Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
443
назначенных сумм на каждый предмет, с проверкой, притом, необ-
ходимости произведенных расходов и правильности траты. Поря-
док денежной отчетности определялся ст. 160174 Учр. мини-
стерств; но в настоящее время, вследствие преобразования правил
отчетности и порядка действий государственного контроля, после-
дний проверяет исполнение росписи другим способом, о котором
будет сказано ниже. Во-вторых, министр представляет годовой от-
чет о состоянии управления вверенной ему части. Отчеты о делах
по каждой части управления представляются на усмотрение Госу-
даря. Предварительное составление их, на основании ст. 175 и след.
Учр. мин., поручается отдельным департаментам, и уже из департа-
ментских отчетов составляется общий министерский отчет. В отче-
те должны быть указаны: состояние дел за предшествующий год,
успехи, сделанные министерством в течение прошлого года, причи-
ны, замедляющие исполнение бумаг, результаты новых законопо-
ложений, изданных правительством, и влияние их на ту или другую
часть и т. д. Рассмотрение этих отчетов, по учреждению 1802 г.,
сосредоточивалось в правительствующем сенате, но сенат не имел
средств проверять отчеты и требовать объяснений от министров. С
учреждением государственного совета, рассмотрение всеподданней-
ших отчетов поручалось этому установлению. В настоящее время
отчеты представляются на Высочайшее усмотрение и рассматрива-
ются предварительно особой комиссией по Высочайшему избранию;
окончательное же рассмотрение их должно происходить в совете
министров. Наконец, в-третьих, от министерств требуются отче-
ты о видах и предположениях касательно улучшения в различных
частях управления. Значение этого вида отчетов довольно неопре-
деленно. Закон говорит так: «успешное управление каждой части
предполагает твердый и постоянный план ее усовершения»
1
. Ýòî
постановление должно понимать в том смысле, что для улучшения
каждой части управления необходим предварительный ïëàí åå óñî-
вершенствования; на этом основании на каждого министра возла-
гается обязанность составить план будущего управления и пред-
ставить на Высочайшее усмотрение. На министра возлагается обя-
занность от времени до времени докладывать о том, до какой степе-
ни представленный план приведен в исполнение. Отчеты этого рода
являются, следовательно, средством наблюдения, насколько каж-
1
Ó÷ð. ìèí. Ñò. 183.
444
КНИГА ВТОРАЯ
дое министерство, независимо от исполнения текущих дел, совер-
шенствует вверенную ему часть, по плану, им составленному и одоб-
ренному верховной властью.
§ 196. От отчетности, которая является только средством надзо-
ра за министерствами, должно отличать ответственность мини-
стров, как средство пресечения злоупотреблений, совершающихся
в министерстве. Вопрос об ответственности министров имеет спе-
циальную, особенную постановку в отдельных государствах, вслед-
ствие чего невозможно провести параллели между ответственнос-
тью министров в неограниченных монархиях и ответственностью в
государствах конституционных, а потому нам приходится указать
здесь не столько пункты сходства между той и другой ответствен-
ностью, сколько пункты различия
1
.
Ответственность министров в Англии и других конституцион-
ных государствах, как известно, явилась орудием ограничения ко-
ролевской прерогативы в пользу народного представительства. Под
влиянием министерской ответственности и выработалось в Англии
то положение, что особа короля неприкосновенна и священна, что
он не ответствует за действия министерства. Но отсюда возникают
и особые права для министров: 1) ни одно распоряжение прави-
тельства не может иметь силы, если оно не скреплено министром;
2) скрепа влечет за собой ответственность скрепившего. В государ-
ствах конституционных ответственность министров имеет бо-
лее политический, нежели юридический характер. Министры более
ответствуют за направление политики, нежели за законность своих
действий. В тех случаях, когда палата возбуждает преследование
против министра, хотя бы уголовное, это преследование является
скорее оружием партии для низложения противника, нежели актом
правосудия. Если мы рассмотрим известнейшие процессы, произво-
дившиеся во Франции и Англии, то увидим, что юридическая ответ-
ственность министров была более политическим орудием, средством
1
Литература: Констан Б. (Constant B.). Cours de politique constitutionnelle.
Шербюлье А. (Cherbuliez A.). Théorie des garanties constitutionnelles. Ò. II.
ф.-Моль Р. (y. Мohl R.). Die Verantwortlichkeit der Minister etc. Буддеус (Buddeus).
Die Ministerverantwortlichkeit in constitutionnellen Monarchien. Самуели А.
(Samuely). Das Princip der ministerverantwortlichkeit in der constitutionnellen
Monarchie. Гауке Франц (Hauke Fr.). Die Lehre von der ministerverantwortlichkeit
etc. Wien. 1880 ã.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
445
отделаться от противника, нежели средством установления правиль-
ного соотношения между законами и распоряжениями, и что пала-
ты не преследовали другой цели. Отсюда само собой понятно и дру-
гое положение: юридическая ответственность министров, т. е. воз-
буждение уголовного преследования против советников короны,
имела смысл и значение только до тех пор, пока не установилось
правильного влияния палат на дела; до тех пор, пока влияние коро-
ны на дела было сильно, а влияние палат слабо, у последних было
единственное средство против действия министров пригрозить
уголовным преследованием; но как только установилось правильное
влияние палат на решение дел, они не прибегают к уголовному пре-
следованию советников короны, министров, министерства отве-
чают перед ними более всего за направление своей политики, и ког-
да политика министерства не одобряется палатой, то министерство
падает.
Само собой разумеется, указанные начала неприменимы к от-
ветственности министров в государствах неограниченных. Если в
этих государствах и существует политическая ответственность
министров, то она не имеет надобности формулироваться в поло-
жениях закона, потому что от Монарха зависит устранить мини-
стра, которого мнения не соответствуют направлению правитель-
ñòâà. Весьма естественно, что Монарх не затрудняется устранить
министра, все убеждения которого противны существующим уста-
новлениям. Таким образом, то, что мы сказали о политической от-
ветственности министров за направление политики в государствах
конституционных, в государствах неограниченных не может быть
формулировано в законодательстве; такая ответственность состав-
ляет, так сказать, негласное средство между неограниченным мо-
нархом и его советниками. Поэтому наше законодательство и обра-
щает внимание на юридическую ответственность министров и, преж-
де всего, на предметы ответственности.
Юридическая ответственность министров, по ст. 251, является в
следующих случаях: 1) когда министр превышает пределы своей
власти, следовательно, когда он а) издает распоряжение в отмену
существующих законов, и б) когда он, миновав установленный по-
рядок, издает распоряжение, требующее рассмотрения его в законо-
дательном порядке; 2) министр ответствует за бездействие власти,
или, как говорит закон: «когда министр, оставив власть, ему дан-
ную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупот-
446
КНИГА ВТОРАЯ
ребление или государственный ущерб». Из ст. 251 вытекают следу-
ющие весьма важные последствия. Поводы к ответственности ïî
бездействию власти могут возникнуть из рассмотрения действий
подчиненного управления, когда окажется, что это управление дей-
ствует неправильно по вине министра; следовательно, этого рода
поводы, сами по себе взятые, не имеют непосредственного отноше-
íèÿ ê деятельности министра. Поводы самостоятельные могут воз-
никнуть из превышения власти. Здесь мы имеем дело с непосред-
ственными актами министра. Этим объясняется, почему отдел об
ответственности министров занимается почти исключительно опре-
делением того, что должно считаться превышением власти. Закон, в
данном случае, идет путем отрицательным. Высказав общее поло-
жение, что министр превышает свою власть, присваивая себе зако-
нодательные права, закон обращается к исчислению случаев, когда
министр не может считаться превысившим власть. На основании ст.
1
253
и след. не считается превышением власти: а) когда министр
действовал по уполномочию верховной власти; б) когда он действо-
вал по ст. 195 Учр. мин., т. е. когда принял чрезвычайную меру и
может объяснить ее настоятельность и невозможность дожидаться
предварительного разрешения в установленном порядке; наконец,
в) когда министр издал распоряжение, служащее к подтверждению
законов существующих или к исполнению их.
Указанные постановления имеют в виду, так сказать, формаль-
ные определения превышения власти. Другие постановления закона
касаются материальной стороны дела вреда, происходящего от
неправильных действий министров. Но в данном случае закон укло-
няется от всякого положительного определения. Напротив, он и здесь
останавливается на случаях неответственности министров боль-
ше, чем на случаях ответственности. Статья 255 гласит, что а) вред-
ный закон, хотя б и предложенный министром, но принятый и ут-
вержденный законодательным порядком, не влечет за собой ответ-
ственности министра, потому что утверждение само собой снимает
такую ответственность; б) распорядительная мера, предложенная ми-
нистром, но принятая сенатом или Высочайше одобренная, также
не влечет для министра ответственности. Но здесь закон делает ого-
ворку: «разве бы в обстоятельствах представления сделано было
умышленное и важное упущение». Смысл этого постановления
1
Сравн. ст. 253 Учр. мин. и ст. 51 Осн. Зак. Примеч.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
447
тот, что министр подвергается ответственности в том случае, если
умышленно ввел в заблуждение сенат или верховную власть. Нако-
нец, в) министр не отвечает за такие распоряжения, которые прямо
присланы ему к исполнению и им не скреплены.
Таковы постановления закона относительно предметов ответ-
ственности министра, постановления нельзя не заметить это-
го довольно неопределенные. Все постановления об ответствен-
ности вращаются, главным образом, около вопроса о превышении
власти. Поэтому сила их зависит от точности определения пределов
власти министров. Но именно этот вопрос разрешен в Учреждении
министерств наименее точно. Хотя Сперанский и говорил, что ïðåæ-
íåå Учреждение министерств отличалось недостатком ответствен-
ности, но и им созданное не удовлетворило многих и вызвало жес-
токие замечания Трощинского
1
.
Затем закон говорит о порядке возбуждения ответственности.
Ответственность министра может быть возбуждена: 1) жалобами
частных лиц, приносимыми Государю через канцелярию прошений;
впрочем, по смыслу ст. 259 Учр. мин., эти жалобы могут быть при-
носимы и непосредственно Государю; 2) донесениями местных на-
чальств о том, что министр своими распоряжениями побуждает их
отступать от законов; 3) производством суда над должностными ли-
цами министерства, когда окажется, что злоупотребления этих лиц
были вызваны распоряжениями министра; 4) обозрением губерний,
когда окажется, что злоупотребления в губернии зависели от дей-
ствия министра; 5) рассмотрением отчетов, поступающих на рас-
смотрение Императора; наконец, 6) если откроют в подчиненных
ему местах какие-либо злоупотребления, которые находятся в связи
с распоряжениями министра. Какое же движение могут получить
все эти жалобы и заявления? Так как министерства непосредствен-
но подчинены верховной власти, то каждое из таких заявлений о
злоупотреблениях министра должно быть представлено на Высо-
чайшее усмотрение и получает ход только с Высочайшего утверж-
дения, и то в том только случае, когда действия министра привели к
важному государственному ущербу и злоупотреблениям. Если Го-
сударь сочтет поводы к ответственности заслуживающими уваже-
ния, то передает дело на рассмотрение государственного совета. Дело
поступает непосредственно в общее собрание, где избирается осо-
1
См. назв. записку. С. 74 и след.
448
КНИГА ВТОРАЯ
бая комиссия для производства следствия, которое, по окончании
его, представляется, вместе с мнением комиссии, на Высочайшее
усмотрение. Мнение государственного совета может иметь двоякие
последствия: если окажется, что министр действовал без всякого
злого умысла и произвел беспорядок в управлении и государствен-
ный ущерб по неспособности к управлению, то он лишается Высо-
чайшего доверия и устраняется от должности; если же окажется,
что действия министра заключают в себе признаки преступления,
то он предается верховному уголовному суду, на основании ст. 1062
Уст. уг. суд., причем обвинительный акт составляется на основании
следствия комиссии государственного совета, которое играет, та-
ким образом, роль предварительного следствия
1
.
Ж. Организация отдельных министерств
§ 197. При рассмотрении отдельных министерств мы должны
иметь в виду два вопроса: о круге ведомства каждого из них, или о
разделении задач между высшими административными установле-
ниями, и о классификации министерств, или о тех группах, в кото-
рые могут быть собраны по общности их цели все отдельные отрас-
ли управления.
Вопрос о задачах каждого министерства, о круге их ведомства,
принципиально должен быть разрешен тем, что министерства соот-
ветствуют одной из общих и основных целей, преследуемых госу-
дарством. Отсюда понятно, что развитие отдельных управлений на-
ходится в теснейшей связи с процессом уяснения этих целей в са-
мом государстве. Самыми элементарными задачами государства яв-
ляются: 1) внешние его сношения с другими державами, с целью
обеспечения взаимных выгод, обеспечения своей безопасности и
благосостояния путем мирным, посредством переговоров, следова-
тельно, задача внешних сношений, или так называемых иностран-
íûõ äåë; 2) организация внешней и внутренней безопасности орга-
1
Верховный уголовный суд не есть установление, постоянно существующее.
Он учреждается на каждый случай по особому Высочайшему указу. Суд составля-
ется под председательством председателя государственного совета, из председате-
лей департаментов совета и первоприсутствующих в кассационных департаментах
сената и в общем их собрании. Прокурорские обязанности возлагаются на мини-
стра юстиции.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
449
низация военных сил, которая, согласно средствам войны, распада-
ется на морскую и сухопутную, следовательно, задача организации
военно-сухопутных и военно-морских сил; 3) задача финансовых
средств, которыми должно располагать государство для своего су-
ществования, также составляет элементарную задачу государствен-
ного управления; сюда относятся: изыскание, упорядочение и упот-
ребление всех источников государственных доходов; наконец,
4) государство, с самого момента своего появления, по отношению
к обществу исполняет также элементарную задачу, вытекающую из
общей идеи охранения мира внутри правосудие, первоначально
являющееся в виде самосуда. Эти четыре задачи уясняются сами
собой, при рассмотрении коренных целей государства; они опреде-
ляются условиями внешней и внутренней безопасности и внутрен-
него мира. И действительно, эти части управления издавна получа-
ли определенную организацию. Если иметь в виду только указан-
ные задачи, то можно сказать, что государственная администрация
имеет целью обеспечение существования государства, поддержание
внутреннего мира и доставление правительству материальных
средств. Но затем, с большим развитием государства, оно берет на
себя ряд задач, которые касаются внутреннего благосостояния, раз-
вития умственного, нравственного и экономического благосостоя-
ния целого общества. Эта совокупность обширных задач получает
название внутреннего управления. Под внутренним управлением ра-
зумеют совокупность тех мер, которыми государство содействует
осуществлению целей умственного, нравственного и экономическо-
го благосостояния общества; таковы предметы: народного просве-
щения, управления путей сообщения, содействия земледелию, тор-
говле, промышленности и т. д. Эти задачи получают осуществление
свое в новейшее время, когда государство поняло свою задачу в
отношении к обществу гораздо шире, чем оно понимало ее в пре-
жнее время
1
.
1
Согласно современным потребностям в государствах западноевропейских
министерства существуют в следующем виде:
 Англии кабинет составляется из высших должностных лиц королевства и
статс-секретарей, управляющих отдельными ведомствами. Именно, в состав кабинета
входят: 1) первый лорд казначейства (премьер); 2) лорд-канцлер; 3) лорд-прези-
дент тайного совета; 4) лорд-хранитель малой печати; 5) канцлер казначейства; 6)
первый лорд адмиралтейства; 7) статс-секретари: а) внутренних дел, б) иностран-
ных дел, в) колоний, г) военных дел, д) Индии; 8) генерал-почтмейстер; 9) прези-
450
КНИГА ВТОРАЯ
§ 198. Наши министерства образовались путем чисто практичес-
ким, т. е. путем разделения между отдельными министрами разных
государственных коллегий, приблизительно сродных по своему на-
значению. Таких частей управления признано было 8: военно-сухо-
путных и морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел,
финансов, коммерции и народного просвещения
1
. 25 èþëÿ2 1810 ã.
последовало первое разделение государственных дел; тогда уже при-
знано ïÿòü главных групп, на которые разделяются министерства:
1) внешние сношения Министерство иностранных дел, 2) уст-
ройство внешней безопасности Министерство военно-сухопут-
ных и военно-морских сил, 3) устройство государственной эконо-
мии, 4) устройство суда гражданского и уголовного Министерст-
во юстиции и 5) устройство внутренней безопасности Министер-
дент торгового бюро; 10) председатель бюро местного управления. Впрочем число
этих лиц увеличивается или уменьшается, смотря по условиям составления каби-
íåòà.
Âî Франции высшее управление вверено одиннадцати министерствам: 1) ми-
нистр юстиции, хранитель печати; 2) министр иностранных дел; 3) министр внут-
ренних дел; 4) министр военный; 5) министр морских сил и колоний; 6) министр
финансов; 7) министр народного просвещения, вероисповеданий и изящных ис-
кусств; 8) министр общественных работ; 9) министр торговли и промышленности;
10) министр земледелия; 11) министр почт и телеграфов.
 Австро-Венгрии, благодаря разделению этого государства на две самосто-
ятельные части, имеются: I министры, общие для всей монархии; они суть:
1) министр иностранных дел; 2) министр имперских финансов и 3) военный ми-
нистр; II в Цислейтании действуют следующие министерства: 1) внутренних
дел; 2) торговли и промышленности; 3) вероисповеданий и народного просвеще-
ния; 4) юстиции; 5) земледелия; 6) финансов; 7) народной защиты. Из министров
составляется совет, имеющий особого президента; III земли Транслейтанские
имеют министерство, образованное на тех же основаниях, но с некоторыми отли-
чиями в распределении задач. Именно, в составе транслейтанского министерства
имеются: 1) министр двора; 2) юстиции; 3) Кроатии и Словацких земель; 4) народ-
ного просвещения и вероисповеданий; 5) путей сообщения и публичных сооруже-
ний; 6) народной защиты; 7) финансов; 8) внутренних дел; 9) земледелия, торговли
и промышленности.
 Пруссии имеются: 1) министр двора; 2) иностранных дел; 3) финансов;
4) духовных дел, народного просвещения и дел врачебных; 5) торговли, промыш-
ленности и общественных сооружений; 6) внутренних дел; 7) юстиции; 8) военный;
9) земледелия.
Подобным образом составлены министерства и в других государствах Ев-
ðîïû.
1
Ï. Ñ. Ç. ¹ 20406.
2
Ï. Ñ. Ç. ¹ 24307.
ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
451
ство полиции. Все эти министерства соответствуют, по мысли зако-
нодателя, рубрикам государственных задач. Самое непонятное
группа государственной экономии. Экономия понимается в данном
случае в самом обширном смысле, т. е. в смысле всех установлений,
предназначенных для государственного хозяйства и для содействия
благосостоянию народному. Сюда относились: Министерство фи-
нансов, Министерство народного просвещения, ревизия государ-
ственных счетов и Главное управление путей сообщения; потом сюда
же прибавлено было Главное управление духовных дел иностран-
ных исповеданий. Таким образом, государственная экономия обни-
мала собой значительное число министерств. Вообще же можно ска-
зать, что здесь сосредоточены были два разряда государственных
дел: то, что можно назвать целями государственного хозяйства,
Министерство финансов, государственное казначейство, ревизия го-
сударственных счетов, и то, что можно назвать внутренним управ-
лением, Министерство внутренних дел, Главное управление почт
и т. д. Что касается Министерства полиции, то и оно может быть
отнесено к Министерству государственной экономии. Несмотря на
внесение большого порядка в разделение министерств в настоящее
время, нельзя провести строго теоретических начал в учреждении
отдельных министерств. Задачи, преследуемые отдельными мини-
стерствами, носят довольно смешанный характер, почему разделе-
ние их на группы представляется неудобным. Поэтому, не увлека-
ясь желанием группировать министерства по научным соображени-
ям, мы представим группировку министерств применительно к груп-
пировке их в 1810 г., сохранившей значение до настоящего време-
ни; при этом мы будем иметь в виду замечание, сделанное нами
относительно группы «государственной экономии», т. е. что под нею
разумеется, с одной стороны, совокупность учреждений для госу-
дарственного хозяйства, а с другой совокупность учреждений,
приноровленных для целей внутреннего управления. Но из этого
никак не следует, чтобы министерства представляли свою задачу в
чистом виде; например, Министерство финансов приноровлено к
целям государственного хозяйства, т. е. к попечению об источниках
государственных доходов и наблюдению за точным передвижением
государственных сумм, но в нем мы найдем также попечение о раз-
витии торговли, так что в одном министерстве соединены два
Министерство финансов и Министерство торговли. То же встреча-
ется и в других министерствах.
452
КНИГА ВТОРАЯ
1. Министерство иностранных дел
§ 199. Оно заведует внешними сношениями страны. Задача, пре-
следуемая Министерством иностранных дел, относится к числу эле-
ментарных. Отсюда понятно, что государство наше еще до учреж-
дения Министерства иностранных дел имело установление, пред-
назначенное для дипломатических целей. Еще в московский период
существовал для этих целей посольский приказ, хотя надобно ска-
зать, что он предназначен был отчасти и для внутреннего управ-
ления, и в его ведении находились пограничные провинции, кото-
рые вновь присоединялись к России, напр.: Сибирь, Малороссия,
иногда царства Казанское и Астраханское
ких приказов посольский приказ занимал чрезвычайно видное мес-
то и в царствование Петра Великого легко мог быть преобразован в
коллегию иностранных дел, которая сохранялась с некоторыми из-
менениями до самого учреждения министерств
разование министерства в 1811 году. Впрочем, коллегия иностран-
ных дел продолжала свое существование до 1832 года. В этом году
последовало существенное преобразование министерства. Именно:
1) упразднена коллегия иностранных дел; 2) учрежден совет мини-
стерства; 3) к существовавшему уже азиатскому департаменту при-
бавлено три новых: а) внутренних сношений, б) внешних сноше-
ний, в) хозяйственных и счетных дел. Последняя реформа мини-
стерства иностранных дел относится к 1868 г.
Общие задачи Министерства иностранных дел определяются сле-
дующим образом: 1) оно предназначено для ведения политических
сношений с иностранными правительствами; 2) для покровительст-
ва в чужих краях русской торговле и русским интересам; 3) для за-
щиты русских подданных, по делам их, за границей и 4) для содей-
ствия к удовлетворению законных требований иностранцев по делам
их в России. Таким образом, министерство имеет в виду: 1) обеспе-
1
. В ряду других московс-
2
. Она получила об-
3
1
Название посольской палаты встречается уже при Иване Грозном (А. А. Э.
Ò. I. ¹ 289). Ñð. Неволин. Т. VI. Образов. упр. и т. д. С. 172.
2
До 1718 года сохранялся посольский приказ, называвшийся государственной
посольской канцелярией или другими названиями. В 1718 г., в общем расписании
коллегий, помещена и коллегия иностранных дел (П. С. З. ¹ 3255); она получила
особый регламент в 1720 году (¹ 3518).
3
2-å Ï. Ñ. Ç. ¹ 5286. Ó÷ð. ìèí. Ñò. 2319 è ñëåä. ïî ïðîä. 1886 ã.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]