Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование в сфере лицензирования мировой и отечественный опыт
.pdf
УД К 347.77.043
ББК 67.404.3
П68
А в т о р ы:
В. К. Ладутько, Д. В. Шаблинская, М. Н. Сатолина,
Н. С. Минько, Т. В. Садовская,
Д. С. Маркевич, О. Р. Кочерга, Н. А. Бударина,
Н. Г. Колесень, М. П. Курилович,
Е. П. Филиппенко, А. А. Сулейков
Р е ц е н з е н т ы:
доктор юридических наук, профессор В. Б. Шабанов,
кандидат юридических наук, доцент Н. А. Швед
Правовое регулирование в сфере лицензирования: ми-
ровой и отечественный опыт / В. К. Ладутько [и др.] ; под
П68
ред. В. К. Ладутько ; Нац. акад. наук Беларуси, Ин-т экономики. – Минск : Беларуская навука, 2022. – 286 с.
ISBN 978-985-08-2814-9.
В монографии нашли отражение основные мировые тенденции
правового регулирования лицензирования отдельных видов деятельности, которые позволили сформулировать рекомендации по совершенствованию национальной лицензионной системы. Результаты
исследования могут быть использованы при разработке проекта
Закона Республики Беларусь «О лицензировании», а также государственными органами в качестве дополнительного источника обоснования принятия актов управления в сфере лицензирования.
Рассчитана на научных работников, преподавателей, аспирантов
и студентов высших учебных заведений, факультетов и специальностей юридического профиля, практикующих юристов.
ISBN 978-985-08-2814-9
347.77.043
УДК
ББК 67.404.3
© Институт экономики
НАН Беларуси, 2022
© Оформление. РУП «Издательский
дом «Беларуская навука», 2022
ОТ АВТОРОВ
Уважаемые коллеги!
Перед Вами коллективная монография, посвященная одному из важнейших вопросов – совершенствованию правового
регулирования института лицензирования в Республике Беларусь с учетом поставленных руководством нашей страны
новых приоритетов взаимоотношений государства и бизнеса.
Главными ориентирами в этой работе определены исключение
чрезмерных и экономически необоснованных требований и условий, предъявляемых к соискателям лицензий и лицензиатам,
пересмотр грубых нарушений законодательства о лицензировании и другие направления либерализации экономической
деятельности и уст ранения дополнительных барьеров в ее осуществлении.
Данное издание является результатом работы коллектива
ученых Центра государственного строительства и права Института экономики Национальной академии наук Беларуси, которая велась в целях выполнения Указа Президента от 2 сентября
2019 г. № 326 «О совершенствовании лицензирования» и обеспечения разработки нового законопроекта о лицензировании
с привлечением ученых Национальной ака демии наук Беларуси,
а также с учетом передовой зарубежной практики в данной
сфере.
Безусловно, разработка данного законопроекта оправдана
и необходима, поскольку лицензирование является одним из регуляторов структуры рынка и обеспечивает привлечение новых
субъектов экономической деятельности. В этой связи большие
надежды на новый закон связываются в первую очередь с созда-
3
нием понятных и предсказуемых правовых условий для ведения
бизнеса.
В книге нашли отражение основные мировые тенденции
правового регулирования лицензирования отдельных видов деятельности, которые позволили сформулировать рекомендации
по совершенствованию национальной лицензионной системы.
На момент подготовки данного издания в нашей стране разрабатывается и активно обсуждается проект Закона Республики Беларусь «О лицензировании».
Глава 1
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ
К ФОРМИРОВАНИЮ НОВОГО МЕХАНИЗМА
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ
В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
В настоящее время в Республике Беларусь большое внимание уделяется созданию благоприятной среды для ведения бизнеса. Лицензирование как условие осуществления отдельных
видов предпринимательской деятельности выступает одним из
факторов, оказывающих серьезное влияние на ее организацию.
Получение лицензии связано с прохождением определенных административных процедур, оплатой государственной пошлины,
совершением иных действий, что в конечном итоге и создает
определенные трудности для субъектов предпринимательской
деятельности. В этой связи важным моментом является установление грамотных и обоснованных требований к субъектам предпринимательства, деятельность которых предусматривает наличие специального разрешения (лицензии).
На законодательном уровне действует ряд нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере лицензирования. Так, Указ Президента Республики Беларусь от 2 сентября 2019 г. № 326 «О совершенствовании лицензирования»
(далее – Указ № 326), направленный на устранение избыточного
регулирования в сфере лицензирования и упрощение требований, предъявляемых к лицензиатам, сократил перечень видов
деятельности, для осуществления которых требуется получение
лицензии, закрепил новые основополагающие принципы лицензирования, установил и иные требования. При этом в соответствии с подп. 2.2 п. 2 данного Указа дальнейшее системное совершенствование лицензирования предлагается реализовать в рамках концептуально нового документа – закона, регулирующего
5
все аспекты лицензирования. Бесспорно, создание в будущем такого нормативного правового акта оправдано, поскольку лицензирование является одним из регуляторов структуры рынка и обеспечивает привлечение новых субъектов предпринимательства.
Разработка проекта нового комплексного закона о лицензировании требует серьезных и всесторонних исследований в данном направлении. В этой связи особую важность приобретает
изучение зарубежного опыта законодательного регулирования
института лицензирования отдельных видов деятельности. В данном случае существенное значение имеет исследование специального законодательства как государств – участников ЕАЭС, СНГ,
так и стран дальнего зарубежья, специфических особенностей
законодательного регулирования рассматриваемых правоотношений.
В целях реализации подп. 2.2 п. 2 Указа № 326 Национальная академия наук Беларуси выступает исполнителем Плана мероприятий по реализации Указа № 326, утвержденного Первым
заместителем Премьер-министра Республики Беларусь А. Г. Турчиным, в части изучения прогрессивного зарубежного опыта
в области лицензирования и участия ученых в разработке проекта Закона Республики Беларусь «О лицензировании».
Таким образом, с целью выработки оптимальной концепции
дальнейшего развития отечественного законодательства в сфере
разрешительных процедур представляется необходимым осуществление подробного и всестороннего исследования прогрессивного зарубежного опыта регулирования института лицензирования отдельных видов деятельности.
В связи с предстоящим вступлением Республики Беларусь
в ВТО, а также учитывая обязательства в рамках ЕАЭС и СНГ,
совершенствование национального законодательства о лицензировании должно основываться на последовательном соблюдении принятых международных обязательств и приведении нормативного подхода в соответствие с общими обязательствами
и правилами, предусмотренными Договором о ЕАЭС, Генеральным соглашением по торговле услугами (ГАТС), в том числе
в сфере лицензирования в части установления режима наиболь-
6
шего благоприятствования, прозрачности и недопустимости создания торговых барьеров.
Опыт зарубежных стран, в первую очередь Европейского союза, демонстрирует иной подход к регулированию лицензируемых
видов деятельности, что характерно для государств – участников СНГ. Как правило, в странах Европейского союза лицензируемые виды деятельности закреплены на уровне законодательного акта, а специфика порядка, особые требования и условия,
формы обеспечения контроля со стороны государства раскрываются в иных нормативных правовых актах, посвященных регулированию определенного вида деятельности, что также оправдано в определении нового нормативного подхода в установлении отечественного лицензионного порядка.
В законопроекте о лицензировании представляется целесообразным установление унифицированных критериев определения видов деятельности, подлежащих лицензированию. В этой
связи некоторые страны разработали методики оценки рисков,
с которыми связывают необходимость лицензирования деятельности. Лицензирование вводится в том случае, если на основании методики оценки рисков доказано, что иные методы государственного регулирования деятельности не снижают предельно допустимый уровень риска нанесения вреда жизни, здоровью
людей, окружающей среде, государственной безопасности от осуществления данной деятельности, а также для рационального
управления ограниченными государственными ресурсами.
Полагаем, с учетом зарубежного опыта следует сформулировать подобные критерии и в национальном законодательстве. На
основе данных критериев должна быть осуществлена оценка необходимости введения/нецелесообразности введения лицензирования того или иного вида деятельности. Решение об отнесении
той или иной деятельности к видам лицензируемой деятельности должно использовать инструменты прогнозирования, в том
числе процедуры оценки регулирующего воздействия.
В целом совершенствование системы лицензирования в Рес
публике Беларусь должно основываться на следующих фунда
ментальных принципах и направлениях:
7
обоснованности отнесения деятельности к лицензируемой в целях недопущения установления излишних барьеров в осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности;
определении четких критериев отнесения деятельности к лицензируемой (вид деятельности не представляет опасности для
причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде,
а также угрозу национальной безопасности; в отношении данного вида деятельности не осуществляются самостоятельные виды
государственного контроля (надзора) и не применяются разрешительные процедуры; в отношении вида деятельности нецелесообразна замена лицензирования другими формами государственного регулирования и саморегулирования);
систематизации лицензируемых видов деятельности (в области безопасности, здоровья, образования, окружающей среды,
связи и т. п.);
разработке единых стандартов государственных услуг, связанных с получением лицензии;
исключении получения лицензии с одновременным прохождением субъектом иных разрешительных процедур;
установлении дифференцированного подхода к порядку лицензирования (общий, упрощенный) в зависимости от опасности
(угрозы, рисков) осуществления деятельности, с которой связывается наступление причинения вреда жизни, здоровью людей,
окружающей среде, а также угроза национальной безопасности;
расширении сферы применения упрощенного порядка лицензирования в отношении видов деятельности, требующих прохождения предварительных разрешительных процедур по видам
деятельности, не связанным с причинением вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, а также угрозой национальной
безопасности;
применении принципа «одного окна», при котором все необходимые согласования от государственных органов и организаций должны быть получены самими лицензионными органами;
расширении сферы использования досудебного порядка урегулирования споров в случае отказа в выдаче лицензии, приостановления или прекращения ее действия;
8
создании лицензионной комиссии (совета) при Министерстве экономики Республики Беларусь, в функции которой будет
входить помимо досудебного порядка урегулирования споров
в сфере лицензирования формирование и развитие единого методологического инструментария для лицензионных органов;
переходе на электронное лицензирование деятельности и взаимодействие лицензирующих органов с лицензиатами и соискателями лицензий, иными государственными органами и организациями;
контроле за соблюдением субъектами экономической деятельности требований и условий такой деятельности, направленном
на достижение сбалансированности государственных и частных
интересов при установлении лицензионных требований и условий, нарушений (грубых нарушений) законодательства о лицензировании, а также в случаях привлечения к ответственности за
нарушения в сфере лицензионной деятельности.
Некоторые виды деятельности связаны с закреплением государством за собой исключительного права на их определение
и осуществление, что также предполагает установление оправданных жестких требований и условий для занятия данными
видами деятельности, например, деятельность, связанная с продукцией военного назначения, служебным и гражданским оружием и боеприпасами к нему, коллекционированием и экспонированием оружия и боеприпасов, криптографической защитой
информации и средствами негласного получения информации,
технической и (или) криптографической защитой информации,
оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их
прекурсоров и др.
Большинство видов деятельности, подлежащих лицензированию, связано с необходимостью обеспечения защиты государственных и общественных интересов, окружающей среды, жизни,
здоровья, прав и законных интересов граждан, что может быть
реализовано только путем их лицензирования в совокупности
с действующими в стране охранительными мерами. В этой связи
анализ международного опыта осуществления экономической
деятельности подтвердил целесообразность сохранения норма-
9
тивного подхода к установлению и применению лицензирования таких видов экономической деятельности, как деятельность
в области использования атомной энергии и источников ионизирующего излучения, деятельность, связанная с воздействием на
окружающую среду, деятельность в области связи, игорный бизнес, медицинская деятельность, охранная деятельность, деятельность по обеспечению пожарной безопасности, страховая деятельность и др.
Более того, в последнее время в нашей стране осуществлялась серьезная работа по либерализации института лицензирования, направленная на исключение видов деятельности, подлежащих лицензированию, смягчение некоторых лицензионных
требований, пересмотр оснований для прекращения и приостановления лицензий.
Проведенное исследование позволило сформулировать следующие выводы и предложения по совершенствованию законо
дательства о лицензировании отдельных видов экономической
деятельности, которые могут быть использованы с исключением
или минимальным риском противоправного поведения субъектов экономической деятельности. В каждом случае предлагается
нормативный подход, направленный на комплексность правового
регулирования.
1. Деятельность, связанная с драгоценными металлами и дра
гоценными камнями.
Основываясь на опыте большинства зарубежных государств,
где лицензирование в данной сфере либо отсутствует, либо распространяется на небольшое число видов деятельности, либо
реализуется для целей AML/СFT контроля, либо производится
в упрощенном порядке посредством онлайн-процедуры, а также
с учетом характера рассматриваемой деятельности и существующих критериев оценки необходимости введения лицензирования, стоит рассмотреть вопрос о возможном сужении перечня
видов деятельности, связанной с драгоценными металлами и камнями, которые подлежат лицензированию, оставив только те виды, которые несут угрозу экологической безопасности (например, деятельность по переработке лома и отходов драгоценных
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]