Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Начала русского государственного права. Том 2. Органы управления
.pdf
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
243
ния принадлежит председателю. К его лицу обращаются и речи чле-
1
íîâ
. Рассуждения в департаментах основываются: 1) на существе
дела, докладываемого, по распоряжению статс-секретаря, его по-
мощником и делопроизводителем; 2) на объяснениях
2
министра или
лица, им командированного.
Голосу министра закон придает особенное значение. Если де-
партамент в отсутствии министра постановит заключение, несоглас-
ное с его представлением, то он обязан уведомить его об этом. Уве-
домление совершается или частным образом, через статс-секретаря,
или официально, посредством передачи журнала заседания, через
государственного секретаря. В случае согласия своего на измене-
ния, сделанные департаментом, министр подписывает журнал вмес-
те с членами
3
. По соглашению с министром, дело может быть даже
вовсе возвращено ему, и притом с двояким последствием: а) или в
качестве несостоявшегося (non avenu), или б) для дополнения его
новыми справками
4
. В случае несогласия министра с заключением
департамента ему предоставляется, в течение недели, представить
особое мнение. Получив мнение министра, департамент обязан сно-
ва рассмотреть дело. Результатом пересмотра может быть перемена
журнала, если департамент согласится с мнением министра. В про-
тивном случае мнение министра, смотря по обширности его,
или вносится в журнал, или прилагается к нему
5
.
Таким образом, роль департаментов напоминает как бы роль
постоянных комиссий при законодательных установлениях, обязан-
ных, на основании ближайшего знакомства с делом, представить
свое заключение всему собранию. Поэтому мнение департамента
должно быть проверено общим собранием, для которого оно слу-
жит только исходной точкой прений.
Но этот принцип ограничивается двумя исключениями: а) неко-
торые дела восходят из департамента на Высочайшее усмотрение
мимо общего собрания; б) некоторые дела разрешаются собствен-
ной властью департамента окончательно, следовательно, без Высо-
чайшего утверждения.
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 32, 34.
2
Òàì æå. Ñò. 33, 35 è ñëåä.
3
Òàì æå. Ñò. 45, 46.
4
Òàì æå. Ñò. 50. Ï. 2.
5
Òàì æå. Ñò. 46, 47.
244
КНИГА ВТОРАЯ
а) Постановления департаментов, заключающие в себе только
изъяснение смысла существующих законов, представляются непос-
редственно на Высочайшее усмотрение. Таким образом, возникает
весьма обширный род дел, изъятый из ведомства общего собрания
Но правило это не применяется: α) к делам, по которым в департаменте произойдет разногласие; β) к делам, поступившим из сената,
если постановлением департамента отменяется решение сената или
мнение большинства общего его собрания; γ) к делам, по которым
2
мнение министра расходится с заключением департамента
.
б) Собственной властью департамента разрешаются следующие
äåëà: α) о возвращении министру, по соглашению с ним, его представлений; β) о сообщении делам, независимо от разрешения их по
существу, законного направления; γ) дела, присылаемые в совет толь-
3
ко для сведения
.
По каждому делу, рассмотренному в департаменте, составляет-
ся особый журнал. Он содержит в себе как общее мнение, принятое
департаментом, так и особые мнения не согласившихся с большин-
4
ством членов
.
3. Правила о заседаниях в общих собраниях касаются: а) разме-
щения присутствующих; б) порядка слушания дела и рассуждений;
в) постановлений заключений.
а) Лица, присутствующие в общих собраниях, размещаются сле-
дующим образом. Председатель занимает место посредине: по пра-
вую сторону занимают место присутствующие в совете члены им-
ператорской фамилии, за ними председатель комитета министров
и министры; по левую председатели департаментов и члены го-
сударственного совета по старшинству. Посредине залы находится
стол государственного секретаря. Особые столы предоставляются
статс-секретарю департамента, по которому докладываются дела,
докладчику (помощнику статс-секретаря) и управляющему отделе-
5
нием дел государственного секретаря
.
1
.
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 48.
2
Òàì æå. Ñò. 49.
3
Òàì æå. Ñò. 50.
4
Там же. Ст. 4043. По ст. 41, в журнале должны быть означены: «1) содер-
жание дела; 2) главные предметы рассуждения; 3) причины, уваженные департа-
ментом, и 4) заключение». Последнее должно быть редактировано так, чтобы оно
соответствовало форме закона. Поэтому ст. 43 гласит: «заключение в журнале изла-
гается так же точно, как оно должно перейти потом в окончательное исполнение».
5
Òàì æå. Ñò. 21.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
245
б) Назначение дел к слушанию, открытие и закрытие заседаний,
руководство прениями зависят от председателя
1
.
Доклад дел предоставляется статс-секретарям или их помощни-
кам. Он состоит в чтении журналов департамента, состоявшихся
по данному делу
2
. Следовательно, по общему правилу, члены со-
брания, не присутствующие в департаментах, ознакомляются с су-
ществом дела только из департаментского журнала.
Другие вспомогательные средства, допускаемые законом, доволь-
но скудны. Так, во-первых, ознакомление с делами, поступающими
из сената, совершается через рассылку членам печатных записок,
при которых эти дела препровождаются в совет
3
. Означенные за-
писки сообщаются членам после того, как дела назначены к слуша-
нию. Затем, председатель совета может, если найдет это нужным,
напечатать и разослать членам совета проекты новых законов, если
îíè α) особенно важны и сложны, и β) если они не требуют особен-
ной тайны
4
. Ознакомление с делами в подлиннике обставлено раз-
ными ограничительными условиями. Члены могут требовать их для
прочтения, но не иначе как в самом совете. Сообщение дел вне со-
вета строго воспрещается; оно может иметь место только по осо-
бенному Высочайшему дозволению
5
. Наконец, сведения, заключа-
ющиеся в департаментских журналах, восполняются объяснениями
председателя или государственного секретаря
6
. Только в случаях
особенно важных председателю дается право отложить суждение
дела до следующего заседания, чтобы дать членам возможность бли-
же ознакомиться с делом
7
.
По прочтении доклада и после постановки вопросов председате-
лем начинаются прения
8
. По смыслу ст. 71 закон не допускает в
общем собрании так называемых общих прений, касающихся пред-
ложенного предмета во всем его объеме и в его принципе. Именно,
означенная статья гласит: «после сего начинаются рассуждения ïî
порядку статей èëè вопросов, к разрешению подлежащих». Конеч-
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 54.
2
Òàì æå. Ñò. 65 è 66.
3
Òàì æå. Ñò. 55.
4
Òàì æå.
5
Òàì æå. Ñò. 96.
6
Òàì æå. Ñò. 68, 70.
7
Òàì æå. Ñò. 78.
8
Òàì æå. Ñò. 71.
246
КНИГА ВТОРАЯ
но, вопросы, поставленные председателем, могут иметь и общее зна-
чение, но определения самого закона весьма недостаточны.
Слово предоставляется членам председателем: если несколько
лиц одновременно заявили желание высказать свое мнение, первен-
ство принадлежит старшему по чину
1
. При изложении членами их
мнений соблюдается следующий порядок. Все рассуждения обра-
щаются к лицу председателя. Члены излагают свои мнения стоя
Каждый из них пользуется полной свободой мнений, с тем, чтобы
он не удалялся от вопроса
3
. Дисциплинарная власть принадлежит
председателю. В случае отступлений от вопроса он напоминает об
этом; при вторичном отступлении он «прекращает самое рассужде-
ние и переходит к предмету последующему»
4
. Постановление это
весьма неясно. Может ли председатель «прекратить рассуждение и
перейти к предмету последующему», когда один член уклонится от
вопроса? Не значит ли это лишить других членов возможности выс-
казаться по тому же вопросу? Или означенное постановление имеет
тот смысл, что член, позволивший себе отступление, лишается сло-
ва? Это требовало бы более точных определений.
Заседания не только департаментов, но и общих собраний не
публичны. На лиц, служащих в совете, распространяется обязан-
ность строгого хранения служебной тайны
5
.
По окончании прений председатель приступает к окончательно-
му голосованию. В случае различия мнений голоса собираются по
печатному списку членов
6
. Помощник статс-секретаря отмечает про-
тив имени каждого поданное им мнение. Если в совете не произош-
ло разногласия, то заключение его вносится в журнал, причем оно
«излагается так же точно, как оно должно перейти потом в оконча-
тельное исполнение»
7
. В случае разногласия соблюдаются особые
правила. Вообще в журнал вносятся только два мнения большин-
ства и меньшинства
8
. Особые мнения, несогласные ни с большин-
ством, ни с меньшинством, должны быть письменные и присыла-
2
.
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 72 è 75.
2
Òàì æå. Ñò. 73 è 74.
3
Òàì æå. Ñò. 88.
4
Òàì æå. Ñò. 76.
5
Òàì æå. Ñò. 95, 170.
6
Òàì æå. Ñò. 77 è 79.
7
Òàì æå. Ñò. 85.
8
Òàì æå. Ñò. 80. Ï. 1.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
247
ются на имя государственного секретаря в течение недели
1
. Îíè
прочитываются после проекта журнала, к которому они относятся,
но прежде его подписания. Совету предоставляется право, по выс-
лушании этих мнений, приступить к новому суждению и изменить
2
прежний журнал
. При отказе совета обсудить вновь дело каждому
члену предоставляется, не стесняясь прежним мнением, присоеди-
3
ниться к особому мнению, что и обозначается в журнале
. Журналы
заседаний подписываются председателем и всеми членами не ина-
че, как в совете. Рассылка журналов для подписи по домам безус-
4
ловно запрещена
.
4. Мнения государственного совета, как установления совеща-
тельного, получают обязательную силу только после Высочайшего
5
утверждения
. Исключения из этого правила установлены ст. 48 и
50 в пользу департаментов (ñì. âûøå, ñ. 244).
Все дела, рассмотренные в совете, представляются Государю
â мемориях, т. е. в кратких отчетах о заседаниях общего собра-
6
. Это нововведение сделано учреждением 1842 г. По учрежде-
íèÿ
нию 1810 г. дела, решаемые в совете, представлялись на Высочай-
шее усмотрение в подлинных журналах для ближайшего ознаком-
ления государя с содержанием прений.
Мемория подносится Государю за подписью председателя и го-
7
сударственного секретаря
. Ответственность за точное составление
мемории возлагается на последнего. К мемориям прилагается и текст
положений и законов, рассмотренных в совете. Они подписываются
8
председателем совета
.
Высочайшее утверждение имеет различные формы, смотря по
роду дел: одни из них требуют утверждения собственноручной под-
писью Государя; другие утверждаются словесно.
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ï. 4.
2
Òàì æå. Ï. 57.
3
Òàì æå. Ï. 8.
4
Òàì æå. Ñò. 83, 86.
5
Òàì æå. Ñò. 92.
6
Там же. Ст. 98, 99, 100 и след. Мемории общего собрания составляются по
каждому заседанию отдельно (ст. 99). Мемории департаментов «составляются по
мере окончания в них дел, не подлежащих переносу в общия собрания, и представ-
ляются на Высочайшее усмотрение по мере подписания журналов» (ст. 103).
7
Òàì æå. Ñò. 101, 104.
8
Там же. Ст. 105. При этом в каждом уставе, положении или отдельном узако-
нении должны быть означены статьи Свода Законов, подлежащие изменению или
отмене (ст. 106).
248
КНИГА ВТОРАЯ
а) Собственноручного утверждения требуют: 1) все новые за-
коны; 2) установление налогов и отмена их; 3) новые постоянные
штаты разных управлений и ведомств; 4) государственная роспись;
5) дела об экспроприации
1
.
Законы излагаются в соответствующей форме и подписываются
Императором
2
. Прочие дела, требующие собственноручного утвер-
ждения Государя, излагаются в форме мнений государственного со-
вета и утверждаются надписью «быть по сему»
3
. Означенная форма
утверждения имеет место, когда дело решено в совете единогласно
и когда Император соглашается с означенным мнением. В случае
æå разногласия исход может быть различный: α) если Император
соглашается с мнением большинства, форма изложения не отлича-
ется от вышеозначенной. β) Император может согласиться с мнени-
ем меньшинства, с мнением отдельных членов или постановить соб-
ственную резолюцию. В этом случае исполнение по делу соверша-
ется именным указом
4
.
б) Дела, не требующие письменного утверждения Государя, ис-
полняются по Высочайшим повелениям, объявленным председате-
лем государственного совета
5
. Словесная резолюция Императора из-
лагается в двоякой форме. Если Император утверждает мнение сове-
та, постановленное единогласно или по большинству голосов, резо-
люция излагается в следующей форме: «его императорское величе-
ство воспоследовавшее мнение в общем собрании (или департаменте)
государственного совета по делу о том то Высочайше утвердить
соизволил и повелел исполнить».
Резолюция подписывается председателем совета, скрепляется
государственным секретарем и статс-секретарем. Если Император
примет мнение меньшинства или постановит собственную резолю-
цию, то такое Высочайшее повеление излагается в объявленном ука-
зе, по форме, соответствующей указам по подобным же делам, тре-
бующим письменного утверждения
6
.
II. Особенные правила делопроизводства установлены для рас-
смотрения в департаменте государственной экономии государствен-
1
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 93.
2
Òàì æå. Ñò. 107.
3
Òàì æå. Ñò. 109.
4
Òàì æå. Ñò. 111.
5
Òàì æå. Ñò. 94 è 112.
6
Òàì æå. Ñò. 113115.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
249
ной росписи, финансовых смет министерств и представлений о сверх-
сметных кредитах.
Правила о порядке составления и рассмотрения государствен-
ной росписи и финансовых смет изданы в 1862 г., 22 мая. Они вош-
ли в продолжение к Своду Законов 1863 г., в качестве приложения к
1
ст. 221 Учреждения министерств
.
Согласно этим правилам, государственная роспись есть исчис-
ление всех предстоящих по государству расходов и источников к их
удовлетворению. Общая роспись составляется из частных финансо-
2
вых смет министерства и главных управлений
. Роспись рассматри-
вается и утверждается законодательным порядком; на основании ее
открываются всем ведомствам кредиты из министерства финансов.
Сверхсметные кредиты рассматриваются и утверждаются тем же
порядком. Исключения установлены только на случай военных и
политических обстоятельств, требующих особенной быстроты и тай-
ны. В этих случаях сверхсметные кредиты могут быть испрашивае-
мы прямыми всеподданнейшими докладами генерал-адмирала и ми-
3
нистров военного и иностранных дел
.
Так как роспись составляется из частных смет министерств, то
каждое из них обязано составить свою смету, по установленной фор-
4
и представить ее не позже 1 сентября каждого года5. Сметы, в
ìå
печатных экземплярах, препровождаются одновременно в Министер-
ство финансов, в государственный контроль и в государственный
6
.
совет
Государственный совет открывает свои действия после того, как
министр финансов, на основании частных смет, составит общую
роспись и представит ее с замечаниями как своими, так и государ-
7
ственного контроля
.
1
Правила эти касаются не одного составления и рассмотрения смет; полное их
заглавие есть: «правила о составлении, разсмотрении, утверждении и исполнении
государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений».
Главные начала этих правил воспроизведены и в ст. 52 Учр. госуд. сов., по прод.
1863 и 1864 гг. (ст. 51 по изд. 1886 г.), и вошли в сметные правила, изд. 1886 г.
2
Правила. Ст. 1.
3
Òàì æå. Ñò. 5, 6, 9, 51 è 57.
4
См. особое прил. к ст. 16 сметных правил.
5
Правила. Ст. 17. Для министерства военного крайний срок представления
сметы 15 октября, а для главн. управл. военно-учебных заведений 1 октября. Так
æå è ïðèì.
6
Òàì æå.
7
Òàì æå. Ñò. 25.
250
КНИГА ВТОРАЯ
Получив сметы, Министерство финансов проверяет их и затем
составляет роспись, включив в нее и свою смету
1
. На его обязаннос-
ти лежит составление предположений о сокращении расходных ста-
тей, если они, по его мнению, могут быть сокращены или если ис-
полнение их может быть отложено.
В том случае, когда, несмотря на предположенное сокращение,
расходы не покрываются доходами, министр финансов изыскивает
источники для покрытия дефицита. Роспись и замечания Министер-
ства финансов представляются государственному совету не позже
1 ноября
сметы
2
. К тому же сроку представляет совету свои замечания на
3
и государственный контроль. Задача последнего состоит в
проверке смет со стороны легальной и на основании действитель-
ного исполнения предшествовавших смет
4
. Сверх замечаний своих
государственный контроль представляет государственному совету
составленный им общий отчет об исполнении финансовых смет за
обревизованный им сметный период
5
.
Деятельность государственного совета по департаменту эконо-
мии открывается рассмотрением частных смет, причем в заседании
департамента присутствуют те министры, на сметы которых после-
довали замечания
6
. Если при рассмотрении сметы возникнут вопро-
сы, относящиеся до государственного кредита, то департамент эко-
номии, с Высочайшего разрешения, соединяется с комитетом фи-
нансов
7
. По рассмотрении замечаний на частные сметы департамент
приступает к общему рассмотрению росписи и государственно-хо-
зяйственных предположений министра финансов. При этом он «об-
суждает степень пользы и своевременности предполагаемых расхо-
дов в связи с имеющимися для их удовлетворения средствами»
8
.
1
Правила. Ст. 18.
2
Òàì æå. Ñò. 1921.
3
В том числе и на смету Министерства финансов.
4
Òàì æå. Ñò. 22.
5
Òàì æå. Ñò. 24.
6
Там же. Ст. 25. Ввиду этого порядка примечание 1 к ст. 24 постановляет
следующее. «Для того, чтобы департамент экономии мог заблаговременно при-
ступить к рассмотрению финансовых смет, министр финансов и государственный
контролер могут представлять свои замечания по финансовым сметам отдельно по
мере их рассмотрения, не ожидая внесения в государственный совет государствен-
ной росписи и общего по исполнению финансовых смет отчета».
7
Там же. Ст. 25. Примеч.
8
Òàì æå. Ñò. 26.
ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
251
Заключение департамента экономии вносится в общее собрание
и представляется на Высочайшее утверждение общим порядком.
Утвержденные роспись и сметы обнародуются министром финан-
сов во всеобщее сведение.
Они, как сказано выше, имеют силу закона на все продолжение
сметного года. Согласно этому и кредиты открываются министер-
ствам только на год, т. е. с 1 января по 31 декабря каждого года. По
прошествии этого срока кредит уничтожается и суммы, оставшиеся
неизрасходованными, составляют принадлежность государственно-
го казначейства. Впрочем, для некоторых операций назначаются осо-
бые льготные сроки; но крайним пределом действия льготного сро-
ка для всех ведомств назначается 30 июня, а для министерства воен-
1
ного 31 июля года, следующего за сметным
.
Изъятие из общего правила, по которому основанием для креди-
тов всех ведомств являются роспись и сметы, утвержденные указан-
ным выше порядком, составляют сверхсметные кредиты. Правила
1862 года знают два рода сверхсметных кредитов: дополнительные
и экстраординарные. Дополнительные кредиты касаются предме-
тов, вошедших в смету; экстраординарные касаются предметов, не
поименованных в смете. Поэтому для испрошения экстраординар-
ного кредита требуются два условия: 1) чтобы расход этот íå ìîã
быть предусмотрен при составлении и утверждении сметы; 2) что-
бы расход, по важности предмета, не мог быть отложен до будущей
сметы. Кредиты сверхсметные испрашиваются тем же порядком,
как и сметные, т. е. по предварительном сношении с министром
2
финансов, через государственный совет
. Отступление от общего
правила состоит в том, что заключения департамента экономии по
делам этого рода поступают на Высочайшее утверждение непосред-
3
ственно, минуя общее собрание
.
Приложения о специальных средствах управлений, доставляемые
при сметах, рассматриваются исключительно с формальной сторо-
ны, именно: а) чтобы эти средства были распределяемы на те пред-
меты, для которых они были назначены, и б) чтобы распределение
это совершалось по установленным правилам.
Сверх представлений о дополнительных и сверхштатных креди-
тах министры входят в государственный совет с представлениями и
1
Правила. Ст. 9, 28, 29, 3439.
2
Òàì æå. Ñò. 51.
3
Ó÷ð. ãîñ. ñîâ. Ñò. 48.
252
КНИГА ВТОРАЯ
îá авансовых кредитах на счет сметы будущего года. Но в этих
представлениях указывается только предмет аванса и подразделе-
ние сметы, к коей он относится, но без требуемых общими правила-
ми о сметах данных для определения цифры кредита.
ГЛАВА ВТОРАЯ
Комитет и совет министров
§ 102. «Дела, к высшему государственному управлению отно-
сящиеся, рассматриваются: или в совете министров, в присутствии
Е. И. В., или в комитете министров». В этих двух установлениях:
комитете министров è совете министров сосредоточивается, по
закону, рассмотрение высших исполнительных дел, подлежащих Вы-
сочайшему разрешению. Каждое из них имеет свою компетенцию и
организацию, которые нам и предстоит рассмотреть.
1. Комитет Министров
§ 103. История и современное значение комитета министров на-
ходятся в тесной связи с Учреждением министерств. Первоначаль-
но он был некоторым дополнением к этим установлениям; только
впоследствии он получил силу особого установления, не теряя, впро-
чем, своей связи с Учреждением министерств.
В первом Учреждении министерств, 1802 г., о комитете упоми-
нается вскользь, в ст. XV манифеста. В силу этой статьи все мини-
стры суть члены совета и присутствуют в сенате. Под именем сове-
та в данном случае разумеется непременный совет, впоследствии
получивший название государственного
нистров к совету, ст. XV постановляет: 1) что совет приступает к
рассмотрению дел не иначе, как в присутствии, по крайней мере,
2
пяти министров
3
важности
, äåëà æå обыкновенные трактуются в комитете, состав-
; 2) что в совете рассматриваются дела особенной
ленном единственно из министров.
1
. Определяя отношение ми-
1
Ñì. âûøå. § 95.
2
Всех министров было 8.
3
Для рассмотрения их он должен был собираться раз в неделю.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]