правового акта, направленное
в законодательный ( представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган
местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению
на ближайшем заседании соответствующего органа. В силу п. 1 ст. 6
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 9.1, подлежат безусловному исполнению в установленный
срок. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование. Требование об изменении нормативного
правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным
лицом. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.
Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»
(ст. 22, 35) предусмотрено также право прокурора на обращение в
суд. Вид акта прокурорского реагирования определяется формой обращения в суд, установленной процессуальным законодательством
(ГПК РФ, АПК РФ, КАС РФ). Например, это может быть заявление,
исковое заявление, заявление о выдаче судебного приказа, административное исковое заявление и т. п.
Для устранения нарушений закона, которые часто допускаются в виде бездействия, прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве
процессуальных действий. Федеральным законом от 5 июня 2007 г.
№ 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон “О прокуратуре РФ”» прокурор был
лишен права самостоятельно осуществлять предварительное расследование, руководить им и давать указания органам предварительного следствия. Тем не менее право прокурора давать письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий дознавателю было сохранено. Назначение
применения письменного указания направлено на побуждение дознавателя к осуществлению законной деятельности. Письменные
указания прокурора всегда обязательны для дознавателя. При этом
154
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
дознаватель вправе обжаловать указания прокурора вышестоящему
прокурору, но обжалование данных указаний не приостанавливает их исполнения (ст. 41 УПК РФ). Письменное указание прокурор
дает дознавателю по конкретному уголовному делу либо материалам проверки сообщения о преступлении. Оно должно содержать
императивное предписание о совершении тех или иных проверочных действий по материалу проверки сообщения о преступлении,
следственных и процессуальных действий по уголовному делу.
Письменные указания позволяют прокурору непосредственно и
оперативно воздействовать на деятельность органов дознания.
Эффективность письменных указаний зависит от их обоснованности и конкретности. Прокурор должен контролировать исполнение
указаний и требовать предоставления информации об их исполнении в определенные сроки. Письменное указание как акт прокурорского реагирования оформляется отдельным документом.
Однако в уголовном процессе на стадии принятия прокурором
решения по уголовному делу, поступившему от следователя с обвинительным заключением, либо по уголовному делу, поступившему от
дознавателя с обвинительным актом, существует возможность дать
письменные указания как дознавателю, так и следователю в форме
постановления. Такие указания прокурор вправе изложить в постановлении о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ), или в постановлении
о возвращении уголовного дела для производства дополнительного
дознания либо пересоставления обвинительного акта (п. 2 ч. 1 ст. 226
УПК РФ). Следует заметить, что данное полномочие является менее
эффективным по сравнению с ранее имевшимися у прокурора полномочиями давать следователю указания по уголовному делу в ходе
предварительного следствия, так как указания, данные прокурором
по окончании расследования, не обладают необходимой степенью
оперативности воздействия на состояние законности при расследовании преступления.
Следует учитывать, что помимо актов прокурорского реагирования в современных условиях применяются также различные
меры реагирования в отдельных отраслях прокурорского надзора.
Например, важнейшим средством, направленным на оператив-
155
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
ное устранение нарушений федерального законодательства в ходе
предварительного расследования, является требование об устранении нарушений закона
1
.
Письмом заместителя Генерального прокурора РФ от 11 сентября 2007 г. № 49-64532-07 для оперативного реагирования на нарушения, допущенные должностными лицами органов предварительного следствия, была определена форма применения такого
средства прокурорского надзора. Требование прокурора как мера
прокурорского реагирования, содержащее сведения о нарушениях
процессуального законодательства, подлежит рассмотрению руководителем соответствующего органа следствия. В случае несогласия
руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных
нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа.
В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного
органа с указанными требованиями прокурора прокурор вправе
обратиться к Председателю Следственного комитета Российской
Федерации или руководителю следственного органа федерального
органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного
комитета Российской Федерации или руководителя следственного
органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об
устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным
2
.
При реализации прокурорами полномочий по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное
следствие, на практике применяются и иные способы оперативного
1
Письмо заместителя Генерального прокурора РФ В.Я. Гринь от 11 сентяб-
ря 2007 г. № 49-64532-07.
2
Часть 6 ст. 37 УПК РФ.
156
Глава 5.
Правовые средства прокурорского надзора
...
устранения нарушений законов, такие как направление информации о нарушениях (писем, сообщений о нарушениях). Применяемые
меры реагирования в виде информации о нарушениях (писем и сообщений о нарушениях) предусмотрены разделом 11 Отчета о работе
прокурора
1
. По своей сущности эти меры аналогичны представлению прокурора, хотя и не подкреплены законодательным требованием обязательности их рассмотрения.
Сравнительно новым средством прокурора, применяемым при
осуществлении надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами, также является его право направлять требования об устранении нарушений закона. При проверках законности
проведения оперативно-розыскных мероприятий, осуществляемых
на основании поручения должностных лиц органов предварительного расследования (следователя, руководителя следственного органа, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя) по уголовным делам, материалам проверки
сообщений о преступлении или решения суда по уголовным делам,
находящимся в их производстве, уполномоченному прокурору в
каждом случае следует рассматривать необходимость проведения
дополнительных оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему
2
лиц.
При проверках дел оперативного учета и иных оперативно-
служебных документов в каждом случае прокуроры должны изучать
законность, обоснованность и достаточность проведения оперативно-розыскных мероприятий для выполнения задач, установленных
ст. 2 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности».
При выявлении нарушений законодательства об оперативно-розыскной деятельности необходимо направлять руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, требо-
1
Форма Отчета о работе прокурора утверждена Приказом Генерального
прокурора РФ №233 от 2.06.2010.
2
Пункт 7 Приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» от 15 февраля 2011 г. № 33.
157
Раздел 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
вания и (или) иные акты прокурорского реагирования в целях обеспечения их устранения и восстановления нарушенных прав.
1
Кроме того, уполномоченный прокурор вправе требовать от
уполномоченного органа передачи результатов оперативно-розыскной деятельности в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.
Более подробно особенности использования различных актов
прокурорского реагирования будут раскрыты применительно к существующим отраслям прокурорского надзора.
1
Пункт 7.1. Приказа Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативнорозыскной деятельности» от 15 февраля 2011 г. № 33.
158
Р А З Д Е Л 2
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
П о д р а з д е л 1
НАПРАВЛЕНИЯ
НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Г л а в а 1
НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
И ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ
1.1. ПОНЯТИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ
НАДЗОРА ПРОКУРОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
Прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов — это центральная
(главная) отрасль прокурорского надзора. Обратившись к вопросам
истории развития этой отрасли, мы увидим, что в период существования советской прокуратуры, применительно к этому участку ее
деятельности, было принято говорить об отрасли «общего надзора»
который осуществлялся за точным и единообразным исполнением
1
,
1
В теории прокурорского надзора эта отрасль традиционно именовалась
«общим надзором». Сложившееся терминологическое обыкновение восходит
ко временам деятельности Советской прокуратуры. Первоначально этот термин
употреблялся в научных работах и практической правовой фразеологии, а впоследствии прижился и был официально легализован в Законе СССР «О прокуратуре СССР» (1979 г.).
159
Раздел 2.
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
законов органами власти и управления, а также гражданами. Причем
ранее надзор за исполнением законов и законностью правовых актов
осуществлялся преимущественно в сфере государственного управления.
1
Предмет данной отрасли надзора неоднократно изменялся,
но сохранял свое основное содержание. Также периодически менялся перечень объектов прокурорского надзора. Скажем, в их число
формально включались даже граждане. Неоднозначное отношение
к «общенадзорному» участку деятельности прокуратуры со стороны
ученых и юристов-практиков порождает многочисленные дискуссии,
посвященные этой проблематике. В частности, предметом научного
дискурса неоднократно становились вопросы: является ли надзор за
исполнением законов и законностью правовых актов «высшим» по
своей природе; как он соотносится с «конституционным надзором»;
как он соотносится с контрольной деятельностью государственных
органов; каковы должны быть предмет и пределы надзора, а также
объекты этого надзора и т. д. Учитывая сложность предмета и задач
надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, количество и разнообразие поднадзорных объектов, объективные трудности в реализации полномочий прокуроров, можно сделать вывод,
что работа в этом направлении является очень трудоемкой, требует
четкой и продуманной организации, хорошо разработанных методик
ее осуществления.
Специальные задачи надзора за соблюдением Конституции РФ,
исполнением законов и законностью правовых актов предопределяются общими задачами деятельности прокуратуры.
Правовой основой надзора за исполнением законов является
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»,
приказы Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского
надзора за законностью нормативных правовых актов органов госу-
1
«Общий надзор — надзор органов прокуратуры за точным исполнением за-
конов в области управления» (Юридический словарь. М., 1953. С. 397).
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]